一、政府审计的特点

二、改进审计计划管理，促进计划管理科学化

三、加强审前调查，促进审计工作效率

四、强化审计质量控制，促进项目审计严谨细致

五、提高人员素质，促进审计工作水平

六、优化项目组合，促进资源整合

七、拓宽审计信息流动渠道，提高审计成果利用效率

八、采用先进技术，创新审计管理方法

九、盘活审计资源，充分利用内部审计和社会审计的力量

关键词：审计 管理质量 控制 资源整合利用

内 容 摘 要

中国国家审计机关于1983年成立，20多年来，审计队伍逐渐壮大，审计工作取得了显著成绩，审计机关也越来越受到社会各界的关注。但从总体来看，我国审计工作仍处于初级阶段，中国特色的审计监督模式还未真正形成。尤其在审计管理与质量控制等方面工作也暴露出一些问题，审计工作缺乏严格的审计质量控制，审计行为不够严谨规范，审计管理水平比较低，审计资源没有得到充分的利用，现代审计技术方法不够充分等等，影响和制约着审计质量、效率和审计工作的提高。加强审计管理，整合审计资源，提高审计工作水平，成为审计理论界必须要面对和研究的重要课题之一……

浅谈政府审计资源的整合与利用

（保山市审计局 王绍婷）

我国审计机关成立至今已有二十三年，二十多年以来，我国的审计工作有了很大的发展，审计机构逐步壮大，审计的重要性也逐渐被世人所认识和熟知，但从总体来看，我国审计工作仍处于初级阶段，中国特色的审计监督模式还未真正形成。尤其在审计管理与质量控制等方面工作也暴露出一些问题，与发达国家相比，主要还存在三个方面的差距：一是缺乏严格的审计质量控制，审计行为不够严谨规范，审计质量难以得到全面保证，存在一些风险隐患；二是审计管理水平比较低，缺乏必要的科学性，审计资源没有得到充分的利用；三是采用现代审计技术方法不够充分，影响了审计质量、效率和审计工作的提高。因此加强审计管理，整合审计资源，提高审计工作水平，成为审计理论界必须要面对和研究的重要课题之一。首先我们应该了解政府审计究竟有哪些特点，才能明确如何整合与优化利用审计资源。

一、政府审计的特点

政府审计也就是国家审计，是我国社会主义经济监督体系中的主导力量。经过24年的探索和发展，国家审计取得了可喜的成就，基本格局已经形成：本级预算执行审计工作体系初步建立，并向综合财政审计展开；围绕建立现代企业制度，改进企业审计办法，实施真实性审计；适应反腐倡廉需要，初步建立起领导干部经济责任审计制度；结合中心工作，突出了行业同步审计，不断深化各项专业审计，适应经济社会发展需要，效益审计体系逐渐建立，审计监督的法律法规体系基本建立，审计执法力度加大。经制定审计法律法规，促进了审计质量和效率的提高。

同时政府审计与内部审计和社会审计也有着较大的区别。一是国家审计的独立性强 。首先是组织上的独立性。审计机构是单独设置的，不隶属于其他任何部门或业务机构。审计署受国务院总理领导，地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导，同时，独立于被审计单位，与被审计单位在组织上无行政隶属关系；其次是工作上的独立性。审计机构与人员不直接参加日常的经济计划与管理工作，审计人员是按照《宪法》、《审计法》等法律赋予的职责进行工作的，独立编制审计计划，独立取证和审核检查，作出评价，独立作出审计结论，提出处理意见，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这种监督具有法律效力。其三是人事上的独立性。审计署审计长由总理提名，全国人大常委会任命，地方各级审计机关主要负责人，由政府提名，地方人与常委会任命。而且下级审计机关负责人的任免调动，要征求上级审计机关意见，这种人事安排的独立性，有利于保持稳定性；其四是经济上的独立性。国家审计的审计经费及收入有稳定的来源，不受被审计单位的制约。经费是独立的，列入财政预算，由各级政府承担，保证其执法的独立客观性。同时，按照《审计法》及审计署制定的审计规范，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为，不仅拥有检查权，而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等，具有很强的独立性。

 二是国家审计的强制性大 。首先是主导地位上的强制性。国家审计是依据宪法在县级以上人民政府内部建立的，代表国家实施审计监督，并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督。这种管理、指导和监督是强制性的，是不以内部审计和社会审计的意愿为转移的，构成了国家审计在整个审计组织体系中主导地区。其次是审计立项上的强制性。国家审计的审计立项可以根据自我编制的年度审计计划，也可以根据本级人民政府或上级审计机关临时交办的事项，还可根据国家审计组织本身临时掌握的线索等，由此可见，国家审计的审计立项是以法定程度和自我工作需要为主要依据的，而不受被审计单位和其他方面的左右和干涉。其三是审查权限上的强制性。国家审计机关依照国家法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这既反映了国家审计的独立性，也表现出国家审计的强制性。因为在这种审计活动中，国家审计机关是行为主体，其审计程序、审计方法方式的运用或选用是以完成审计任务、提高审计工作效率为指导原则的，被审计单位在审计活动中的配合情况尽管也影响着审计工作效果，但总体上讲，被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查；四是审计处理上的强制性。就某一项具体的国家审计工作而言，在其最后阶段应写出审计报告，作出审计结论和决定，并送达被审计单位及有关协助执行部门或单位，这些单位或部门应主动地、自觉地予以执行或协助执行，部门或单位没有或不准备主动、自觉执行或协助执行审计决定时，审计机关可采取相应措施使审计结果得到强制执行。

三是国家审计的权威性高 。首先规范国家审计行为的《审计法》在我国法律体系中处于较高的地位。《宪法》是国家的根本大法，它把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度。《审计法》是具体规定国家审计监督制度的基本法律，它以《宪法》关于审计监督的规定为依据，是对《宪法》有关规定的具体化，在规范国家审计监督制度方面，是仅次于《宪法》的国家法律。同时其他行政法律也是国家审计机关对被审单位审计并对审计中发现问题进行处理、处罚的依据；其次是审计机关与审计人员根据《宪法》规定直接在各级人民政府的主要行政首脑的领导下，依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作，不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉，使国家审计具有代表行使监督权力的权威性；其三是根据《审计法》规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督，不承担其它业务工作，与其监督对象无直接利害关系，居于客观公正的超脱地位，其监督工作更具有权威性。

四是国家审计综合性广 。国家审计是综合性的经济监督部门，一方面，具有监督面广的特点，它通过对综合反映经济活动的财政、财务收支进行审查、鉴证、评价，从不同侧面、不同环节上监视着经济活动的运行轨迹，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用，另一方面具有监督层次广的特点，不仅可通过大量的微观审计，直接督导微观主体依法开展经济活动，促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高，而且能够通过对广泛的微观审计活动的综合分析，向决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。此外，一般的专业经济监督，其监督职能只是在特定范围内的单项监督，而国家审计，则可以对这些专业经济形式各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成不同层次，不同角度的经济监督网络，加之在审计监督的过程中，国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，使国家审计监督具有一定综合协调作用。

 我们明确了政府审计的特点后，再来谈谈如何根据政府审计的特点来整合和利用审计资源。审计管理的主体是审计组织和审计人员，为达到审计目标，应采用计划、组织、协调和控制的方法作用于审计活动的全过程。而且审计管理是一个系统工程，要贯穿于审计业务活动的全过程，而不能仅限于某一个方面或某一个环节，从审计计划、审计组织、审计实施、审计报告，直至审计资料归档等各项工作，都需要严密、科学地管理，只有这样才能保证审计工作的高效和优质，从而达到优化和整合利用审计资源的目标。

二、改进审计计划管理，促进计划管理科学化

过去，我们审计计划的编制一定程度上缺乏深入的调查研究，审计的重点不够突出，目标不太明确，力量安排比较分散，不利于审计力量的整合。因此要进一步明确审计目标，突出审计重点，增强审计的科学性，要改进审计计划的编制办法，在充分调查研究的基础上，明确年度审计工作和中长期审计工作的总体目标，并围绕总体目标，分别确定具体的审计目标，进一步突出审计重点。审计计划是审计管理的基础，审计机关应将审计计划的编制作为管理工作的重点来抓，计划制定要做到科学合理，周全考虑，严谨安排，从实际出发，不能带有随意性。具体要做好以下几方面的工作：

（一）审计机关在制定项目计划时要统筹兼顾，实现年度计划与中长期规划协调统一。我们在制定项目计划时，既要考虑现阶段审计工作的重点，又要充分考虑审计事业的中长期发展趋势和要求，把握中长期规划与短期计划的协调和平衡。一要加强沟通，多与国家经济监督、政策制定、宏观调控等相关职能部门联系，掌握国家经济社会发展的目标，为国家宏观调控和决策提供一些好的意见和建议。二要结合审计现有力量的状况和审计监督的目标要求来确定年度计划与中长期规划。

（二）项目计划要突出从实际出发，充分体现因地制宜。审计机关在项目的安排上要考虑各自的经济社会环境，量力而行，量体裁衣，既要符合国家经济社会发展的总体要求，又要为地方经济发展服务，突出党委、政府的工作重心。

（三）加强计划编制前的调查研究，夯实编制基础工作。要保证计划编制时间，细化计划编制前的工作，完善编制程序，成立由审计机关内部各业务部门和计划管理部门参加的计划编制小组，在充分掌握计划期内可用审计资源数量和质量的基础上，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，统筹安排审计项目的实施时间、地点、内容和目的，增强审计项目间的内容和目的上的联动性，缓解审计资源不足与审计任务繁多的矛盾。

（四）审计机关在确定审计项目时，应与纪检、组织及其他经济监督部门加强沟通，既要避免重复审计，浪费审计资源；又要防止出现监督空位，形成监督死角。

三、加强审前调查，促进审计工作效率

审前调查，是提高审计工作效率和质量，防范审计风险的一个重要程序。通过审计调查了解被审计单位的基本情况，把握审计目标，突出审计重点，从而达到事半功倍的效果，以实现资源的整合与利用。开展审前调查具体要做好以下工作：

（一）了解被审计单位的情况。审计人员要通过利用以往审计资料和经验，与被审计单位座谈，查阅档案资料、学习被审计单位所涉及的法律法规等方式开展审前调查。主要需要了解四个方面的内容：一是被审计单位所处的经济环境；二是被审计单位所处行业的情况：三是被审计单位自身的情况，包括基本情况经营或收支情况、相关内部控制情况；四是被审计单位以前年度接受审计的情况。

（二）进行审计测试。通过对被部分审计事项进行测试，来检查核实被审计单位内部控制的健全性和有效性，以及会计数据的真实性、公允性和完整性。据以确定审计的范围、采取的方法、抽样的总量和审计的重点。在审计测试中主要采取符合性测试和实质性测试结合使用的方式，符合性测试主要对内部控制的健全性和有效性进行测试，通常采用审阅、观察、询问等方法进行；实质性测试主要是对帐户余额的真实性和公允性进行测试，通常采用复算、分析、比较、核对、盘点等方法，并依据符合性测试的结果来确定实质性测试的范围和重点。

四、强化审计质量控制，促进项目审计严谨细致

审计质量是审计工作的生命线。提高审计质量是一项系统工程，需要把握好审计工作的每一个环节。审计质量主要有两方面的内容：一是指作为审计最终成果的审计报告的质量，二是指审计工作质量。审计工作质量是基础，它决定着审计报告的质量，而审计工作质量的优劣又是通过审计报告来反映的。审计项目质量的高低、审计成果的大小与审计人员的努力程度和对审计规范的遵循程度成正比。所以要实施科学的控制方式，提高这两项“程度”，从而取得高质量的审计成果，也就达到整合与优化审计资源的目标。具体应做好以下几方面的工作：

（一）审计机关内部应建立专门的质量控制部门，采取业务审计与质量控制相分离的机制，并将质量控制的关口前移，在加强对审计计划和审计方案进行控制，保证目标合理性的基础上，并对审计实施过程实行实时控制。

（二）探索审计质量控制办法，针对不同类型的审计业务，确定符合其特点的关键控制点，逐步形成动态的体现业务工作实际的控制点资料库，确保审计控制的效果；建立科学的审计项目质量控制体系，将审计工作的各环节作为质量控制系统，明确相应的工作目标、步骤、质量要求及责任。

（三）加强对审计作业过程的实时控制，充分考虑审计人员的结构和审计事项的复杂性，审计人员的资质和专业素质，实施审计必须制定详细可行的审计方案

（四）建立并完善审计工作分级负责制和过错责任追究制，明确责任分担风险。建立严格的审计质量责任制度，对审计人员在审计实施的不同环节中的过失行为和故意行为，设定具体的确认标准和惩罚措施，促进增强审计人员的责任意识，保证审计行为的客观公正。

五、提高人员素质，促进审计工作水平

审计人员是促进审计工作发展的确定性因素，一支政治坚定、作风过硬、业务精湛的审计队伍是审计工作健康发展和有效开展的灵魂，加强审计人员管理，提高审计人员素质对提高审计工作质量和效率意义重大。

（一）加强审计人员资源管理。人力资源的科学管理，就是通过科学的管理方法、制度和措施，实现审计项目与审计人员的最佳结合，最大限度地发挥审计组织的整体功效，从而提高审计效率。

（二）促进审计人员素质的提高。审计业务的实施主要靠人，审计人员素质的高低对审计工作的质量和工作效率具有重要影响。提高审计工作员素质，应做到“三个结合”：一是定期组织培训与加强自学相结合；二是理论研究与实践相结合；三是应用法规文件时原则性与灵活性相结合。努力培养造就高层次、复合型的审计人才。审计人员素质提高了，工作就能得心应手，审计工作质量及效率也会随之提高。另外应着重提高审计管理干部的管理能力、工作协调能力及技术创新能力，以适应审计发展的需要。

六、优化项目组合，促进资源整合

（一）在组织管理上，逐步建立审计项目组的运行机制。在当前的形势下，审计组与审计机关的内设机构设置有关，一般是由内部专业分工承担某一行业的审计项目，这种方式容易产生项目“垄断”意识，也不利于调动全员积极性。随着审计事业的不断发展和工作的不断深入，迫切需要在审计机关内部创新管理结构。在具体项目的分配上，要突破以往分工过细的现状，在一定范围内实行审计项目组负责制，充分发挥审计机关的整体效能。在计划确定后，管理部门按照审计人员的专长和项目的需要组织审计组，打破当前内部科室间存在的明显的业务界限，实现全部审计业务人员的统筹调用，避免资源不足与闲置现象的出现。

（二）实行项目联合，实现审计资源共享，减少重复审计，提高审计效率。对具有“相容性”的审计项目，如将领导干部经济责任审计、预算执行审计与财务收支审计相结合，将使用公共财政资金的专项资金审计与部门单位财务收支审计相结合等方式，实行联合审计。以实现审计资源共享，减少重复劳动，减轻审计人员工作强度，缩短审计周期，降低审计成本，提高审计工作效率的目标。同时在条件允许的情况下，对某些重大审计项目可以考虑举全局之力而行，实行资源整合、信息共享、成果共用。

（三）借助外力，提升审计成果。一方面审计机关可以利用社会审计和内部审计的信息与成果。减少不必要的重复劳动，提高审计效率。另一方面对涉及计算机、建筑、农业、环保等领域专业知识的项目，审计人员不可能精通各个领域的专业知识，为保证审计工作质量，防范和降低审计风险，审计机关可采取聘请其他单位专业技术人员参加审计的方式进行。

七、拓宽审计信息流动渠道，提高审计成果利用效率

审计信息管理是对审计信息的收集、加工、处理、传递和存储等的管理。审计信息不但影响审计机关内部决策活动，而且影响利用审计信息进行决策的外部单位。所以审计机关应建立健全审计信息工作制度，加强审计信息管理。在具体工作中，审计机关应组建或明确一个独立的部门负责审计信息资源的统一管理，由其负责利用信息网络技术，对分散的信息进行收集、整理、分配和管理，并建立审计信息数据库，为共享信息奠定基础。审计人员要增强合作意识，提高信息共离的自觉性，为信息交换提供便利，同时要通过对审计信息的综合利用，提高信息的利用水平，避免就事论事的低层次分析，要把历史的、零散的、来源广泛的审计信息，围绕一定的审计目标进行整合，使之达到系统化，在更高的层次上体现审计成果。

八、采用先进技术，创新审计管理方法

审计管理创新必须跟上并指导审计实践的发展，无论是新思路的提出，新方法的施行，还是新制度的出台，都应该符合先进性、针对性、可操作性、实效性、持续性等基本要求，开展审计管理创新应从推动管理理念创新，完善现行体制，整合审计资源，深化审计工作流程管理，推行全面质量管理和风险控制，推进信息化管理，创建学习型组织、构建先进的审计文化等方面入手。在技术管理上，要重视计算机技术在审计管理中的应用，把现代科学技术与审计工作紧密结合起来，不断提高审计管理水平。应积极利用“金审工程”成果，充分运用计算机网络、数据库等现代技术、方法和手段，实施审计监督，实现审计工作规范化、数字化、网络化的审计信息系统；实现在计划管理、质量控制、成本管理、资源整合、审计方法和审计成果运用等方面的信息化，全面实现审计管理工作的系统化、规范化。

九、盘活审计资源，充分利用内部审计和社会审计的力量

由于审计机关审计对象众多，而审计力量较为有限，如果面面俱到一是受审计力量的限制，不可能实现；二是如果安排太多的项目，审计人员将无法保证审计工作质量，进而形成审计风险，也无法达到审计的预期目标。如果仅限于审计现有人员来安排审计任务，又将会使一部分审计对象脱离审计监督，形成监督空档。如何解决这个矛盾，就必须依靠内部审计与社会审计的力量。

根据《审计法》规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。各级审计机关应该根据法律要求，加强对内部审计工作的指导和监督，协助各有关部门单位建立健全内部审计制度，让内部审计真正发挥监督、规范、促进本单位财务管理的作用，使内部审计监督工作经常化、制度化。同时审计机关可以根据内部审计情况定期或不定期对该单位进行抽样审计，这样既保证了审计工作的延续性，又能保证所有属于审计机关的监督对象不脱离审计的监督。

对属于审计机关监督对象的部分单位，如独立单项目、单项专项资金、财务收支管理不复杂的小项目或涉及固定资产投资的建筑、设计、造价等项目的审计，在审计机关无力完成的情况下可以委托社会审计进行审计，审计机关再对审计结果进行审核与确认。通过这种方式，既缓解了审计机关的工作任务压力，又保证了审计监督的范围，同时也增强了内部审计与社会审计的监督作用。

参考文献

1、《审计干部审计知识知识读本》，中国审计出版社，2000年

2、《审计技术方法》，中国时代经济出版社，2004年

3、《审计干部知识问答》，中国时代经济出版社，2004年

脚注：“……符合性测试主要对内部控制的健全性和有效性进行测试，通常采用审阅、观察、询问等方法进行；实质性测试主要是对帐户余额的真实性和公允性进行测试，通常采用复算、分析、比较、核对、盘点等方法……”摘自《审计技术方法》。

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