非税收入的范畴及从预算外资金到非税收入是财政管理改革的必然……………………………………………………1 

当前泸西政府非税收入管理存在的主要问题……………3

进一步加强政府非税收入管理的几点建议………………6

内 容 摘 要

 非税收入是政府财政收入的重要组成部分，也是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。深化政府非税收入 “收支两条线”改革，为加强和规范政府非税收入管理具有重要的政治意义和现实意义。是构建公共财政框架的重要内容，是整顿和规范财经秩序、推进廉政建设的重大措施，也是当前财政改革的主要内容之一。近年来，泸西县积极探索非税收入管理改革存在的问题及对策，取得了一定成效，但存在的问题阻碍了改革步伐，论文从以下三方面，谈几点粗浅的认识。

第一、非税收入的范畴及从预算外资金到非税收入是财政管理改革的必然。 

第二、目前政府非税收入管理存在的问题。思想认识不到位；部分单位收入管理还有“死角”和“漏洞”；收支存在挂钩现象；财政统筹难度大；票据的管理和使用混乱。

第三、加强非税收入管理的几点建议。加强宣传力度提高思想认识；清理县级行政事业单位银行账户；实行收支脱钩管理；加大非税收征管力度；加强票据管理；建立收费项目管理库；推行标准化管理；加大监督检查力度。

泸西县政府非税收入管理存在的主要

问题及对策建议

非税收入是政府财政收入的重要组成部分，也是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。对政府非税收入实行“收支两条线”管理改革，是国家为统筹预算内外综合财力，更好地发挥非税收入在国民经济建设和社会事业发展中所作的重大决策，是构建公共财政框架的重要内容，是整顿和规范财经秩序、推进廉政建设的重大措施，也是当前财政改革的重要内容之一。因此，进一步加强政府非税收入的征管势在必行。2004年7月《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，加快了各地非税收入管理改革的进程，近年来，泸西县积极探索非税收入管理改革，取得了一定成效，但目前存在的问题，阻碍了改革步伐，本文拟对我县政府非税收入管理存在的主要问题及对策建议，谈几点粗浅的认识。

一、非税收入的范畴及从预算外资金到非税收入是财政管理改革的必然。

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。非税收入的范畴：主要包括行政事业性收费、政府性基金及附加、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、捐赠收入、主管部门集中收入、主管部门与地方分成收入、利息收入、其他收入。

预算外资金产生于计划经济体制时期，其管理方式是在高度集中的体制下，给地方、部门、单位一定的财务自主权。由各地方、各部门、各单位依据法律、行政法规等国家有关规定，向公民、法人和其他组织实施管理或提供服务时自行提取或收取部分费用资金，自行使用，不纳入预算内管理。在一定时期内，这种管理方式对调动部门和单位的积极性，缓解财政困难，促进国民经济和社会事业的发展起到了一定的积极作用。但也出现了不少问题，在管理上造成了很多漏洞。一方面将纳入预算内的政府非税收入当作预算外资金管理，违背了财政预算的统一性和完整性原则；另一方面，一些应纳入财政专户管理的非税收入，如固定资产租赁、抵押、变价收入等，却游离于财政监督管理之外。但由于缺乏健全的管理制度和有效的监督机制，导致预算外资金规模不合理地膨胀，一些单位和部门更多地顾及小集体利益，扰乱了国家正常合理的分配秩序，损害了政府形象，削弱了政府宏观调控能力。1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，首次明确了预算外资金是国家财政性资金而不是部门和单位自有资金，并规定预算外资金必须逐步纳入财政预算管理。经过几年和努力，通过不断深化“收支两条线”改革，预算外资金管理成效明显，改变了长期存在的预算外资金游离于财政监管之外的状况，预算内外统筹的机制正逐步形成。随着市场经济的建立和财政改革的推进，预算外资金的主体内容行政事业性收费和政府基金已基本纳入预算管理，预算外资金的范围及内容已逐渐萎缩，财政资金按预算内外管理的体制已不在适应，因此需要改革。

政府非税收入是近年来财政改革与发展中，适应财政管理职能转变应运而生的一个新名词。这个新名词一出现，立即引起了社会各方面的广泛关注。之所以引起关注，是因为非税收入将取代沿用20 多年的预算外资金这个概念。非税收入是对税收以外所有政府性收入的一个概括，是对预算外资金从概念到管理方式的质的突破，是“收支两条线”改革深化的必然结果。非税收入与税收收入构成了政府财政收入的两大基石，是构建科学合理的财政收入体系的一个不可缺少的重要方面。政府非税收入的概念出现，标志着我国在建立公共财政框架、强化财政职能、规范政府财政收入管理等方面取得了认识上的突破。最近几年，规范政府非税收入管理改革已在全国普遍引起高度的重视。这就充分说明了政府非税收入的重要意义，因此加强政府非税收入的管理已成为迫在眉睫、急待解决的问题，这不仅是促进经济发展，进一步增强财政部门综合社会财力平衡职能的迫切需求，也是严肃财经纪律，反对腐败，促进党风根本好转的一项政治斗争，是大势所趋。

二、当前泸西政府非税收入管理存在的主要问题

近年来，由于国家对烤烟政策的调整，泸西县地方财政收入连续多年减收，财政预算平衡难度增大。我县积极推进收费征管体制和综合财政预算改革，不断深化“收支两条线”管理，为加快我县经济社会事业发展，缓解财政困难，优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用。但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的主要问题不容忽视。

（一）思想认识有待进一步提高。由于受本位主义和单位利益的驱动，部分政府非税收入纳入财政预算管理后，一些单位的领导担心会影响他们的利益，另外还有一些单位对政府非税收入“所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政”的原则认识不清，片面地认为“资金是我们收的，怎么花，这是我们的事……”。单位收的钱就应该由单位自己来支配，对政府非税收入实行“收支两条线”管理的重要意义认识不够。致使我县仍有一些单位坐收坐支政府非税收入，甚至还有一些单位没有按财务制度的规定设账，实行白条收费。财政专户存储率低，财政管理难度大，管理效益难以提高。

（二）部分单位收入管理还有“死角”和“漏洞”。有的部门和单位热衷于从客观上找原因、找借口，致使部分政府非税收入游离于财政统管之外。少数该纳入统管的单位和项目还没有纳入统管。个别纳入统管的单位，没有把收入百分之百的上缴财政部门，截留、坐支、挪用情况时有发生。有的没有按规定使用财政部门统一管理的收费票据，而是使用内部收款收据，逃避财政监督。

（三）收支存在挂钩现象。现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除20-50%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。

由于收支挂钩，一些执收单位违反规定乱收费、多收费、多头开户，私设小金库，擅自提高收费标准，巧立名目，乱发奖金、补助等，支出无计划、无预算，收多少花多少的现象时有发生，造成了单位之间的分配不公、苦乐不均。

（四）政府统筹难度大。对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚多返”，加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响，非税收入难以全额进入预算“盘子”，使非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。有的单位想方设法拖欠和抵着不上缴，给办事人员设置障碍，不是积极支持该工作，而是找原因、讲问题。强调过多，执行政策不到位。

（五）票据的管理和使用混乱。目前行政事业单位使用的票据种类比较多，有内部往来统一票据、行政事业收费票据，有基金、集资票据，有社团收费票据，部分单位的一些业务收入使用的税务发票。有些单位财会人员管事不善，业务不精，在概念不清的情况下出现了票据混淆，胡拉乱用的现象；以及有的单位把专用收费票据混淆于一般内部往来收据；有的单位则直接用一般票据进行收费；或用行政事业收费票据收取罚没收入，还有的单位把自己的票据随意供给其它单位代开、代收。以上这一系列不良现象造成了政府非税收入管理的“真空”和“断层”，扰乱了票据管理的正常秩序，使财政部门无法实施有效的监督管理，同时也为个别不法分子提供了转移、挪用、贪污公款的机会和条件，助长了腐败分子用公款吃喝的歪风邪气。

三、进一步加强政府非税收入管理的几点建议

深化“收支两条线”管理改革是我县当前乃至今后相当长的一段时间的工作重点，必须认真贯彻国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》精神。以综合预算编制为出发点，以实行收支脱钩为中心，建立起管理统一协调，资金收支高度透明的公共财政新体制。

（一）加大宣传力度，提高思想认识。进一步大力宣传中央和省有关非税收入管理的政策规定，使各部门、各单位领导及其工作人员，正确认识政府非税收入“所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政”原则的深刻内涵，强化法制观念。特别要大力宣传国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》和县人民政府办公室转发“国务院办公厅关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知”精神。根据财政部、省财政厅政府非税收入收缴管理改革办法，制定了《泸西县县级政府非税收入征收管理暂行规定》和《泸西县县级政府非税收入征收管理实施办法》，于去年在全县推开。因此，各级财政部门、行政事业单位要统一思想，提高认识，充分理解和认识这项改革的实质和内容，增强改革意识、服务意识和保障意识。使政府非税收入的征管步入规范化、法制化的轨道。

（二）清理县级行政事业单位银行账户。为进一步加强党风廉政建设，加强财政性资金管理，从源头上铲除滋生腐败的土壤，根据省、州有关规定，对全县的所有行政事业单位的银行账户进行清理，取缔违规账户，加强账户及资金监控，规范单位银行账户管理。行政事业单位按规定需要开设银行账户，必须提供有关文件依据，经县财政局审核同意后，凭《单位银行账户审批登记表》到国有商业银行申请开设账户。没有文件依据及未经财政部门批准的，各商业银行一律不得开设银行账户。

 （三）实行收支脱钩管理。收支脱钩管理是“收支两条线”管理的必然要求，应该真正做到“收归收支归支”。通过取消收支挂钩，将部门收取的非税收入全额上缴国库或财政专户，支出由财政部门按照部门预算的规定予以核定，确保机构正常运转。泸西县在2002年已对公安、法院、工商、环保、计生等五个部门的收入全部缴入国库，纳入财政预算管理。对执收单位部份纳入预算管理的收费项目纳入预算管理。今年将进一步进行清理，消灭死角，堵塞漏洞，对尚未实行部门预算的单位，要将其非税收入全部纳入财政专户实行综合预算管理，任何单位不得“坐收”、“坐支”。另外，必须建立执收执罚单位内部约束和外部监督机制。防止出现应收不收、应罚不罚的现象，依法征缴非税收入，使“收支两条线”改革落到实处。

（四）加大非税收入征管力度，规范非税收入收缴程序，扩大“收支两条线”管理范围，增强政府对非税收入的调控能力。按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。一是将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对政府非税收入实行统筹安排，适当调剂。二是积极探索政府非税收入管理按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。拓展财政增收空间，增加非税收入在地方财政收入中的比重。

（五）加强行政事业性收费票据和罚没票据管理。票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则，是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。加强票据管理，首先，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户，并制止各种乱收费行为。其次，要改变财政票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况，减少或归并，探索设计出更加精简有效和管理严密的收入票据。

（六）建立收费项目管理库。对全县行政事业单位收费项目进行全面清理，逐项审查，对不合理、不合法的收费项目坚决取消，对合法的收费项目按“类、款、项”进行归类合并，统一编码，建立泸西县收费项目库，向社会公开，接受社会监督。

（七）推行标准化管理。学习借鉴先进地区非税收入的管理经验，建立计算机网络，组织开发适合自己使用的行政事业性收费和政府性基金信息管理软件，将收费项目、票据管理、财政专户管理、银行账户管理、收支计划管理和银行代收系统纳入统一的信息系统，实现财政部门、执收单位和代收银行信息共享，使非税收入的征收步入“收入税收化、支出预算化、专户金库化、管理网络化”的轨道。

（八）加大监督检查力度，建立完善的收费稽查制度。2000年，国务院以281号总理令发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》。财政部门要切实加强对预算外资金收入和支出的管理，建立科学合理的预算外资金管理制度和监督机制，以达到管理好用好预算外资金的目的。并和纪检、监察部门密切合作，做好宣传解释工作，首先，要建立健全各项收费、基金和稽查制度，采取各种形式，对行政事业性收费项目、收费标准、收费票据及综合财政收支预算执行情况实行事后监督检查，加强综合财政制度建设。逐步建立起条块检查、上下检查、分级检查的收费稽查网络。其次，继续加强非税收入和行政事业性收费的日常稽查和年度审查，并在开展执收执法单位监督检查工作中，实行“三结合”即：经常性监督与重点监督相结合，疏导与堵漏相结合，教育与处罚相结合。抓重点、攻难点、全面掌握非税收入的存量和流向，实行边检查、边缴存、边处罚、边划转等行之有效的措施，建立健全有效规范的管理体系。第三,认真开展政府非税收入清查与行政审批清理，全面清理收费项目、收费票据和银行账户，每年进行专项检查，对收费项目多且涉及范围广的部门和单位进行重点检查；第四,建立以财政、审计、纪检(监察)为主，人大、政协监督为辅，电视、广播、报刊等舆论监督的全方位监督体系，增强监督检查力度。同时，结合泸西县实际，建立非税收入征管的各项规章制度，使非税收入管理有法可依，有章可循。

参 考 文 献

1、1996年国务院下发的《关于加强预算外资金管理的决定》；

2、1999年财政部、监察部、国家发展计划委员会、审计署和中国人民银行联合颁发的《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》

3、1999年财政部、监察部、中国人民银行联合颁发的《行政事业单位预算外资金银行账户管理的规定》；

4、2000年，国务院281号总理令《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》；

5、2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》；

6、《加快推进预算外资金向非税收入管理转变的思考》刊登于（云南财政改革与发展文选）310-314页；

7、《全面推进云南省非税收入管理改革，努力构建科学合理的财政收入体系》刊登于（云南财政改革与发展文选）484-489页；

8、《云南省非税收入管理研究》刊登于（云南财政改革与发展文选）820-844页；

9、云财预[2004]7号文转发《财政部 中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》的通知；

10、云财预[2004]279号文关于印发《云南省省级罚没收入和纳入预算管理的行政事业性收费“收支两条线”管理暂行规定》的通知；

11、云财库[2004]22号文《关于进一步规范非税收入上缴财政管理有关问题的通知》；

12、云财综[2004]123号文转发《财政部关于加强政府非税收入管理》的通知；

13、《云南省行政事业性收费票据管理规定》；

14、红财库[2007]1号文转发财政部《关于政府收支分类改革后规范上缴预算外中央财政专户资金的通知》的通知；

15、红财库[2007]6号文转发《云南省财政厅关于行政事业性收费收入和罚没收入收缴有关事项的通知》的通知。

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