一、税收征管原理分析………………………………………………………………3

（一）、什么是税收征管………………………………………………………3

（二）、税收征管的构成要素分析……………………………………………3

（三）、税收征管的最佳目标分析……………………………………………4

二、我国的税收征管现状………………………………………………………4

三、现行税收征管存在的问题…………………………………………………5

（一）、税务管理机构设置不尽合理，“集中征收”理解有误区……………5

（二）、信息技术在征管工作中的应用有待改进………………………………6

（三）、对纳税人的管理忽视了基础性工作…………………………………7

（四）、如何更有效地防范偷税逃税的发生…………………………………7

（五）、涉税争议解决待完善…………………………………………………8

四、完善我国税收征管的对策分析…………………………………………8

（一）、合理设置管理机构，集中税收信息提高效率………………………8

（二）、继续加强信息化建设，提高征管水平与效率………………………8

（三）、加强基础征管工作，规范执法手段…………………………………9

（四）、创新管理手段，堵塞偷逃税漏洞……………………………………9

（五）、建立沟通对话机制，解决争议问题……………………………………9

内 容 摘 要

我国的税收征管模式随着经济水平、技术手段的发展而处在不断探索的过程中，经过多年的实践，形成了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式。尽管这种新模式在深化征管体制改革和强化基础管理，保证税收收入方面取得了较大成绩，但是目前的税收征管工作中还存在不少问题，如“大而化之”的粗放式管理仍然存在，基础性的管理工作还较薄弱，基层机构设置还不尽合理，解决偷逃税的力度及办法还不够等等。本文认为应当协调税收征管诸要素，使之接近税收征管的最佳目标，在合理设置机构、加强信息化建设、创新管理手段、建立与纳税人的沟通对话机制等方面去不断改进完善。

关键词：我国 税收征管 分析

WTO下的我国税收征管分析

近十年来，我国税收经历了1994的税制改革，1996年起的新征管模式的探索，以及2001年新《征管法》的实施。全国税收收入也从1999年的突破1万亿元增至2004年的达到25718亿元，税收事业可谓发展很快。但随着经济、技术和社会的迅猛发展，税收征管工作也暴露出了一些不尽完善之处。本文结合当前的税收征管工作现状，拟就目前税收征管工作中存在的一些问题及对策作一些探讨。

一、税收征管原理分析

（一）什么是税收征管

税收征收管理是指国家征税机关依据国家税收法律、行政法规的规定，按照统一的标准，通过一定的程序，对纳税人应纳税额组织缴入国库的一种行政活动，是国家将税收政策贯彻实施到每个纳税人，有效地组织税收收入，及时足额入库的一系列活动。税收征收管理工作的好坏，直接关系到税收职能作用的充分发挥。也即直接关系到税收的财政目标和调节经济的目标能否有效实现。说白了，会影响国家经济的发展，人民生活水平的提高。因此，我们对税收征管工作应引起充分重视，并应作深入研究，以使其符合我国实际，为我国在新世纪富国强民扫清障碍。

要对税收征管作深入研究，必须先了解税收征管的具体内容。从管理环节分，可分为税务登记、账簿凭证、发票管理、纳税申报、税款征收、税务稽查、税收法律责任。当然还包括税务行政复议及诉讼、国际税收等等。

（二）税收征管的构成要素分析

在了解税收征管的内容后，我们不禁要问，税收征管的这些内容都是如何运作起来的，因为这些内容都是静态的东西，只有这些内容都运作起来了，才构成所谓的税收征管，税收征管也才能发挥其应有的作用，这些运动的依托者，我称之为要素，归纳之有：法、实施者、技术手段、纳税人及其活动等等。

法指的是税收法律法规，它是调整国家和税务机关与税务管理相对人之间的利益分配的依据，也是税收征管存在的前提，因为只有通过法律授权，税务机关才拥有税收征收管理的权力，税务机关所采取的各种税收征管手段也必须依据相应的法律法规而进行，同时，税务管理相对人也必须依法纳税。法不仅协调各方的利益分配关系，也是利益矛盾的仲裁者，可见法是税收征收管理的首要素。

实施者，也即管理者，指的是税务机关及税务人员。说税务机关及税务人员是税收征管的相关要素之一，是因为税收征管模式会直接影响到税务机构的设置和人员的配备。反过来说，税务机构的配置是否合理及税务人员的素质的高低都会影响到税收征管的质量。

纳税人及其活动，纳税人存在的形式、规模、分布情况及所存在的行为活动也是税收征管必须考虑的要素，这也是客观要素中的动因之一。

技术手段指的是税收征管可以依赖的工具，技术手段的发展直接影响税收征管模式的选择。比如网络技术的发展为跨区域集中征收创造了条件，又如信息技术为金税工程的实施创造了条件等等。

（三）税收征管的最佳目标分析

以上分析为税收征管的内容、要素，那么税收征管应追求的最佳目标是什么呢？它应达到怎样的要求呢？分析之，最佳税收征管应是实现成果最大成本最低的模式。又据利益原则分析，最佳税收征管应是不影响社会和经济发展的模式，服务最优的模式和争议最小、解决争议最公平的模式。

二、我国的税收征管现状

为了充分了解我国现阶段税收征管的现状，让我们先来看看我国税收征管模式的历史延革。

新中国成立后，迅速统一了全国的税收政策，建立了新的税收制度，1953年国家对工商税制作了若干修改，简化了货物税，试行了商品流通税，税收征收管理方式则按营业地征的行政区划各税统管，区别对待，分别征收；1958年改革了工商税制，主要是简化税种，将商品流通税、货物税、营业税、印花税合并为工商统一税，实行在生产和零售两个环节课征，根据统一领导，分级管理的原则管理；1977年开始适当上收部分税收管理权限；1986年国务院颁布了《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，初步规范了税收征管，1993年《中华人民共和国税收征收管理法》实施，这是我国建国以来制定的第一部税收征管法律，对加强税务管理，保障国家税收法律法规的贯彻实施，维护国家权益，保护纳税人的合法权益等方面发挥了重要作用。

随着我国税收法制体系的建立和经济发展水平的不断提高，国家税务总局1996年提出了“建立一个以纳税申报和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”为内容的新征管模式。对这样一个新的模式，其积极的作用是不容忽视的，主要体现在以下几个方面：一是彻底取消了“专管员”制度，建立了按事管理的专业化分工制度；二是设立了办税服务厅，实践了优化服务；三是实行了计算机管理，提高了办事效率；四是加强了税务稽查，建立了独立的机构，充实了力量。但是由于国家税务总局对这个模式没有作进一步的解释，各地对其的理解不可避免会出现偏差，如对“集中征收”，“重点稽查”的理解，以浙江省为例，先后出现合并基层征收单位，到以市地为单位的集中征收，再到撤销基层管理站，从规定稽查人员比例、下达稽查税款任务到规定案件数量等等值得商榷的问题。这些问题本文将在后面作讨论。

三、现行税收征管存在的问题

（一）税务管理机构设置不尽合理，“集中征收”理解有误区

税务征收和管理机构过分集中，已严重影响税务机关对纳税人的管理和对纳税人的服务水平。近年来，税收征管机构集中的趋势越来越明显。以浙江省为例，从撤销税务所到以县市为单位集中征收，到2001年以市地为单位集中征收；从设置基层税收管理站到2003年的撤销所有基层管理站。虽然设置了办税服务大厅，但从数量上和管理职能上远远跟不上经济的发展水平和纳税人的增长速度。征管过分集中带来的问题：一是会对纳税人的监控乏力，现在各地主要依靠征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控，对增值税专用发票抵扣联进行审核，对申报真实性的评估与判断准确性不高，这是导致零申报、负申报的主要原因。难于将管理的触角延伸到农村及乡镇，而采取委托当地政府、金融、工商行政管理部门代征的方法，这种间接的管理，征收，当然不能与税务机关直接征管相对比，致使一些漏征漏管户不能有效地纳入税收监控。二是会造成过分依赖稽查的作用。在现阶段稽查力量和有效信息缺乏的情况下，要想完全依靠稽查的作用来最大限度地防范税收流失风险是不妥当的。我认为现阶段稽查还未起到应有的作用，这就需要在征管环节做更多的基础性管理工作，以防范税收的流失。三是会造成对纳税人服务跟不上，现在一个县市只有一个办税服务厅，全县市所有纳税人的申报缴税、发票事项、咨询服务都必须到大厅办理，难以谈得上优化服务。

对于税务机关基层管理机构的设置及信息技术的应用，我做了一项简单的调查。虽然范围仅限于诸暨市，但也能说明一些问题。调查只涉及四个问题：一是国税基层机构的撤并对企业（个人）办理涉税事务的影响；二是在办理国税涉税事务过程中，手续是不是更简单了；三是国税基层机构撤并前后国税人员下到企业的次数是多了还是少了；四是对国税信息技术的应用持何态度。具体结果如下：对第一个问题的回答，有16.7%的对象感觉比以前更方便,比以前不方便的占45.2%,主要意见是大小事务都要集中到一个办税大厅来办理距离远且太过拥挤；对第二个问题的回答，感觉手续简单方便的占35%，感觉更复杂的占33.5%,主要意见是管理环节太多,要填报的资料太多；对第三个问题的回答，有53.7%的对象认为国税人员下企业比以前少了,同时有72.8%的对象希望国税人员多到企业去；对第四个问题的回答，有81%的对象认为信息技术的应用能为双方服务，但需改进完善，主要意见是国税系统信息技术的推广要充分考虑企业的利益，要充分尊重企业的选择权，有些东西不要强行实施。

从以上调查不难看出，国税机构的设置及信息化建设方面有许多待改进的地方。

（二）信息技术在征管工作中的应用有待改进

几年来，各地税务机关加大了对计算机的投入，初步建立了一定规模的计算机局域网络、广域网络，但对计算机设施的应用程度、网络资源的利用程度还较低。一是应用软件较少，适用于征管实际的就更少，这主要是软件开发者缺少税收征管第一线的实际经验，又缺乏与使用者之间的沟通渠道，与需求脱节造成的；二是税务部门与外部的信息沟通不够。如与海关，国（地）税、工商、银行等部门的信息共享度不够，甚至可以说基本无信息共享。与工商的信息传递基本还靠手工，与海关、银行间还未建立任何信息联系。最近杭州出现的数起虚开增值税专用发票案让我们看到这个问题的必要性和紧迫性。2003年杭州出现了40多个假注册企业，利用假海关完税凭证抵扣虚开真专用发票达几亿，他就利用了我们的信息漏洞，有效地避开了金税工程的监控。三是基层税务人员的计算机应用水平较低，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去。

（三）对纳税人的管理忽视了基础性工作

由于对税收收入的重视和对偷逃税收的防范意识过重，对税收征管的源头控制却被忽视了。看看现在税务人员都在忙什么？一般纳税人认定要严格、申报审核要严格、税款入库要及时、稽查打击要有力等等。却很难看到对税务登记和对纳税人的会计核算的重视和有效管理。纳税人财务管理水平直接影响税收征管的质量。如税务登记前的审核不严格，《征管法》规定税务机关有30天的审核时间，可以对纳税人申请税务登记进行审核，但现实中只要纳税人带来营业执照等资料，窗口马上予以登记发证，这虽然给了纳税人一定的方便，但却极大地影响了征管质量，税务机关对纳税人的生产、经营场所，人员配置、经营规模、管理水平等情况一无所知，是税务机关自已给征管设置了障碍。又如，对纳税人的账簿凭证管理不作要求，《征管法》规定的何时必须建账，必须向税务机关报送会计制度、核算方法、会计核算软件，以及保管保存的情况都很明确，但税务机关对之不重视，而把重点只放在了申报、征收、检查上了。我认为以上这些不重视基础管理的观点是不对的，税务登记、账簿凭证管理在《征管法》上都有明确规定，都是对税收征管产生直接影响的因素，税务机关应对之更重视。

（四）如何更有效地防范偷税逃税的发生

一是增值税制实行进项抵扣法，在增值税专用发票的管理上还有许多问题。假票抵扣、真票虚开虚抵、三方发票、代开发票等等，这些问题如何来解决？有些偷逃税手段我们就是缺乏有效的防范措施，现在金税工程的实施有效地解决了假票抵扣问题，但三方发票现象日益严重，该如何解决？还有海关完税凭证、农副产品发票的管理问题都是很辣手的问题。二是商业零售企业以及个体工商户的增值税管理存在漏洞。商业零售企业由于是直接面向消费者的，在增值税链条环节中处于最末一段，零售一般不开具发票，这其中的漏洞是显而易见的。所以，国家税务总局一再出台政策，加强商业零售企业的管理，如一般纳税人认定必须达到180万元、加油站必须认定为增值税一般纳税人、使用千元版增值税专用发票等等，都是为了想堵住这一漏洞。但这个漏洞至今依然存在。据我在工作中了解，商业零售企业税负水平普遍较低，且一般不愿认定为一般纳税人，以及自我调节各月税负的情况相当普遍。换句话说，商业零售企业偷税情况很严重，但税务机关又缺乏一套行之有效的管理办法或措施。个体工商户的问题是我们取不到更多经营资料，定额管理又解决不了根本问题。

（五）涉税争议解决待完善

作为管理者的税务机关与作为被管理者的纳税人在纳税利益上永远上一对矛盾的统一体。显然，两者在纳税利益上出现争议是不可避免的。那么当争议出现后如何以最公平的方式来解决呢？国家相继颁布了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等等，这些法律作为一种事后的救济制度，只是对受损的权益起到了可能的救济、补偿作用，仅仅是可能。而且对防止或减少行政违法侵权本身起不到根本作用。行政机关违法行政和公民、组织权益受损的可能性并未消除。防止或者减少行政违法侵权关键还是要建立一个事前、事中预防机制。

四、完善我国税收征管的对策分析

合理设置管理机构，集中税收信息提高效率

在纳税服务机构的设置上，税务机关应充分考虑到纳税人的便利以及行政效能的提高，不应单纯地搞管理机构的集中。从前面的调查看，税务机关一个县市局只设一个办税大厅是远远不够的，基层服务机构的撤并是一种激进的“集中征收”，是与我国经济社会发展现状相背离的。我们看看一个城区里有多少家商业银行的网点就会发现问题所在。

而“集中征收”的关键是税收信息的集中。以申报纳税和税款解缴入库为主要内容的税收征收，是事中控制，是整个税收征管的中心环节。集中征收可以防止专管员体制下“各税统管、统收”的随意性，实现税款征收的专业化、规范化、法制化，又可以通过人员的相对集中，实现税收征收机构少、征收人员少、税收干部的政策素质高、征管装备水平高、工作生活水平应该随着征税成本的下降而有所提高的“两少三高”目标，但集中征收不能片面理解为单纯的征收地点的集中，其实质应该是纳税人的各项涉税信息通过联接征纳双方的交换集中到税务机关，在税务机关准确掌握纳税人涉税信息的基础上，纳税人和税务机关应当从观念上认识集中征收的本质，要结合计算机网络建设，应用电子申报、电话申报、邮寄申报、代理申报等多种申报方式，并加快税款征收方式的改革，实现税款征收的电子化、高效化。

（二）继续加强信息化建设，提高征管水平与效率

新征管法对税收征管的信息化已提出了要求，按照科技加管理的思想，为适应全球信息化潮流，新征管法第一次把税收现代化、信息化发展的思路和要求写进法律，所以我们一是要在税务系统内部形成信息网络，税收征管的信息可以在全国税务系统内共享；二是要建立部门间信息联系；三是继续完善金税网、防伪税控系统的建设；四是要建立纳税人档案制度，把纳税人的资信、大额交易等纳入税务系统的监控。

在信息化建设的过程中，如何让纳税人参与其中也是值得讨论的。因为信息化建设本身就包含纳税人的一方面，这就需要双方加强沟通并尊重纳税人的选择，这点在机构设置上也应体现，是不是可以在机构撤并前开个听证会征求各方意见，这些都是税务机关需要改进完善的。 

（三）加强基础征管工作，规范执法手段

要充分运用《征管法》及其实施细则规定的各项管理手段。严格审核税务登记资料，对纳税人的账簿凭证管理实施检查。另外，需要加强与工商行政管理机关、银行和其他金融机构的信息传递，达到控制税源的目的，为税源管理网络化、信息资源共享打下基础。还需要推广使用税控装置，提高税收征管效力，规范税收征管行为，堵塞税收漏洞，强化落实信息化管理。

（四）创新管理手段，堵塞偷逃税漏洞

商业零售企业偷税行为主要发生在少报销售上，漏洞是其直接面向消费者不需开发票。那么针对这一特点，我们不防设想建立商业零售企业的存货定期申报制，让企业每旬或每半月向税务机关报送存货的进、销、存情况，以便税务机关监控。税务机关可以对其实施不定期检查制，以确保纳税人不敢弄虚作假，当然这需要在法律上有明确的规定，对虚报存货情况的纳税人实行严惩。

在增值税专用发票管理上，从虚开专用发票的各种情形分析，主要是要解决票、货、款一致的问题，税务机关在日常的管理上如何掌握纳税人票货一致成为解决问题的关键，因为票货一致虚开就没有实际意义了。要使票货一致，可以设计使专用发票增加一联随货联，并在发票上注明该批货物的特形码，这样的设计可便税务机关随时检查票货的一致性，以解决虚开发票的问题。

（五）建立沟通对话机制，解决争议问题

当税务机关与纳税人出现争议后，如何保证公平地解决争议以维护各方的合法利益，是一个不可小视的问题，因为受到侵害的往往是纳税人的合法权益。因此关键问题是如何确保纳税人的权益。法律设计的救济形式有处罚前的听证、行政复议、行政诉讼。与税务机关相关的是听证与复议。如何实现公平，我认为首先要公开，程序要公开，过程要公开，材料要公开，只有把事情置于大庭广众之下才能做到光明正大；其次，要设计合理的制度，让第三者参与听证及复议过程，也就象英美法系中的陪审团制，让有没有违法，是偷税还是非主观故意的少缴税的判断等等涉及争议的问题让第三者合议之；再次要给予充分的申辨权，让双方逐事辨博之。只有这样做才可保证纳税人的合法权益，才可避免税务机关滥用权力。

总之，税收征管是一项需要因时因地不断完善的工作，在健全税收法制、合理运用技术、完善管理手段、提高人员素质等方面还需要我们不断去探索。

参 考 文 献

[1] 国家税务总局编：《税法》，中国税务出版社，2003年出版。

[2] 国家税务总局编：《新征管法学习读本》，中国税务出版社，2001年。

[3] 钱宝荣主编：《税务稽查》，中国税务出版社，2000年。

[4] 刘佐主编：《中国税制》，人民出版社,2002年。

[5] 马林主编：《税收法制基本知识》，东北财经大学出版社，2000年。

[6] 张艳纯主编：《税收管理学》，湖南大学出版社，2003年。

[7] 王冠华：《深化税收征管改革的探索与思考》，《绍兴国税研究》，2001年第1期。

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