大姚县财政如何走出困境

摘要：党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，我们财政部门必须紧紧围绕这个中心开展工作。作为经济发展滞后的贫困县，如何使财政走出困境，对全面建设小康社会意义重大。大姚县作为一个少数民族聚居、文化落后、经济基础薄弱的贫困县，如何加快发展，使财政走出困境，实现小康社会，更是我们急待解决的问题。大姚财政困难的原因：一是经济基础薄弱;二是现行财政体制存着一些不可忽视的问题;三是国家出台的减收增支措施;超过了我县财政的承受能力;四是财政供养人口过多，而且增长过快。困难原因，除了自身原因外，更重要的是受财政体制和国家经济政策影响，要解决这些问题，一靠自己努力。一方面要统一规划，加强领导，树立农业富县，工业强县的思想，营造宽松的经济发展环境，加强软硬环境建设，大力发展非公经济，另一方面要精简机构，减少财政供养人口，再就是要加强债务管理，化解债务危机。二靠上级扶持，争取在分税制政策上给予倾斜和增加转移支付力度。在党中央、国务院的坚强领导下，在党的十六大精神指引下，认真实践“三个代表”的重要思想，在经济发展的基础上，通过自身努力和上级扶持，使我县财政走出困境，达到共同富裕。

关键词：财政 经济发展 困境

目录

大姚县财政如何走出困境1

关键词：财政 经济发展 困境1

一、大姚县财政基本现状2

二、大姚县财政存在的主要问题3

三、我县财政困难的原因4

四、我县财政走出困境的对策和建议6

 

大姚县位于云南省楚雄彝族自治州西北部金沙江畔，全县国土总面积4146平方公里，辖4镇10乡，129个村民委员会，总人口281221人。2003年,全县国内生产总值10.86亿元，农业总产值65309万元，辖区内工业产值75467万元，地方财政一般预算收入4158万元，财政总支出32824万元，财政自给率40.8%，人均财政收入147.85元，是云南省73个国家扶贫开发工作重点县之一。长期以来，财政收支矛盾突出问题一直在困绕着我县的社会经济发展。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，我们财政部门必须紧紧围绕这个中心开展工作。作为经济发展滞后的贫困县，如何使财政走出困境，对全面建设小康社会意义重大。为此，我对大姚县经济和财政现状进行了一些调查研究，本文拟对大姚县财政今后如何走出困境，谈一点个人初浅的想法和意见。

 一、大姚县财政基本现状

大姚县县级财政建立于1953年，1986年经过体制改革建立了乡级财政。由于地理环境和区位优势不利，工业难于发展，全县财政收入主要来源于农业，其中烤烟农特税占了很大比重，1997年我县烤烟农特税收入达到了2813万元，当年一般预算收入达到了5655万元，从1998年开始国家实行烤烟“双控”和天然林禁伐政策后，来自烤烟的收入锐减，一般预算收入跌到4318万元，以后年度财政收入持续下滑，2000年跌至最低点3824万元，从2001年开始才呈现恢复性增长，至2003年，全年完成县内财政总收入6162万元，其中：一般预算收入4158万元，上划“两税”收入1644万元，基金收入360万元。财政总支出完成32824万元（含恢复建设支出），其中，财政供养人员支出12247万元，占全县支出（不含专项资金支出）13407万元的91.3%。2003年全县财政全供养人员8451人，其中：在职职工6534人（教师3061人，占在职人数的46.8%），占全供养人员的77.3%，工资支出8881万元；离退休人员1917人，占供养人员的22.7%，工资支出2746万元。半供养人员23192人（寄宿制学生、村委会几大员等），补助支出620万元。

2003年，全县财政总收入33489万元（上级专项补助19852万元，总支出33259万元，收支相抵滚存结余230万元。分级平衡情况是：县级滚存结余1195万元,乡镇级滚存赤字965万元。14个乡镇中滚存结余的是：金碧镇、六苴镇、三岔河乡三个乡（镇），结余金额672万元，其余11个为滚存赤字乡镇，赤字金额1637万元。虽然全县财政收支是平衡的，但实际情况是，还有许多支出项目未得到支出，如职工教育经费、福利费、车辆燃修费、工会经费 、住房公积金、公务员医疗补贴 、业务费、大型会议费都未能列入支出项目，正常的公务费人均仅只安排了300元。如果这些应支未支项目都列入预算，还应增加2000万元左右的支出，也就是说，我县财政实际是赤字1770万元。

二、大姚县财政存在的主要问题

 （一）公职人员的工资不能按时足额发放，欠发金额逐年增加。1999年到2003年，国家连续几次出台了行政事业人员调资政策，虽然上级财政给县财政了大部分增资补助，但由于我县财政困难，没有匹配资金，以致国家调资政策没有落实到位。如2003年，调整职务工资、级别工资和发放边疆津贴，上级财政部门是按2000年在职人员的90%给予补助，而我县到2003年人数在2000年基础上增长了近600人，按人均年增资3000元计算，仅此项一年就要欠发180万元，再加上县应匹配的10%计237万元，全县一年就要欠发417万元。据统计，截止2003年底，我县累计欠发职工工资已达4756万元。

（二）公用经费严重不足，影响到国家机构正常运转。我县县乡两级公用经费年人均只有300元，有的乡镇还低于这个水平。就拿我县县级单位来说，2003年县级公用经费人均600元，财政部门对办公电话采取了“费用包干”的办法，最低的每月40元，最高的也不过120元，致使一些单位的电话时断时续。县委、县政府大院因经费不足，多年没有交纳水电费，多次被迫停水、停电。这个标准明显偏低，但有些乡镇连这个标准也不能保证。

 （三）社会公共事业投入不足，影响到经济和事业的发展。长期以来，我县把财力主要用于低工资发放、低标准公用经费和社会保障等必保需要，对农业、教育等支出则投人不足，达不到法定比例，而且绝大部分用于“人头费”，用于事业发展的投人很少；用于发展经济、培植财源的资金则更是微不足道，对城镇基础设施、公共交通、环境保护、基础教育、科技开发、公共卫生等事业的发展则无力支持。

 （四）社会保障支出，财政无力兜底，影响到社会安定。国家求从2001年7月1日起，对社保资金实行社会化发放，资金缺口由地方财政兜底。这对我县财政来说是难上加难，原来由财政负担的行政事业单位离退休人员的费用、农村军烈属、五保户的补贴城市最低生活保证金，已经无力按时全额发放，2002年又把养老、失业、困难企事业经济补偿所需的资金都集中到财政支付，而且对资金缺口还要兜底，这无疑大大超出了我县财的承受能力。据调查，我县现有企业离退休人员1000多人，每年仅发养老金就需开支1500万元左右，而通过征收部门的努力，只能从企业收取400万元，加上上级补助600万元，每年有500万元的缺口要县财政兜底，而财政根本无力兜底，政策不能落实，必然影响社会的安定。

（五）财政赤字和沉重的政府债务，严重地威胁着财政的正常运转。我县财政收支矛盾突出，为了完成一些上级确定的一些工作目标，从账面上看没有赤字，但实际情况是大部分该支出项目被压缩了，一些必须支出的，为了确保不出现财政平衡，只能留到下一年度支出。日积月累，财政的负担越来越重，工作越来越难开展。另一方面，由于财政困难，一些不得不由政府办理的事项，只能举债或赊账办理，形成政府债务越来越大，据统计，截止2003年底，我县县乡两级政府性债务累计已达10亿元。巨额的欠账和沉重的债务，使县、乡财政难以为继。

三、我县财政困难的原因

 （一）经济基础薄弱。我县财政困难的根本原因，是经济不发达，结构不合理，财源基础薄弱。其显著特点是：第一产业比重高，农业提供的财力十分有限；第二产业比重低，没有税源较大的骨干企业，企业经济效益不好，不能提供较多的财力；第三产业相当滞后。

 （二）财政体制存在一些不容忽视的问题。1994年实施的分税制体制，实践证明，成绩十分显著：财政收入大幅度增长，“两个比重”大幅度提高，中央财政的调控能力明显增强。但是，随着时间的推移，也暴露出一些急待解决的问题，需要及时加以调整。

——现行财政体制在某些方面不利于财政困难县尽快走出困境。1994年以前，收不抵支的财政困难县基本上是收入全留，而且上级还给予一定补助。1994年实行的分税制体制，消费税100％、增值税75％归中央财政。对财政困难县，在确定收入基数时，虽然对既得利益作了必要照顾，但这种照顾只在头三年有作用，三、四年后，与老体制对比，收入就大大减少了。实施分税制之前，州对我县实行“收入全留，定额补助”的办法。按照老体制计算，我县2003年财政收入为6498万元（含上交中央的增值税、消费税1644万元，上划中央、省所得税336万元）；而按现行体制计算，我县2003年地方财政收人为4158万元。从财力方面看，我县按现行财政体制所得财力为5299万元（地方财政收人4158万元+上交中央两税返还742万元+上划中央、省所得税返还399万元），比“分税制”前“收入全留”财政体制少得财力1199万元。另外,1994年实行分税制体制时，我县“两税”上划基数为844万元，到2003年“两税”上划数为1644万元，净增加上交数800 万元；同期我县“两税”返还数为604万元，到2003年返还数为742万元，净增加返还数138万元，只占“两税”上划增量的17.3 ％。1994—2003年期间，我县通过“两税”上划和返还相抵，净上交收人8750万元，减少了应得的财力，不利于财政困难县走出困境。

——现行财政体制，在某些方面不利于调动发展经济的积极性。由于地方新投产企业所实现的税收，绝大部分上交上级财政，地方财政所得很少，影响了地方发展经济、做大“蛋糕”的积极性。

 ——“两税”增量中央得大头，地方得小头，这是必要的，但对财政困难县来说，所得甚少，不利于尽快脱困。按现行体制，“两税”增量0.3返还地方，由于是环比，地方所得占的比重逐年下降。财政困难县由于“两税”基数小，返还更小，因而就出现了这样一种状况；财政总收入增长越多，中央收入占的比重就越大，财政困难收入占的比重就越小。我县1994年中央财政分享“两税”的比例为28.4％，到2003年上升为54.9％，而1994年税收返还比例为71.6％，到2003年下降为45.1％。1994年到2003年10年时间，中央在增量上分成比例上升26个百分点，而税收返还比例下降近26个百分点。这种逆向走势的反差，将随着上划“两税”的逐年增长而越来越大，沿这种走势继续发展下去，我县财政将更加困难。

——随着改革的进展，我县基本上没有较大的固定收入了。现行体制，国家把全部消费税及75％增值税列中央收人；所得税又改为中央与地方分享税，而我县并没有中央企业，因此这项改革又从困难县收走了一块收入；农村税费改革后，取消了特产税和屠宰税，从今年起对农业税每年降低一个百分点，五年后完全取消；现在县级只剩下农业税和零散的地方工商税，基本上没有较大固定的收入，自给能力逐年降低了。

（三）国家出台的减收增支措施，超过了我县财政的承受能力。1994年实施分税制以来，我县财政收入增长缓慢，除经济发展滞后和财政体制等原因外，国家不断调整税种、税负，也是一个重要原因。1998年国家出台了烤烟“双控”和天然林禁伐政策，使我县每年减收2400多万元；2003年提高增值税、营业税起征点，纳税户大量减少，造成减收1100万元。而同期我县财政负担的工资、农业、教育、政法、社会保障、计划生育等刚性支出则增长19.8％，大大超过了可用财力增长3％的速度。

 （四）财政供养人口过多，而且增长过快。据统计，我县2003年的财政供养人数为11340人，比1994年的9123人增加了2217人，平均，按人均月标准工资630元计算，仅工资一项每年就要多支出1676万元。财政供养人口不仅过多，而且增长太快，是造成财政困难的一个重要因素。

 四、我县财政走出困境的对策和建议

 （一）统一规划，加强领导。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，是全党全国人民的头等大事，毫无疑问，一个全面建设了小康社会的县，决不能是仍然欠发工资、连年赤字的财政困难县。为此，我们应把县财政脱困列入全面建设小康社会的重要内容之一，由县政府统一规划，加强领导。只有领导统一认识，高度重视，才能采取有效措施，在经济发展基础上，使县财政步人良性发展的轨道。

 （二）财政脱困的方针、途径。

财政脱困的方针是；一靠自己努力；二靠上级扶持，自己努力为主，上级扶持必不可少。

我县财政脱困的途径是；发展经济，实现工业化，并以工业化带动农业现代化和农村城镇化。在经济发展的基础上增辟财源，加强收支管理。具体建议是：要树立农业富县，工业强县的战略，从实际出发，充分利用县域资源优势，发挥人的最大潜能，加大招商引资力度，采取分两步走的思路，第一步是加大基础设施建设，营造一个良好的经济发展环境，培植一批投入少，见效快的中小型企业；第二步是立足县情，建立具有一定特色的工业园区，大力发展工业，按此思路，应做好以下几个方面的工作：

一是要加大基础设施建设，营造一个良好的的经济发展环境。大姚县因区位优势差，交通闭塞，加之长期以来受当地文化历史的影响，商品经济意识较差，小农经济意识较强，商品生产仅限于自产自销，因此，工业不发达，经济发展环境较差，经济要有长足的发展，首先要从县域软硬件设施上进行大力改造，使之适应经济发展的需要。

二是要努力营造宽松的发展环境。投资经营环境是扩大对外开放、加大招商引资、发展非公经济的第一要素。要在加大基础设施建设，改善“硬环境”的同时，努力优化“软环境”。各级各部门要正确处理好管理与服务的关系，真正树立管理就是服务的新理念，切实解决好作风粗暴、推诿扯皮、拖着不办、效率低下等影响发展、影响形象的问题和症结，解决好管理性收费与服务性收费的问题。采取新举措，使大姚的政务环境、市场环境、法治环境、生活环境等方面有实质上的变化，大力推进“六型”政府建设，营造优良的“软环境”，让投资者向往大姚，留念大姚，觉得在大姚投资更放心、更安心、更可靠，最终在大姚发展，从而吸引更多的外来投资者落户大姚。用优良、宽松、诚信的环境为非公经济构建快速发展的“大平台”。

三是要全力推进对外开放和招商引资工作迈出新步伐。以南永二级公路一期工程竣工通车为契机，全力加大招商引资力度。一要加快解放思想、更新观念的步伐，树立“只有思想的大解放，才有招商引资的大推进”，“只有大开放、才能大发展”的观念，促进全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成，推动招商引资工作。二要加快招商局及驻高淳办事处等机构的组建，借鉴外地的成功经验，采取一切积极有效的措施，充分发挥好职能作用。三要认真落实招商引资责任制，建立健全激励机制，促进各部门、各乡镇努力完成下达的招商引资任务，力争每年完成6000万元的目标。四是要抓紧做好项目前期工作，促成与南京市高淳县、昆明吉龙以及省内外有意向合作的大企业签约，使白塔文化广场、咪依噜大道、商住小区、核桃加工、大金彩印、滇星饮品等项目尽快实现引资合作，打开招商引资的新局面，推动招商引资工作迈出新步伐。

 在自已努力的基础上，要积极向上级反映，争取给予财政体制方面的政策倾斜，增加转移支付补助，另一方面，努力争取中央对分税制政策对类似我县的贫困县给予适当照顾。

 （三）精简机构，减少财政供养人口。财政供养人口过多、增长过快是造成我县财政困难的重要原因之一。因此，我们要下决心，按照市场经济的要求，本着“小政府、大社会”的原则，加快机构改革的步伐，合并那些职能相近的部门，撤消那些可由中介机构替代的机构，推进机关后勤服务社会化的进程。要结合小城镇建设，按照区域经济横向运行的要求，进一步抓好撤乡并镇工作。

 事业单位精简机构和人员的潜力也很大。事业单位中，教育支出是大头，在保证实施九年义务教育制的前提下，会理调整学校布局，努力提高师生比例，合理撤并学校，择优竟聘教师，清退不胜任教师，并严格控制教职员工增编扩容，减轻财政负担。同时要科学界定事业单位性质，把属于那些直接为社会服务的站、所推向市场，以解决机构臃肿，财政供养人口过多的问题。为确保精简机构和控缩减员工作的顺利进行，建议国家出台《机构法》和《编制法》，使机构精简有法可依，从根本上避免机构设置的随意性，有效防止财政供养人员增加、这不仅可以大大减少财政支出，而且是政治体制改革的重要步骤。

（四）加强债务管理，化解债务危机。据调查了解，我县当前涉及县乡的债务，包括国际金融组织贷款、上级财政周转金、“普九达标”欠账、国债转贷资金还本付息、欠发公职人员工资、粮食财务挂账、国内银行贷款、拖欠人个借款和财政赤字控账等十余种。形成这些债务的原因是多方面的，但无论哪种原因，都已对我财政形成了沉重的包袱。因此，必须把加强债务管理、化解债务危机提到重要议事日程，这也是我县财政走出困境的必由之路。

 加强债务管理，首先要进行全面清理，摸清底数，核实情况，健全账目；其次是明确性质，界定责任，根据历史资料和相关凭证，确认责任归属，为妥善处理奠定基础；再次是区别情况，分类处置。应由政府承担的债务，要建立偿债准备金，列入年度财政预算，逐年消化；属于公益性的债务，“一事一议”，分别化解；属于企业行为且企业已经破产的债务，要通过法律程序依法办理。

 鉴于形成债务原因的复杂性，化解县乡政府债务危机，要积极争取上级政府给予必要的帮助和支持。对于国家政策而造成的债务，比如农村合作基金会借款和“普九达标”欠款等，应请上级负责偿还大部分；对因借用财政周转金而形成的债务，报请上级财政部门在认真清理的基础上，对部分周转金按有关程序予以报销或转增国家资本金；对粮食财务挂账等而背上的隐性债务，请上级财政部门应尽快研究解决办法，或封闭管理，或各级分担，或部分豁免；对因平衡当年预算而将部分支出列人暂付款科目所形成的赤字挂账，请上级财政部门通过资金调度或加大转移支付力度的办法，逐年消化。

 总之，我县县乡政府债务是历史遗留下来且现实工作中又回避不了的问题。因此，对于县乡政府的债务问题不能久拖不决，否则，县乡财政走出困境将成为一句空话。

 我们相信，在党中央、国务院的坚强领导下，在党的十六大精神指引下，认真实践“三个代表”的重要思想，在经济发展的基础上，通过加强财政管理，我县财政一定能够走出困境，达到共同富裕。

资 料 来 源

1、1994年——2003年《大姚县经济及社会发展统计提要》，大姚县统计局编印。

2、1994年——2003年《大姚县财政预决算有关资料》，大姚县财政局提供。

3、《大姚县志》，大姚县县志办编印。

4、杨抚生：《县级财政收支问题研究》，《财政研究》2003年第2期。

5、李九领：《乡镇财政体制运行现状及完善的对策研究》，《财政研究》2003年第10期。

6、《地方公共财政体制改革的观点综述》，《财经动态资料》2003年第11期。

7、湖北省基层财政问题研究课题组：《基层财政困难与对策研究》，《中国财经信息资料》2003年第7期

8、苏 明：《我国县乡财政问题的分析与政策建议》，《中国财经信息资料》2003年第13期。

9、杨茂云：《税费改革后的乡镇财政》，《中国财经信息资料》2003年第25期。

10、卢志峰：《完善财政体制促进乡镇财政消赤减负》，《中国财政》2003年第7期。

11、许一新：《县级财源建设要创新思路》，《中国财政》2003年第12期。

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