一、引言3

二、农村保险制度的意义4

三、农村保险制度改革中存在的问题5

四、完善我国农村保险制度的对策研究7

引言

一、研究目的：农村保险制度是中国社会保障体系的核心内容，是构建中国社会主义和谐社会的一项重要制度，更是我国经济建设、社会稳定的重要环节之一。但是伴随着农村加快推进城镇化进程，农民大规模转移，农村社会保障缺失和保险服务不足问题更加凸显，中国农村保险制度的改革目前仍是任务艰巨，困难重重。我国农村保险制度目前仍然存在着资金投入不足、保障过低、覆盖不全等问题，不能最大化的满足农村养老和医疗的实际需求。

二、研究意义：立足我国国情进行改革，从政策和立法上加强制度建设、建立适合中国国情的农村社会养老保险和农村医疗保险制度以及行之有效的保险基金使用管理制度、加强监督管理、加大财政投入力度，统一制定城乡社会保险关系转移衔接办法等方面解决我国农村保险制度改革中存在的问题，并对以上有关改进和完善我国农村保险制度的对策进行调查研究。

农村保险制度改革难点与对策调查研究

农村保险制度，一般包括农村养老保险制度和农村医疗保险制度。"老有所养"，一直是历年来各个国家重点关注的民生问题。养老保险又名老年保险，是指在劳动者到达法定年龄并从事某种劳动达到法定年限后，由国家和社会依法给予一定物质帮助，以维持其老年生活的一种社会保险法律制度[1]。从医疗卫生事业和社会保障的角度来看,保证公民获得必要的医疗服务的费用保障制度,称为医疗保障制度。这种保障制度形式有多种,医疗保险就是其中最常用到的一种。政府建立农村保险制度是贯彻以人为本的理念和公平正义原则，实现农民生有所靠，病有所医，老有所养，体现了公民基本权利，也是实现和谐社会目标的关键所在。中国是人口大国，而农村人口占据总人口的四分之三，所以农民的养老和医疗问题便显得尤为重要。如何解决老有所养，病有所医，解除农民的后顾之忧，不仅是农民的迫切需求，同时也是摆在我们面前亟待解决的重大难题。

农村保险制度改革的意义

（一）保障公民基本权利的实现

二战后，随着国际人权事业的发展，社会保障权被国际社会普遍确立为一国公民的基本权利，在国际实践中，社会保障权是每一个社会成员不可剥夺的基本人权。2004年在全国十届人大二次会议上通过了第四次<中华人民共和国宪法>修正案，在宪法第十四条增加了一款，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，老有所养、病有所医是我国公民的一项重要权利，是公民依法享有的基本权利。农村保险制度的建设和城乡完善的社会保障制度的建立是对公民基本权利的落实，有助于缩小城乡差别，打破城乡的二元经济结构，使我们的农村居民逐步实现老有所养，病有所医。

（二）农村保险制度是解决“三农”问题的重要途径

作为社会各界广泛关注的焦点，“三农”问题不仅是新时代全党工作的重中之重，更成为全国各项工作的核心。而在“三农”问题中，农民的问题是重中之重，农民一直以来都是弱势群体，在市场经济化的面前，不但要降低他们的负担，更要提高他们的权益，在扩大农民当前收入的基础上，要使他们的晚年生活有所保障。农村社会养老保险、医疗保险的建立就是为保障农民的养老权益及治病的需求，让他们在土地上劳作多年之后退休，得到应有的养老金;生病后得到更好的治疗 。农村养老保险不但关系到农民的当前利益，更是关系到他们的长远利益，农村社会养老保险、医疗保险对农村改革、发展和稳定都起着至关重要的作用，所以加强和完善农村社会养老保险、医疗保险体系，切实保障农村居民的权益，就是为“三农”工作做出了巨大贡献。

（三）完善农村保险制度是中国解决城乡问题的必然手段

长期以来，我国城镇职工一定程度上都享受着各种社会保障，而农民却几乎是一直被排除在社会保障制度之外。在社会保障方面，还农民以国民待遇一直是社会各界关注的焦点。社会保障是一个国家政策体系中典型的再分配政策，是处理贫富问题的重要手段和国际惯例。在构建社会保障制度时，考虑的一个重要因素也是化解社会矛盾，维护社会稳定，除此之外，完备的社会保障体制在促进经济持续健康发展方面也具有积极意义。分析和借鉴发达国家在走向工业化进程中的经验和教训，不难看出，中国也应该在财政收入不断提高的情况下，有效运用政府二次分配的财政手段，解决农村的社会保障问题，为农村的经济发展以及整个社会肌体的健康运行扫清障碍。这是中国发展理念的更新和视野的拓展，必然会引起更深意义上的发展成就和社会进歩我国农村保险制度存在的问题

农村保险制度改革中存在的问题

1986年，国家开始推行养老保险制度改革，1992年由民政部颁布县级农村社会养老保险基本方案在全国范围内开始试点推广，1998年机构改革中农村社会养老保险工作由民政部门移交给劳动保障部门1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。之后的2006年，国务院颁布关于解决农民工问题的若干意见，提出了积极稳妥地解决农民工社会保障的问题2009年9月，国务院印发了关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见，决定2009年在全国选择10%的县（市区旗）开展新型农村社会养老保险试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖经过二十多年的建设，农村养老保险制度经历了发展停滞再发展的过程，目前各地的农村社会养老保险正处于新旧养老办法衔接的阶段，在实际运行中存在着许多问题，主要体现在以下几个方面：

（一）立法缺乏，农村社会保险体系不健全

农村保险制度是通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保证。以农村养老保险为例，在我国传统社会中，国家主要依靠行政手段和道德机制使农村家庭养老成为可能，但随着市场经济的发展以及家庭养老功能的弱化，法律日益成为支撑整个农村养老保险制度正常运行的有力保障。但是制度上的不稳定性成为了农村社会养老保险制度的一个致命伤。农村社会养老保险的有效运行需要法律法规，而且各地农村养老保险方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的碎片化状态，普遍缺乏法律规范性，如保险对象不明确，保险资金来源不稳定，保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加之经常发生变化的农村养老保险政策，也不利于农村养老保险制度的实践。加快农村保险立法进程是关系到农村保险的可持续性发展的一个根本性问题。

（二）农村养老保险基金使用管理制度不健全，监督不完善

第一，农村养老保险基金使用制度不健全

长期以来，我国农村社会养老保险基金主要通过购买国债和存入银行增值目前，存入的银行主要是国有银行或国有控股银行，购买国债限定在国债一级市场或二级市场直接购买国债，以及购买定向发行的特种国债但近年来，国家连续下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10.9下降到1.5，在农村养老保险基金的收益无法得到保证的情况下，其支付也会全面枯竭的危机 [2] 。但是由于农村社会养老保险基金增值方式单一，加之一些地方农村社会养老保险基金通过委托非银行金融机构理财等方式投资资本市场，希望获得高于银行存款或国债利率的收益，结果导致部分农村社会养老保险基金难以收回，严重危及了农村社会养老保险基金的安全[3]。因此，农民对未来能否领到养老金没有信心，没有保障，参保的积极性不高。

第二，农村养老保险基金管理制度不健全。农村养老保险制度的管理是一项技术性很强的工作目前绝大多数基金的管理运营集中在区县级，全国354亿元农村保险基金分散在全国1900多个县市，易受当地行政干涉，被挪用侵占的案件近年来不断发生。区县级管理农业养老保险基金不具备充足的管人才、技术和投资主体资格，因此实际中大量的存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干预等风险问题[4]。

（三）城乡社会保险关系转移衔接限制性较多

随着社会的发展以及城镇化进程的开展，劳动力和城乡居民的流动性也开始随之加快。导致目前普遍存在着的一个问题，那就是农民参加农村保险后移居城市，或者从参加城镇保险后回到农村，这些权益该如何衔接的问题，也就是如何解决农村保险跨城市、跨地区的流动问题，异地的领取支付的问题，尤其是在网络信息系统日益发达的今天。目前我国的社保现状是，不同的群体有着不同的保险模式，而不同模式的相互转换，却没有现成的可操作的制度进行规范。所以城乡保险制度的衔接，不同群体之间身份的转换，他们的养老保险、医疗保险如何转移接续，异地参保缴费和享受的待遇如何进行衔接，成为进一步完善养老保险体系的一大难题。

（四）资金筹资来源不稳定， 缺乏充足可靠的资金保障。

因为国家财力有限，城市社会保障尚且受困于资金紧张局面，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘，因而资金筹集只能依赖集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。由于农产品需求弹性小，农业收益水平逐步降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实，出现了农民收入增长缓慢的现象。因此，许多农民再生产资金不足，根本没有钱参加养老保险。。农民一旦长病,就往县医院或省市医院就医。路途遥远加之不菲的医疗费用,使本不富裕的农民不敢治病,出现了因病治贫,因病返贫的现象。这对农民的健康、农村的发展和社会的稳定已经构成了严重的威胁。

（五）农村社会保险所发挥的作用有限

由于交纳保险费的额度较低，农民获得的保险金很低，无法满足农民的相应需求。以参保人数较多的医疗保险和养老保险为例：在参保人数最多的医疗保险中，有80%以上的人选择一次性交纳保险费的形式，交纳金额为200元/年左右，当农民患大病或重病时给付的保险金额为全部医疗费用的70%左右（乡镇）55%左右(县区)，对于普通疾病或门诊患者则不予支付；而参加养老保险的农民，每月领取的养老金各地区不一致，大多地区在百元之内，少数富裕地区在300元左右。社会保险所能发挥的保障作用相当有限：87%的农户认为社会保险不能解决实际问题、无法保障基本生活。

完善我国农村保险制度的对策研究

如何解决人口占大多数且又无固定收入的农民保险问题是一个世界性的难题，特别是在一个经济发展水平较低且差异较大的国家建立农村保险，更是一项十分艰巨的工作。因此我们必须根据我国的国情循序渐进开展农村保险制度改革工作。党中央、国务院高瞻远瞩，审时度势，在大力推进一系列惠农政策，实现农民"种地不交税、上学不付费、看病不太贵"的基础上，针对老农保在实施中面临的新情况、新问题，逐步出台相关对策以解除农民的后顾之忧，实现"养老、看病不犯愁"的目标。

（一）建立和完善相关政策法规

制度通过法律来规范，农村发展立法先行，只有通过法律规范才能确保社会保障体系的顺利实施。为了保证农村保险制度正常运行和可持续性发展，必须坚持“公平与效率相结合”的立法原则，通过立法的形式来约束和强制性地执行农村保险制度，把成熟的经验和作法转变为法律法规，通过法律的形式将相关的事项给予规定，利用法律和法规来确保农村保险制度的合理、有效和持续性地进行，从而保证农村保险制度有法可依。各地可以根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律法规的基础之上，按照城乡统筹发展的要求，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，不断完善新型农村合作医疗制度。再因地制宜的制定具体的农村社会养老保险办法，在农村建立起独具特色的农村养老保险法律制度，为农村社会养老保险事业的健康发展提供良好的法制环境保护。这样，才能在农村社会保险领域，形成法律行政法规和政策相结合的法律政策体系，为推进我国农村养老保险制度和农村医疗保险制度工作的顺利开展提供法律保障。

（二）政府应加大支持农村保险的力度

农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的方方面面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。这种支持体现在两方面：一是财政投入支持。各级政府应把对农村保险的补贴作为一项预算内财政支出，列入国民经济和社会发展计划，以保证资金的稳定性，在逐步提高社会保障支出占财政支出比重的前提下，可把财政今后增加的社会保障支出拿出大部分用于农村社会保障,改变目前政府对农村保险扶持微乎其微的状况。同时，政府还应积极引导社会各界对农村保险的支持，广泛吸纳各种社会慈善捐赠，设立各种保险基金。二是政策支持。中央或省级政府要出台相关的法律法规，使农村保险能得到法律的规范、保障和监督[5]。深化改革，大力发展壮大农村集体经济的实力，适当提高农村集体经济对农村社会养老保险的补助,从而减少农民参保的负担，这样才能使农村保险具有真正意义上的“社会性”、 “福利性”。通过澄清认识，保障和促进这一制度的规范运行和持续发展由于政府责任的明晰，使得社会保险作用的发挥更充分，进而增强农民对社会保险的信心，提高农民对社会保险的满意度等。

（三）健全保险衔接制度，促进保险层次多样化，交费方式灵活。

十八大报告时就提出：“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机。”十九大更是重视保险。但是由于中国农村地区之间存在着经济发展水平差异，农村社会养老保险和农村医疗制度在体制问题、基金来源问题、管理问题等方面同样有着较大差别。在制度设计时，既要考虑农村社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村保险与城镇保险制度的接轨问题。政府要逐步建立起养老保险和医疗保险的衔接制度，使农民工在城镇就业的保险权益能够在农村也得到延续。同时要促进保险层次多样化，交费方式灵活化。农民对社会保险的要求各异，因而必须从农村实际出发，设立不同的险种、不同的保险层次，不能搞一刀切，要因地制宜、量力而行，在不同地区不同时期有所侧重和区别。由于农民收入的周期性不稳定性，交费方式的设计要更加灵活，最大限度地方便农民交费。

（四）建立科学合理的农村社会保险基金筹资机制

从农村养老保险的发展现状可以看出，单纯依靠集体和政府来筹集养老基金是不现实的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。社会保障制度的通行做法是通过缴税的方式来筹集基金，并通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样不仅可以提高筹资的刚性和强制力，扩大保险制度的覆盖面，增强社会养老保险抵抗风险的能力，而且有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。

针对当前我国农村医疗保险制度存在着筹资额太少、集体与政府补助不足等问题，为了规避农民“因病致贫”、“因病返贫”现象的产生，必须建立科学合理的筹资机制。农村医疗保险资金的筹集应采取以个人交纳为主、集体补助为辅、政府予以支持的办法。集体补助部分要根据当地集体经济状况而定，各级政府也应有适当的财政投入，吸引农民为自身医疗保障投资，因地制宜建立起不同保障水平的农民医疗保险。

（五）建立农村保险基金管理制度

为了加强农村保险的基金管理，首先要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资代理，以提高资金增值率。

“老有所养”、“病有所医”一直是中国亿万农民最关心的问题之一，在全面建设小康社会的历史时期，逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社保险制度是统筹城乡经济社会协调发展，实现农民社会保障权利的重大举措。“路漫漫其修远兮”，建立比较完善的中国特色的普惠制式农村保险制度是一个长期的历史过程，需要政府和社会各界的不断努力。

（六）加大商业保险宣传，提高农民自主投保意识

目前在农村保险制度不够完善的今天，养老、医疗保险的供需差异还是比较大，但是我们也看到在政府、保险公司大力宣传下，部分农民已经有了保险意识，在保险公司业务员不断的沟通交流下，不同程度的购买了部分保险，可以有效的减轻因风险带来的各种损失，也影响了更多的农民积极投保。但是鉴于农村收入不够均衡，意识相对单薄，购买率偏低，整体参保率不够高，期待政府进一步加大宣传，真正落实好“保险进学校、保险进农村、保险进社区”，提升农民对商业保险的认识，通过商业保险的有效补充，解决农村保险不足的问题。

参 考 文 献

[1]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.

[2]刘岚.开展我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].中央财经大学学报2004，（9）:19-21

[3]李永成.农村养老保险的困境与解决之道[J].金融与经济,2006,(1):49-51.

[4]宋斌文,张琳.东部发达地区农村养老保险的实践与探索[J].中国软科学2007,（1）：10-14.

[5］陈东荣.日本农业合作经济组织考察及借鉴［J］.发展研究，2003（7）:34-42.

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