一、会计委派制的基本概念及现状

二、我国目前会计委派制的种类

三、对会计委派制的成效与局限性问题进行分析

四、正确认识会计委派制

内 容 摘 要

 随着我国经济体制改革的逐步深入，针对现在许多国有企业中国有资产流失严重，会计信息失真，会计管理体制和监督制约不健全等一系列问题，国家拟通过推行会计委派制来解决这一问题，并在全国范围内许多省市进行了试点工作，从反馈信息看，各地反映不一，本文拟对会计委派制的成效及局限性问题进行分析，期望能于正确认识会计委派制和安排会计委派制和试点工作有所稗益。

关键字：会计委派制、会计、企业、现代企业制度

关于会计委派制若干问题的思考

引言

 无论是健全市场机制，还是加强宏观调控，都离不开真实可靠的会计信息，否则，有效的市场体系是不可能建立起来的。发生在东南亚国家，严重影响世界各国经济的东亚金融危机也证明了这一点。会计信息失真的严重后果决定了会计监督的重要性，针对近年来我国公有制经济的会计监督弱化，有人提出对会计人员实行统一委派的一种思路，此举在保证国家方针、政策、法令、制度的贯彻执行，维护国家利益，保证会计人员的合法权益，促进廉政建设，整顿会计工作秩序和保证会计信息质量等方面，发挥了一定的作用。但是作为一项试点工作，在具体的实施过程中，也存在着很多不可避免的，难以解决的问题。本文拟对会计委派制的成效及局限性问题进行分析，期望能于正确认识会计委派制和安排会计委派制和试点工作有所稗益。

一、会计委派制的基本概念及现状

（一）、会计委派制的涵义

1 9 9 8年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。”，会计委派制是和会计任命制相对的，会计委派制是指由财产所有者向其所属企业事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度。它具有综合性和权威性两个基本特点。

 综合性：会计委派制将财务监督与人事监督有机地结合起来，在财务监督的基础上，有效地约束各行政、企事业单位负责人及员工的财务行为，提高财会人员的专业水平，保证会计信息的真实性。

 权威性：被委派的会计人员是政府主管部门从具有任职资格的专业人员中经过考试、考核选拨出来予以委派的，具有较高的权威性。

2、我国目前实行会计委派制的现状

 会计人员委派制是一种全新的会计管理模式，是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措，这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏、重庆等地，并在全国范围内推广，并且取得了明显的效果。截止2000年6月，我国已有29个省（自治区、直辖市）、125个地（市）、494个县（区、市）进行了会计委派制度试点工作，直接或间接委派的会计人员已达6万余人，试点范围包括了党政机关、财政拨款的事业单位、国有企业，以及乡镇集体企业和农村集体经济组织等。①因此，为会计委派制叫好的人越来越多，但笔者认为，会计委派制毕竟是一种新生事物，有待于实践的检验，对之不能一味地叫好，也不能完全否定，为了使会计委派制发挥其应有的作用，我们应保持清醒的头脑，对它的利弊应做一个全面的分析。

 二、我国目前会计委派制的类型

 会计委派根据受派单位的所有制性质、经济规模和产权关系，可采取多种模式。就目前的试点情况来看，会计委派模式主要有以下几种：

 （一）财务总监模式

 财务总监的委派单位为国有企业和国有控股企业，由各级政府财政部门或授权的单位委派财务总监。财务总监以国有资产所有者的身份，向出资人负责，独立行使财务管理监督权，并接受政府财政部门的指导与监督。财务总监的工资、福利、保险和专业技术职务的晋升，由财政部门或其授权委派单位专项管理。财务总监制适用于国有大中型企业。②

 （二）直接管理模式

 直接管理模式的委派对象为单位的财务负责人、主管会计。被委派人员的来源一是在原单位产生，二是向社会公开招聘。委派部门为地方政府。管理体制按照“会计机构不变、会计地位不变、会计职能不变”的原则，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理，并建立和完善会计人员的社会保障制度，岗位轮换制度和奖惩制度。适用于行政、事业单位。③

 （三）财会集中制模式

 财会集中制模式是成立行政事业单位财务会计核算中心，即对县级行政事业单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，对所属行政事业单位财务实行集中管理、分户核算。适用于县级行政事业单位。④

 （四）零户管理模式

 零户管理模式是对乡镇一级行政事业单位在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行账户，财政统管会计人员、资金结算和核算工作，融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型的财务管理体制。零户统管模式适用于乡镇级行政事业单位的会计统管。

 （五）、“会计楼”模式

 “会计楼”模式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公。会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3-5人，“会计楼”人员工资报酬由会计楼统一负责发放，类似于代理记账的会计委派制模式。“会计楼”由经贸部门管理，适用于乡镇企业。

 （六）村账站管模式

 村账站管是在不改变村合作经济性质的前提下，对村级财务采取分村分组记账，由乡镇经济站集中管理，经管站管账不管钱，村会计管钱不管账的制度。其做法是在村级集体资产所有权不变，现金管理权不变，债权债务属村管理不变，扩大再生产和基本建设的自主权不变的前提下，分村分组记账，由经管站会计集中做账，统一管理。村出纳每月定期向村经管站会计对口报账，所报凭证一律实施账前审计。现金收支在村，乡镇经管站管账不管钱，村出纳管钱不管账。乡镇经管站会计人员的工资由经管站统一支付。经费来源：一是乡镇财政拔款，二是税费手续费，三是村级行政提留。该模式适应于村级财务管理。

 （七）内部委派制模式

 内部委派制的对象为各单位（农场下属的生产大队、企业集团下属的非独立核算单位等）的会计出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也有从其他人员中考核选拔。委派部门为农场的总场、集团的总公司等，管理体制是会计人员持《会计证》上岗工作。行政由所在单位领导，业务由财务主管部门领导，其任免和调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金等与工作成绩和考核挂钩。适用范围为企业集团、国有农场。

三、对会计委派制的成效与局限性问题进行分析

（一）会计委派制经过几年的试点，收到了一定成效。

 1、实行会计委派制能规范会计核算工作，保证会计信息的真实性。计划经济时代，会计人员由政府统一管理，而且会计制度较为严格，会计信息失真问题不是非常突出。在建立现代企业制度的今天，经济体制在大幅度转轨，国有企业纷纷获得了“下放”的权利，产生了“内部人控制”的现象，而“内部人控制”则是会计信息失真的根本原因。国有企业、事业单位的会计工作由内部人完成，会计人员可以和领导者一起，利用内部人信息优势，对其内部的会计信息进行操纵 ，致使会计信息失真。而会计委派制作为一种单位外部会计监督的形式，将会计人员的角色外部化，赋予其所有者的监督职能，从根本上打破了传统上企业、单位会计人员内部共谋的格局。实行会计委派制后，使会计人员可以切实有效地贯彻执行各项经济法规，并将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，从而有效地遏制了以往“领导定调子，会计真数字”的现象，对会计人员本身也是一种切实有效的保护，保证了会计核算工作的规范、合法，有利于解决会计信息失真的问题。从各试点的情况看，无论是行政事业单位还是企业，实行会计委派制后，会计信息的质量都有较大提高。

 2、实行会计委派制后，可以将预算内外资金实行集中管理，集中支付，在一定程度上可以缓解当前各级财政资金调度困难的矛盾，使 政府能够集中有限有财力，解决突出问题，提高了财政的宏观调控能力，使 政府能够充分集中一定资金办大事，避免资金在使用上的浪费，把有限的资金用在刀刃上。这样既解决了分散管理体制下，一方面资金大量沉淀，另一方面急需的建设项目又缺乏资金的现象，也便于政府统揽全局，更好地调控社会财富，从而用足盘活资金，提高资金铁使用效率。同时，可以从源头上控制预算内资金乱支滥用、预算外收入体外循环和“小金库”等问题，在一定程度上减少一些单位及其领导人使用国家资金随意性的问题。

 3、实行会计委派可以减少并防止单位及其工作人员贪污腐败、挥霍浪费国家资金问题的发生。 一个单位如果出现贪污腐败、挥霍浪费问题，财会人员或多或少都 有直接或间接的责任。如果一个单位财务收支都集中在财务部门，并且内部建立有严格的各项内部控制制度，而财会人员双严格按财经制度办事，试问贪污腐败、挥霍浪费的资金从何而来？除非与财会人员同流合污。因此一个单位出现贪污腐败、挥霍浪费的直接原因就是财务管理混乱。只有从资金的源头上加强管理，让会计人员充分独立行使职权，才有可能避免或防止贪污犯罪和挥霍浪费。而实行会计委派制是保证会计独立行使职权最有力的措施。

 4、实行会计委派有利于加强会计监督，并为会计人员独立履行职能创造了条件。现在企业由于“内部人控制”问题严重，实行会计委派制使得会计人员的组织关系、工资关系、党团关系由委派部门或人事聘用、经济效益、有关的福利待遇等均与服务的企业没有关系，从而保证了会计人员与受派单位之间保持相对独立，一方面降低了受派单位负责人对会计人员进行约束、控制甚至打击报复的可能性，解决了会计人员“站住顶不住，顶住站不住”的矛盾，清除了会计人员对单位的依赖，会计人员能够处于“独立、公正”的位置工作，硬起腰杆依法办事，其工作积极性、主动性明显增加，会计核算和监督职能落实到位。另一方面，割断了会计人员与受派单位之间的经济利益关系，使会计人员个人利益不受受派单位经济状况的影响，降低了会计人员成为“内部人”的可能，从而加强了会坟人员进行监督的意愿，有利于会计人员依法独立履行职责。

会计委派制并非是包治百病的灵丹妙药，也存在一定的局限性。

 1．会计委派制在法律依据上的矛盾。我国实行的是社会主义市场经济体制，公有制占主导地位，政府在资源配置中占主导地位，作为国有企业的所有者，对国有企业委派会计人员进行监督是恰当的。但从法律角度来寻找依据，仍然存在一些矛盾。委派财务总监或总会计师，依据的是我国《公司法》的有关条款，《会计法》其中第36条规定：“国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业必须设置总会计师”，与《公司法》达到了一致，便会计委派制有了法律依据。但是仍与《全民所有制工业企业法》第45条厂长有权“任免或者聘任、解聘企业中层行政领导干部”的规定相矛盾。因此必须相应修改有关法律，否则不利于会计委派制的实施。

 2、会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系。衡量一种企业制度是否是现代企业制度，是否符合市场经济体制的要求，关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为：一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节，在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办？倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。 3、 会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解。提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严，保证会计行为依法进行。行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久战略之策。

 4、委派主体不当。各地会计委派制的委派方大多不一样，但无论是国资部门、税务部门、财政部门还是纪委，显然都不能作为最后委派会计的主体。一般来说，会计机构和人员是企业组织机构中不可缺少的一部分，因此会计委派制的委派主体应是企业的股东大会。对行政单位和国家机关实行的政府委派，在目前环境下可以运作，这种委派由国资部门或财政部门作为委派方是不恰当的。因为国资部门和财政部门只是国有资产的代表，在国有企业产权不明晰的情况下，容易导致一些关系的扭曲，不利于会计委派制的实施。随着国有企业的改革，今后应逐步创造条件，实现委派主体由政府向企业股东大会转移。  四、实施会计委派制需要注意的问题

 会计委派制犹如一把“双刃剑“在市场经济无法自我调节会计信息的供需矛盾中，发挥政府监管的职能。它通过对会计人员的统一管理，建立起以会计监督为核心、政府与市场相互作用的监督约束机制。从目前推行会计委派制的情况来看，会计人员由原来的单位负责人完全领导转变为由所有者或政府领导，这样有利于保护财产所有者或社会公众利益，但为了保证有效执行服务和监督的职能，同时应建立相应的委派会计人员管理制度，特别是建立套切实可行的规定会计人员的职责和权利的管理制度。有利于委派会计人员正确把握职责与权利。

（一）委派人员与企业负责人的责任划分 

 新修订的《会计法》明确规定，单位负责人（即单位法人）为本单位会计责任主体，对单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。实行会计委派制，不管是统管统派，重点委派，还是代理记账、会计集中核算，只是会计管理形式的改变，并没有改变单位负责人的主体地位。委派会计除了对委派单位负责外，更重要的是对被委派单位的负责人负责。委派会计只有审核监督权，有义务向会计单位反映会计核算和管理中存在的问题，并提出处理建议，但并没有最后的决策权，只有单位负责人才有最后的裁决权。

（二）明确委派会计人员的主要职责及权限

 委派会计代表政府或产权管理部门，行使资产所有者对经营者即被委派单位的会计监督权，同时作为受派单位会计核算工作的主要承担者，受派会计人员具有《会计法》规定的会计人员职权。        1、监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产流失承担相应责任；     2、监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；     3、监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。    委派会计人员的权限主要是：     1、审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；     2、参与拟定所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；     3、对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准；     4、参与拟订所在单位的年度决算方案、分配方案；     5、审核所在单位的新项目投资可行性和重大经济合同。     会计委派机构、会计管理机构、委派会计人员本身以及被委派单位都要明确委派会计的职责和权限，同时还需要根据委派会计的责权确定其业绩考核标准，该标准是评价委派会计人员责权履行情况的明晰的、量化的条款，应在委派会计初期在合同中明确规定。

（三）处理好监督与服务的关系。

 会计委派制是一项新事物，难免会触及到一些部门和单位的既得利益，遇到一定的阻力，出现这样那样的问题。因此，必须切实加强领导，做好工作，协调好各方面的关系，形成齐抓共管、整体联动的态势。作为会计人员，要牢固树立服务第一的思想，严格要求自己，提高业务水平，提供优势服务。只有服务到位，才能监督到位，只有提高会计工作质量，才能提高监督水平。要妥善处理好服务与监督的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，既不能脱离服务搞监督，也不能失去监督搞单纯的服务；既不能超越自己的职权范围，影响甚至干扰被委派单位的正常工作，也不能应付了事，甚至一团和气，放弃监督，给国家和单位造成损失。被委派单位也要支持委派会计的工作，为会计人员创造有利的工作环境，积极主动地搞好资金的筹集、分配、使用等管理工作，保证本单位各项工作的正常运转。

 总之，会计委派制是一项新生事物，是规范财经秩序的一项新的措施，我们需要在实践中为不断完善与补充。

参 考 文 献

[1]荣国萱 《对会计委派制的异议》《财税与会计》1999年第8期

[2]潘爱 杨佩礼 《初探会计委派制的基本模式》《四川会计》2001年第11期

[3]郜进兴 《关于会计委派制的若干问题》《会计研究》2000年第9期

[4]李咸安 《“会计委派制”与“会计监督”关系探讨》《上海会计》2001年第7期

[5]范先国 《政府委派会计不可取》《现代会计》2001年第1期

[6]申玲 《实行会计委派制应注意的几个环节》《吉林会计》1999年7月

[7]李莉 《对会计委派制的评析》 《会计之友》2002年第10期

[8] 王娇蓉 《关于会计委派制的理性思考》《会计之友》2002年第6期

[9]林琴 《对行政事业单位会计委派制度的探讨》《会计之友》2002年第11期

[10]黄佑军 费小燕 《当前我国会计委派制存在的问题及解决对策》《会计之友》2002年第7期

注释:

①财政部、监察部关于印发《关于试行会计委派制度工作的意见》的通知 财会[2000]12号

②浙江省国有企业财务总监委派制试行办法 浙财会[2000]11号

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