研究背景与意义 4

中国小额贷款的发展与困境 4

 中国小额信贷的发展 4

 小额信贷的基本概念 4

 中国小额信贷的发展历程 5

 中国小额信贷的组织形式和贷款方式 5

 中国小额信贷的困境 6

 法律缺失和监管部门缺位，制约了小额信贷的发展 6

 小额信贷资金来源短缺 7

 盈利水平较低，税收负担沉重 7

 风险控制难度大 8

 运营成本高，金融机构不愿介入 8

我国小额信贷困境的基本成因 9

 外部环境 9

 自身原因 10

我国小额贷款走出困境的措施 10

 加强小额信贷立法，完善金融监管体系 11

 加大政府对小额信贷的支持力度，构建良好的政策环境 11

 建立和完善小额信贷的风险管理体系 12

 加强对低收入群体的技能培训 13

 督促大型金融机构增加小额信贷比例 13

总结 13

内 容 摘 要

随着小额信贷之父穆罕默德·尤努斯获得2006年诺贝尔和平奖，孟加拉乡村银行的建立，全世界对农村小额信贷的探索持续升温，包括中国在内的发展中国家依靠小额信贷在发展农村小企业、提高农民收入、减除贫困、保障生活资料供给等方面取得了显著成效。然而，小额信贷在发展过程中存在的问题颇多，比如：小额信贷相关法律缺失，监管部门缺位，小额信贷项目资金来源有限，税收与利率政策的矛盾等；同时缺乏推动小额信贷长远发展的政策环境与制度框架。这些问题能否得到妥善的解决，不仅关系到小额信贷机构的发展、农民增收的扶持资金保障，而且关系到农村金融市场秩序以及农村小额信贷今后的可持续发展，并直接影响到我国的“新农村”建设的发展。因此，加强对小额信贷发展问题的研究，完善小额信贷立法已成为小额信贷可持续发展迫切需要解决的问题。

关键词：小额信贷；扶贫；可持续发展

对小额信贷问题的研究

1 研究背景与意义

随着我国社会经济的快速发展，贫富差距越来越大，尤其是农村贫困人口越来越多。消除贫困，既是一个经济发展问题，又是一个关乎社会稳定与和谐社会建设的重要课题。所以积极发展小额信贷扶贫事业，为广大低收入群体寻求自我脱贫的发展之路势在必行。小额信贷作为一种金融制度的创新，自出现以来一直致力于为低收入阶层提供金融服务，通过提供金融服务来提高低收入群体的收入，增加就业机会。近年来，我国小额信贷的发展在消除贫困和发展农村金融等方面取得了一定的成就。然而，小额信贷受制度、风险、环境等多方面因素的影响，在发展过程中出现了许多问题，其可持续性和有效性受到很大制约，难以满足新农村建设发展的需求。本文将针对我国小额信贷存在的问题提出一些政策建议，促进我国小额信贷持续健康的发展。

2 中国小额贷款的发展与困境

2.1 中国小额信贷的发展

2.1.1 小额信贷的基本概念

「小额信贷的定义可以从广义和狭义两个角度给出。从广义上讲，小额信贷是指面向个体或小微经济体的的创业者、经营者客户群体的贷款活动；从狭义上讲，小额信贷是一种以低收入群体为特定目标客户，为他们提供信贷服务，支持他们通过扩大生产和进行创业来实现自身的可持续发展并最终摆脱贫困的贷款活动，这些贷款通常是无担保、小额度的。」注[1]

2.1.2 我国小额信贷的发展历程

我国真正意义上的小额信贷产生于1993年，中国社科院农发所借鉴孟加拉乡村银行GB模式，在河北省易县建立了我国第一家小额信贷机构—“扶贫经济合作社”。1997—2000年，借鉴NGO小额信贷技术和经验，主要采用第一代孟加拉乡村银行小组联保模式，我国政府机构和正规金融机构主导的“政策性小额信贷扶贫项目”在全国推广并发展起来。2000年初中国人民银行发布了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》，我国正规金融机构开始大规模介入小额信贷领域，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”。2005年6月，中国人民银行开始推动商业性小额信贷机构的试点工作，我国由此进入探索“商业性小额信贷”的阶段。

2.1.3中国小额贷款的组织形式和贷款方式

目前我国小额信贷的组织形式主要分为三类：依靠国际组织援助的非政府组织或国家公益组织举办的小额信贷项目；正规金融机构开办的小额信贷业务；处于试点阶段的商业性（只贷不存）小额贷款公司。其贷款方式主要有五种：一、由农村信用社向农户或其他需求主体发放的小额信用贷款和联保贷款。二、由一些新型的农村金融机构，如小额信贷公司、村镇银行等金融服务供给主体提供的小额贷款服务。三、由政府主导，金融机构自愿参与提供给贫困农户的具有特殊政策性的小额扶贫贷款，这类贷款可以获得一定的政府财政补贴。四、由邮政储蓄银行推出的存单小额质押贷款。五、由那些受国际组织援助的公益性机构提供的小额信贷项目。

2.2 中国小额信贷的困境

近几年，全国各地陆续展开小额信贷机构的试点工作，使我国的小额信贷得到了积极快速的发展。但我国小额信贷要想取得更长远地发展，仍面临着诸多问题和挑战。下面对造成中国小额信贷困境的因素进行剖析，以期为小额信贷的发展提供解决思路和决策依据。

2.2.1 法律缺失和监管部门缺位，制约了小额信贷的发展

我国目前对发展非政府组织小额信贷还处于摸索试点阶段，还没有一整套法律框架来界定非政府组织小额信贷的法律地位，也没有系统的监管框架对非政府组织小额信贷实施有效的监管。由于缺乏明确的法律地位，我国小额信贷组织（项目）几乎都存在不同程度的临时观念，对其内部的制度化管理重视不够，这显然不利于小额信贷扶贫到户和扶贫攻坚的顺利、健康发展。应该说目前经过批准成立的小额信贷机构都不是严格意义上的金融机构，也不具有一般经济实体所具有的融资资格。这种状况使得非政府小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金，也不能从正规金融机构融资，来扩大自己的业务规模。虽然，各省份金融办出台的关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见中，均明确提到了“对依法合规经营、没有不良信用记录的小额贷款公司，向银监部门推荐按有关规定改制为村镇银行”。但是后来银监会出台了《村镇银行管理暂行规定》，要求村镇银行必须由银行等正规金融机构作为最大的股东。这意味着即使小额贷款公司转制为村镇银行，初始的主要发起人民营企业将不得不大幅降低持股比例，失去控股权，这就使得冀望通过创办小额贷款公司逐步过渡到村镇银行的民间资本热情骤降。

2.2.2 小额信贷资金来源短缺

非政府组织的小额信贷机构运营资本规模一般不大，小额贷款公司资金来源主要是股本金，并且由于小额信贷组织“只贷不存”，既不能以任何形式吸收存款，又不具有其他工商企业的融资环境，资金短缺成为小额信贷组织发展的主要瓶颈。资料显示目前小额信贷的后续资金主要来源于国际组织和相关单位的赠款、国家财政扶贫专项资金和中国人民银行的支农再贷款。相对于众多中小企业急迫的融资需求，目前，小额贷款公司无论是数量上还是规模上，都远远不能满足市场需要。由于小额贷款公司只经营贷款业务不能吸收存款，不少小额贷款公司开业不久即贷出了大部分资金，在可用资金贷放完毕后“无米下锅”，困扰着当前小额贷款公司的可持续发展。

2.2.3 盈利水平较低，税收负担沉重

贷款利息收入是小额信贷机构的唯一盈利来源。由于中小企业经营的项目单一，利润一般都比较低，而小额贷款利率又太高，降低小额贷款利率，小额信贷机构赔钱；提高贷款利率，中小企业借款者赔钱。二者之间利率关系的矛盾很难解决，导致小额信贷机构经营风险较大，且盈利水平较低。按照规定，小额信贷机构的贷款利率最高不能超过国家贷款基准利率的4倍，最低不能低于0.9倍。由于小额信贷机构从性质上不属于金融机构，须按工商企业来纳税。「目前，小额信贷机构要负担25%的企业所得税和5.56%的营业税及附加。按此规定计算，小额信贷机构的贷款利息收入有超过3%的比例需要缴税，这样的税率，对于仅靠贷款利息收入盈利的小额信贷机构来说相当重。」注[2]由于不属于金融机构，小额信贷机构融资不能享受银行间同业拆借利率而只能依照企业贷款利率，加上银行贷款对抵押、担保要求很高，小额信贷机构融资的显性成本和隐性成本均偏高。此外，小额信贷机构可发放的单笔贷款规模受到限制，向农户发放贷款的高成本、低收益使得资金在逐利性动机的引导下，向普通农户提供小额贷款的内在激励下降。

2.2.4 风险控制难度大

小额信贷机构要保证商业上的可持续性，首要的问题就是控制贷款风险，尽量降低呆坏账比率。小额信贷机构面临的风险主要有以下几个方面。「一是信用风险，因为小额信用贷款最突出的特色就是凭借借款人的信用发放贷款，借款人信用的好坏自然成为影响贷款回收的关键。然而，在社会信用缺失，个人征信系统不完善，小额信贷机构对繁杂的个人信用资料的处理又尚未实现电子化管理的情况下，这成为引发风险的重要根源。二是自然风险，小额信贷主要为种植、养殖业服务，这些行业受气候影响很大，风险很高。由于目前农村金融体系仍面临着困境，农户缺乏足够的抵押品，一方面农户自身无足够的固定资产可供抵押，另一方面土地作为一种抵押品目前在法律上还存在很多尚未解决的难题。而小额信贷机构的贷款在地域上的分布一般都比较集中，在没有担保（抵押品）的情况下，其信贷资产组织面临较大的“协变风险”。比如：对于以农业贷款为主的小额信贷机构而言，一旦所在地区发生较大的自然灾害，大量客户可能同时发生违约。」注[3]

2.2.5 运营成本高，导致金融机构不愿介入

在中国现行的金融体制中，金融机构本应成为小额信贷的主力军，但因小额信贷相对大额信贷的运营成本高，致使大部分银行从运营成本和风险控制角度考虑，不愿过多涉足小额信贷领域，从而制约了小额信贷的发展，使小额信贷市场的资金更加短缺，也使国民经济持续健康发展以及多元化发展受到了影响。

3 我国小额信贷困境的基本成因

从我国小额信贷的特点来看，造成目前我国小额信贷困境的原因，可以从外部环境和自身原因两方面来分析：

3.1 外部环境

一、由于我国小额信贷的发展处于初级阶段，目前还没有一部针对小额信贷的专门法律，而商业银行的规范对于小额信贷并不适用。这就使小额信贷机构在经营管理、业务开展时，很多情况“无法可依，无据可查”，大大影响了我国小额信贷的发展。

二、小额信贷机构是经省政府批准的、在工商部门注册登记的、经营货币的工商企业，不在银监部门的监管范围，工商管理部门也不具备监管这类企业的权限和专业经验。而负有监管职能的省政府金融办由于人员数量和专业金融监管人才队伍所限，现阶段把主要精力放在了对小额贷款公司市场准入的审批上，尚未对小额贷款公司的系统性风险和业务风险进行监管，所以，目前对小额贷款公司的监管实际上处于真空状态。

三、在农村金融体制改革过程中，小额信贷作为一个新生事物，政府一方面大力支持，另一方面作出一系列政策措施，以维护农村金融市场健康发展。比如：小额贷款机构属于商业性机构，而并非金融机构，坚持“只贷不存”，不允许以任何形式擅自或变相吸收存款，因为小额信贷机构不具备商业银行的管理条件，防止其经营不善，从而损害存款人的利益；小额信贷机构从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过其资本净额的50%，防止其过多融资，转移自身经营风险；小额信贷机构的贷款利率不得超过司法部门规定的上限（法定利率4倍之内），防止小额信贷机构变成“高利贷”，扰乱金融市场秩序，防范金融风险。这些政策从某种程度来讲，有它存在的必要性，但也是限制小额信贷发展的关键因素。

3.2 自身原因

一、目前小额信贷机构还在摸索中前进。很多小额信贷机构没有立足自身的市场定位，一味抄袭正规金融机构的管理模式，还来不及消化分解便囫囵吞枣的全盘接收，反而掩盖了自身的优势，忽略了自身的个性化建设和产品创新；另一方面小额信贷机构急于开展业务，好大喜功，盲目追求短期的商业利益，这也是小额信贷机构后续资金不足的原因之一。

二、小额信贷机构面对弱势的小额借款人，特别是农村市场，其风险控制有别于正规金融机构。在贷款审批、放贷监管等诸多方面，小额信贷机构尚未形成一套适合于民间信贷的规程，仅是借鉴商业银行的模式构建了民间信贷机构的外壳，机构的内部建设存在不足和欠缺。一旦在遇到与商业银行不同的状况时，就缺少应对的手段。

4 我国小额贷款走出困境的措施

目前，我国的小额信贷兼顾扶贫和商业性经营的双重功能，并且面临小额信贷自身以及外部诸多风险。为促进小额信贷持续健康的发展，笔者针对目前我国小额信贷存在的问题提出以下几点措施。

4.1 加强小额信贷立法，完善金融监管体系

我国的农村地区存在着巨大的金融活动空间，正规金融机构没有为农村提供足够的金融服务。与其任由农村非正规金融自我发展，不如吸收小额信贷机构进入我国正规金融的行列，弥补正规金融的不足，从而遏制和杜绝非法吸收公众存款、非法集资、高利贷和地下钱庄等违法行为的发生。然而，我国现有的法律法规并没有给予小额信贷组织应有的法律地位，相应的监管体系建设更是尚未启动，对小额信贷的监管比较混乱。「建议制定《小额信贷机构法》，将各种不同类型的小额信贷机构纳入该框架，给予小额信贷机构在金融界的合法身份，形成全国统一的标准，不同层次的小额信贷机构适用不同程度的监管规范，并为其向正规金融机构改制提供法律依据。」注[3]

在完善法律的同时，政府应建立相应的监管体系。信贷业务具有一定的特殊性，只有了解申请贷款的对象及其经营，才能掌握贷款的风险。银监部门作为专业性的监管机构对信贷市场的管理比较有经验，也有一套相对比较成熟的监管法规，而这些正是工商管理部门所缺乏的。因此，建议由银监部门负责监管小额信贷，相对而言驾轻就熟，也会为下一步制定专门的小额信贷管理法规奠定良好的基础；其次，银监部门可以尽快完善小额信贷监管制度，建立规范的市场准入制度，确保小额信贷机构在法人治理、资本充足率、内控机制等方面符合各项指标要求。

4.2 加大政府对小额信贷的支持力度，构建良好的政策环境

「政府可以采取税收减免和融资便利的优惠扶持政策。特别是在税收政策上，对小额信贷机构实行税收减免、费用补贴和其他激励政策，适当放宽对小额信贷机构的再贷款的条件，降低同业拆借市场的高门槛限制，让小额信贷机构能够在同业拆借市场自由地进行融资活动，以增加小额信贷市场的资金供给。通过制度创新实现小额信贷的可持续发展。采取更加灵活的小额信贷利率政策，允许小额信贷机构按照市场机制在法律监管下自由决定利率，通过风险定价机制实现可持续发展；建立小额信贷担保基金，为其从金融市场获得资金创造条件；适度推动小额信贷机构向吸存机构的改进；继续加大小额信贷机构等市场化金融性营利机构的试点，同时发挥区域性金融机构的作用；进行小额信贷机构多元化、多种所有制试点，为在县域内新设具有独立法人资格的金融机构创造宽松的政策条件，给公民以融资的便利，降低从事合法金融活动的门槛，从而有效降低人们从事非法金融活动的概率；适度引入民间资本和外资金融机构，创造适度竞争的金融环境，提高小额信贷的服务水平和质量。」注[4]

4.3 建立和完善小额信贷的风险管理体系

小额信贷，虽然贷款数额、用途、客户群等比较特殊，在贷款风险管理方面建立像大商业银行一样的风险管理体系较难，但还得逐渐建立和完善贷款风险管理体系。首先，要不断的建立和完善多种贷款责任制，如不断的建立和完善审贷分离制、分级审批制、授权、授信管理制等。其次，还要逐渐的建立和完善借款人信用登记、信用评估、信用风险预警、信用风险规避等多项制度。再其次，要加强贷款风险的内部控制和外部监管。贷前对客户进行严格的信用分析与调查，贷时审查，贷后检查及对风险进行严密的监控。

同时，探索建立小额信贷的风险补偿机制。一是要不断的补充小额信贷机构的自有资本，防范自有资本充足率的下降，提高自身抵御风险的能力；二是充足提留贷款损失准备金，提高贷款拨备覆盖率。三是借助农业保险转嫁因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。四是借助一些担保机构为小额信贷提供贷款担保。

4.4 加强对低收入群体的技能培训

实践证明，没有生产技能和缺乏创业知识的人，即使给他贷款，也难以发挥效力，有时还会陷入沉重的债务负担。因此，解决贫困问题需要金融体系能够触及到真正的弱势群体，为他们开展创造收入的简单生产活动提供必要的资金支持，并使他们通过自己劳动获得的收入来分期偿还贷款。小额信贷机构本身在发放贷款时有此项业务，政府也有这份责任，扶贫助贫是实现社会效益目标的重要方式，不是某一主体的单一责任。政府应特别强调科技扶贫，要帮助弱势群体找好项目，学会技术，然后再依赖小额信贷的开展，在生产中加强技术指导，这样才能收到好的效果。

4.5 督促大型金融机构增加小额信贷比例

金融在中国仍是监管比较严的行业，民营资本介入受到了种种限制，在现行金融体制下，政府可督促大型金融机构适当的增加小额信贷在整个信贷中的比例，以扶持小额信贷市场的健康发展，从而促进国民经济持续健康发展以及多元化发展。

5 总结

我国小额信贷已经逐渐形成了以正规金融机构为主导、农业发展银行、新型农村金融机构和小额贷款公司为补充的多层次多元化的小额信贷市场格局。随着我国持续加大“三农”投入和扶持中小微型企业融资的展开，小额信贷市场面临巨大的市场需求。虽然我国小额信贷目前存在着诸多问题，只要从两方面共同努力：一、政府在有效监管的同时提供良好的政策环境，加大对小额信贷机构的扶持力度，加快农村金融市场建设和管理力度；二、作小额信贷机构加强自身经营管理机制，积极培养小额信贷专业人才，完善风险控制机制。相信在不久的将来，小额信贷有望快速崛起，成为金融市场上的重要力量。

参　考　文　献

[1].中国银行业协会（编）.《小额信贷》第1页:小额信贷的概念

[2].吴晓灵、焦瑾璞等著.《中国小额信贷蓝皮书》第93页:小额贷款公司盈利水平较低,税收负担沉重.

[3].杨伟坤著.《新农村建设中小额信贷可持续发展研究》第198-199页:缺少风险分担机制;第213页:加强小额信贷立法,创造良好的法律环境 

[4].何广文、杜晓山、白澄宇、李占武(编).《2008年中国小额信贷行业评估报告》第45页:加大政府支持小额信贷的力度，为小额信贷发展提供制度环境

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