第一部分：导论。

该部分主要论述了文献综述及研究内容两个方面的内容。

第二部分，我国养老保险制度的改革。

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度也不尽相同

第三部分：我国养老保险制度的变迁。

随着我国改革开放的推进，企业养老保险费用负担畸轻畸重的问题逐步凸显出来，改革养老保险制度、实行退休费用社会统筹势在必行。

第四部分：我国养老保险制度改革的成就及存在问题。

第五部分：就如何更好地发展和完善我国的养老保险制度提出一些针对性的建议和对策。

内 容 摘 要

养老保险制度是世界经济发展和人口发展的产物，是社会文明进步的标志，体现了社会公平和人道。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策，对和谐社会的构建具有重大而深远的意义。

我国养老保险的回顾与展望 

一、导论

1、文献综述

社会养老保险制度发端于西方工业国家，至今已有百余年的历史。其研究重点包括三个方面：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析社会养老保险运行机制的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决日趋严重的人口老龄化问题；三是社会养老保险基金管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的协调发展问题。

随着社会养老保险制度的改革，国内理论界关于社会养老保险的研究从实践和理论两个方面展开，在研究方法上越来越多的与国际接轨。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是我国社会养老保险制度改革的重要标志。同时，对养老保险的研究成为理论界和学术界的关注要点。其研究的重点主要是实践研究和理论研究。

从实践方面来说，研究主要是围绕城镇养老保险制度的具体方案和运行机制来进行的。1993年经济学家提出了中国社会保障制度改革的纲领性意见，其中以周小川等人的《企业社会保障职能独立化》和《社会保障：经济分析和体制建议》为主的两大研究报告得到了中央政府的肯定认同，其具体改革方案则由世界银行研究完成。1996 年下半年世界银行发表了两大研究报告：《中国养老保险制度》和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020年的中国：老年保障》一书中提出了建立“三支柱”养老保险体系的建议。1997-1999 年中国社会科学院与德国阿登纳基金会合作完成了“中国社会保险制度研究”课题，对我国养老保险制度改革提出了政策建议。2000年，国务院发展研究中心在“中国发展论坛”上提交的“分离体制转轨成本，建立可持续发展制度”的报告中针对我国养老保险制度存在的问题，提出了进一步改革的思路。2000-2001年，原劳动和社会保障部社保所、法制所完成了“中国养老保险基金测算与管理”的大型课题，其中对我国养老保险制度存在的问题提出了改革建议。

社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分。养老保险作为社会保险的一个重要险种越来越受到各级政府的关注。人人“老有所养”是我国国家发展的重要民生目标。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。因此，世界各国理论界和学术界对其制度建设与发展、制度改革与创新十分重视。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策。因此对我国养老保险制度的变迁及其创新研究对和谐社会的构建以及对我国继续探索构建具有中国特色的、可持续发展的养老保险制度都具有重要的意义。

2、研究内容

社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分，是当今世界普遍实行的一种社会保障制度。本文从我国的基本国情出发，充分考虑了我国所处的人口环境、经济环境、政策环境、文化环境及社会发展等诸多因素；立足于国家、社会急剧变革的关键时期，养老保险制度执行过程中出现的新情况、新问题，以我国养老保险制度的基本理论和国家政策为指导原则，在回顾我国养老保险制度改革进程的基础上，重点探讨经济结构转型下的我国养老保险制度，评估改革的得失，提出一些观点及其与之相应的政策建议，继续探索构建可持续发展的中国养老保险制度。

 

二、我国养老保险制度的改革

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度模式也不尽相同。由于社会养老保险制度和经济发展之间相互影响，随着一个国家的经济、人口结构和政治情况的变化，养老保险制度也需要与时俱进，进行改革。

新中国社会养老保险制度创建与发展的经历是与新中国的社会经济及其发展历史相伴的。1951年 2 月26 日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度在全国第一次创建。从我国经济社会发展的具体实践方面来看，改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，从经济体制的变革而言，我国经历了三个阶段：以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制。同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。我国养老保险制度的真正发展从20世纪80年代中后期开始，到目前已有近30年。这期间经历了我国传统养老保险制度模式的创建、社会统筹的初步改革和统账结合的完善，不同的经济体制下的社会养老保险制度也是不同的。以1978年为界，在此之前实施的是与社会主义计划经济相适应的“国家/企业保险模式”的养老保险制度，之后实施的是与社会主义市场经济相适应的保险保障型的社会统筹模式的养老保险制度，与现在不断适应我国历史文化的多支柱型的保险保障型的养老保险制度。

 

三、我国养老保险的变迁 

1、我国传统养老保险制度及其弊端（1951——1984）

我国的养老保险制度始建于建国初期，在建国后长达三十多年的时间里，我国所建立的养老保险制度在保障职工基本养老方面起到了积极的作用。但改革开放以来，尤其是20 世纪80 年代中期我国所进行的经济体制改革以来，原有的养老保险制度已经越来越不适应新形势的发展。1984 年开始我国养老保险制度进行了改革和探索，传统的养老保险制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社会覆盖面窄；（2）养老保险待遇与劳动贡献基本无关；（3）社会化程度低；（4）养老金计发不能适应新的工资制度；（5）养老金未与物价指数挂钩；（6）退休条件和待遇标准不够科学化。

2、 养老保险试点改革（1984——1991）

我国养老保险进入社会统筹阶段——20 世纪80 年代初到90 年代初。退休费用的社会统筹在这一阶段得以进行，把原来的“企业保险”转变为社会保险，迈出了养老保险改革的第一步。1984 年，中共十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定提出“首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”要求国有企业独立核算、自负盈亏，这直接冲击了企业自保下的企业之间负担轻重不一的矛盾。 

一方面，职工的各项社会保险待遇在国有经济内部、在新企业和老企业、亏损企业和盈利企业之间出现了较大差别。如纺织、粮食等老行业企业的退休费用相当于工资的50%以上，甚至有的企业超过工资总额，致使负担过于沉重。而电子、化工企业的退休费用却不足工资总额的5%，甚至有的企业根本就没有退休职工一说；另一方面，不同企业间养老保险的负担不均衡，甚至一些亏损企业的退休职工生活失去保障。据河南省1986年社会统筹前的调查反映，曾对9000 名职工停发了退休金，1.7 万名职工暂时减发了退休金。在这样一个背景下，退休费社会化统筹机制开始在国有企业试点推广。从1984年开始，在国有企业中进行退休费用社会统筹的试点，中央在广东、四川、江苏和辽宁等的5个市、县进行了试点，以平衡国有企业负担，并于一年多后全国推广。

3、养老保险改革推广（1991——1998）

我国在经历了十年的经济体制改革之后，理论界对市场经济体制已经形成了较为深入的研究，与此相适应的养老保险制度的研究也更为深入。在理论准备充分和实践的要求下，促使了养老保险制度需要进行结构改革，以推动养老保险制度和市场经济体制改革的推广。从90 年代初到90 年代中后期，主要进行了养老金计发办法的改革，开创了个人账户和社会统筹相结合的新办法。 

 

四、我国养老保险制度改革的成就及其存在的问题

1、我国养老保险制度改革的成就

十四届三中全会以来，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障基本框架已建立，进行了多方面的改革和建设，取得了实质性进展。如确立了基本养老保险制度模式，覆盖范围逐步扩大，保费征缴金额及基金规模逐年扩大，社会化管理水平逐步提高，养老保险基金管理逐步加强等等。确保了劳动者退休后能够获得一定的退休收入。改革初期我国离退休职工人数只有370 万人，至2006年，我国养老保险所覆盖的离退休职工总数达到4635万人，社会改革之初的13倍，养老保险所覆盖的劳动者超过 2亿人。新中国成立后的人口膨胀与改革开放后的计划生育政策使我国的人口老龄化问题凸显出来，这给我国的养老保险制度造成了巨大压力，迫使养老保险制度必须进行系统性的改革。经过坚持不懈的改革努力，1997年统账结合的养老保险制度正式建立，后又经过探索，使得养老保险制度日趋得到完善，统账结合的养老保险使人口老龄化社会的高峰期老年人退休后的收入得到保证。计划经济体制时期养老保险的全部责任由国家承担，而市场经济体制中，形成了养老保险需求的多样化，同时也形成了养老保险责任的多样化。这也是建立多层次养老保险制度理论基础。1997 年统账结合的养老保险制度建立后，明确了政府、企业、个人在养老保险制度中的责任，通过多层次的养老保险制度解决了不同阶层的养老保险需求，使得养老保险制度体系更为科学化、合理化。

2、我国养老保险制度中存在的问题

（1）资金问题

随着对外改革开放的进展，我国人口老龄化进程加快，增大了养老金的支付压力。我国尽管经过了这么多年的养老保险制度改革，也积累了一些资金，且各级政府的支持也在加大，但是个人账户上的“空账”问题依然十分突出。“空账”问题也可以说是国家对“中人”的养老保险的历史欠债问题。“中人”即在统账结合或制度统一之前参加工作、之后退休的职工的个人账户，都存在着不同程度的“空账”问题。个人账户基金“空账”运行。我国统账结合的养老保险模式，要求社会统筹基金与个人账户基金分账管理，但改革之初国家没有支付“转轨成本”，而是由地方和企业负担“转轨成本”，结果就导致各地当期支付的统筹基金压力过大，因此，为应付统筹基金当期支付的压力，绝大部分地方不仅没有按照规定从企业缴费基金中向个人账户基金中划入应该划入的部分(4%)，甚至还将职工个人缴费(4%)形成的个人账户基金用于支付当期养老金，从而致使个人账户变成了“空账”。我国养老保险制度无法从现收现付制向部分积累制转变，制度设计的初衷无法实现是个人账户“空账”运行的直接后果。 

（2）管理问题

工作人员的素质虽然有所提高，但是管理的体制还未完全理顺。主管部门上的横向关系：原来的人事部、劳动部以及民政部对养老保险都各管一块。由于部门的不同就会有不同的意见分歧，部门之间的分歧则会导致效率低下。而在纵向上的组织体系：养老保险的利益机制和管理责任还不清晰。因此基金管理也存在很多问题。我国目前没有建立起全面、完善的养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的挪用、贪污等腐败现象普遍存在。

 

五、中国养老保险制度的创新及其完善策略

社会养老保险制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应，是各国在社会养老保险实践中的普遍经验总结。二战后，西方国家建立的一整套“从摇篮到坟墓”的福利保障制度，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，福利的恩泽遍及全体国民。但是，待遇水平的过高，养老保险项目的事无巨细，超过了经济发展的能力供给，从而给政府背上了十分沉重的财政包袱。社会养老保险的标准必须依据我国具体的经济发展水平而定，过高或过低的养老保险水平都是不可取的。

我国现在仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济与财政实力不够雄厚是社会主义初期阶段的特点，这也决定了我国社会养老保险体系建立的经济基础比较薄弱，养老保险水平要适当。如果养老保险水平定得过高，就会导致企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力，也会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，从而削弱经济发展的动力。但是，养老保险水平也不能过低，否则，就难以维持保险对象的基本生活，引发社会动荡。考虑到政府和社会两方面的承受能力，社会养老保险的范围只能逐步拓宽，程度只能逐步提高。养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平。 

1、逐步做实个人账户

在我国，雇员个人不完全拥有雇主所有缴费，参保人在职死亡或退休后死亡时，而账户资金未用完的部分，账户中个人缴费的部分仍属于个人所有，而雇主缴费部分被纳入社会统筹基金。

关于个人账户储存额用完后仍需支付养老金现行政策，相对应的规定从社会统筹基金中支出，实质上是一种“统账”混淆的制度。因此，无论是应对人口老龄化高峰，还是着眼于个人账户制度本身的要求，将个人账户做实都具有重要的意义。做实个人账户是建立可持续发展的养老保险制度的必然选择，应当作为当前完善养老保险制度的主要内容。账户做实后，企业养老保险费率将会明显下降，我国将建立崭新的真正意义上的统账结合的养老保险制度。要改变我国的个人账户“空帐”现状，把个人账户做实，关键在于个人账户的管理与投资。目前，我国已经具备做实个人账户的基本条件。个人账户做实后，个人缴费将推出当前支付，当期收支随之会出现大缺口，各级政府应保持账户做实前对地方养老保险收支缺口的补助不变，还需要对做实账户后新增加的缺口补助不变，这是做实个人账户必须的成本。对此，有关专家学者提出了一些建议：一是由中央财政负担“转制成本”，提供适度补偿；二是地方财政调整支出结构，以确保配套资金；三是加强广范围的征缴工作，挖掘基金增收潜力。 

2、加快养老保险立法步伐及监督体系

社会养老保险制度的统一和社会成员享受社会养老保险权力和机会的平等性，就涵盖了社会养老保险法制化，为社会养老保险的具体操作提供了法律依据。从实质而言，政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整被社会养老保险具体的制度安排所牵涉，因此，法律法规就是社会养老保险的设置、修改和变动的依据。具体地说，居民享受社会养老保险的权利及国家、社会提供养老保险保障的责任或义务由法律规定。从瑞典等西方国家建立和完善社会福利制度的经历来看，都是立法在前，操作在后，每实行一项福利措施，总是先有一项法律出台，对该福利措施作出明确的规定，使之有章可循，有法可依。

国家立法机关是养老保险制度的最高决策者，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确定。我国的养老保险制度改革始终是在政策主导下运行，缺少了法律的硬性保证，所以要加强养老保险制度的法制建设，以便更好的使养老保险制度改革能够在法律的主导下顺利进行。一种制度只有把它作为法律固定下来，这种制度才会具有强有力的强制性和约束性的作用。

随着我国社会养老保险已经从计划经济的政府全包型逐步向基金型过渡，十几年来，中央政府颁发了一系列的相关规定或条例，这些政府文件对我国养老保障事业的健康发展起到了强有力的支撑和保障作用。

目前，由于我国的社会和经济都处于一个艰难的转型期，保费的收缴、欠债的清偿以及资金的管理和运营涉及各级政府职能部门和其他方方面面的机构个人，要确保政令畅通、令行禁止，确保我国养老金能够及时足额地收缴和发放，高效、安全地运行，制度的法律权威维护机制一定要健全有力，关键决策要有规范的法律程序，对投资安全要引入法律层面的保障力度，对重大失误和违法行为的界定和处置要有法律依据和力度，做到有法可依、违法必究、执法必严。

健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是我国必须采取的紧迫之策，也是长远之策。养老保险的法制化建设，必须借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范并完善。养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。

养老保险监督体系分为四部分：一是基金监督制度。即一方面制定社会养老保险经办机构的管理规则，规范社会养老保险经办机构的管理行为；另一方面制定社会养老保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为等。二是行政监督。社会养老保险工作由政府的专门职能部门代表国家进行全程监督，养老保险立法的贯彻执行由国家审计机关定期监督，严格监督养老保险基金的收入、支出、投资等过程。三是审计监督。国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行依法审计，其审计结果向社会大众公布，从而使违纪行为得以杜绝和减少发生。四是社会监督。新的社会监督机构由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成，实行全面监督养老保险工作，社会监督的职能充分发挥。社会保险基金监督举报制度的建立，监督举报办法的制定，通过监督电话、公共媒体等多种渠道，接受各界对违反使用社会保险基金的举报，以加大力度查处违规动用基金的行为等。 

3、阶段性提高退休年龄

阶段性提高退休年龄，特别是妇女的退休年龄，从而老年抚养比例降低，养老金发放的沉重压力减轻。提高退休年龄，在减少退休人口的同时还可以相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5 岁的话，当前退休人口会减少 1000 万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

影响养老金负担水平的一个基本因素是退休年龄。一般情况下，在平均预期寿命和保障水平一定时，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，从而养老金负担就会降低。50 年代初规定男性60 岁和女性55 岁的退休年龄，而当时我国居民平均预期寿命为 49 岁，但目前我国人口平均寿命己上升到 70 岁左右，所以，我国存在着较大的空间提高退休年龄。自然，加剧就业压力是提高职工的退休年龄在短期内遇到的难题，但是，就中长期来讲，无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力而言，提高职工的退休年龄都是大大有益的。具体操作中可采取逐步提高退休年龄，推动经济的持续、快速、稳定发展。

4、逐步实现养老保险基金的保值增值

既安全又高效地管理和运营养老保险基金，对于保证养老金定额支付需求，提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。政府部门管理的方式中，养老保险基金会被当成政府部门专用资金的来源，因此，如果服从于政治目的而不服从于非经济效益，这样对基金的保值增值不仅没有帮助，消费、赤字的危险性还会得到助长、鼓励。当然，若由非政府部门经营管理养老保险基金，则政府相应的职能部门有必要来对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的全面监控，我们为了防止舞弊行为，基金经营的法定资本金制度、财务公开和效绩评估以及严格的经济处罚制度就要逐步建立健全起来，使与养老保险基金的经济机构涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件能够得到相应的提供，从而来提高基金投资收益。不能克服养老保险基金的财务危机，基金能否保值增值在很大程度上是其决定因素，把基金投入资本市场运营是实现保值增值目标必不可少的途径。20 世纪 80 年代后，养老保险基金投资运营开始在许多国家开始进行，从而来提高基金收益率，以满足长期支付养老金的需要。在基金的投资运营中，真正解决增值保值问题，需要注意三点：第一，为了确保基金的安全和完整，政府必须进行严格监管；第二，实现尽可能高的投资回报率，基金运营必须引入市场竞争机制；第三，要充分预计基金运营的长期金融风险，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中国特色的养老保险基金管理模式

在我国，企业的养老需求由于所有制、规模、性质、退休人员负担程度的不同而存在巨大差异，社会需求的充分满足只有多样化的养老保险产品才能提供，企业年金计划的出台就是其中之一，统一规范团体年金产品，提升养老保险供给能力。从政府控制的养老保险基金管理模式到政府部门严格监管的养老保险基金管理模式是基金管理必须经历的两个步骤。一是养老保险基金管理过渡模式的构建。筹集基金的管理由独立的社会保险经办机构专门、专项负责，投资运营个人账户基金和统筹结余基金则由政府控制下的养老保险基金管理公司专门负责，并严格限定养老保险基金的投资范围，从而使养老保险基金的监督制度逐步建立和完善。二是养老保险基金的长远模式的构建。养老保险统筹基金的管理主要由社会保险机构专门负责，养老保险基金管理由政府部门制定严格的养老金法律法规，且养老保险基金投资运营由较独立的养老保险基金公司进行。

参 考 文 献

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[4]邓大松,胡宏伟. 中国养老保险制度及其改革回顾[A]. 中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学社会保险与社会政策研究所、中山大学行政管理研究中心.中国社会保障制度建设30年：回顾与前瞻学术研讨会论文集[C].中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学社会保险与社会政策研究所、中山大学行政管理研究中心:,2008:15.

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[6]焦培欣. 中国养老保险制度改革的回顾与探索[A]. 武汉大学社会保障研究中心.社会保障问题研究（2005）——养老基金管理与生活质量国际论坛论文集[C].武汉大学社会保障研究中心:,2005:12.

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