1、预算外资金的概念及范围

2、预算外资金的性质与特点

3、预算外资金的会计核算方法

（1）预算外资金财政专户会计核算

（2）事业行政单位预算外资金会计核算

4、预算外资金的管理及其存在的问题

（1）预算外资金管理的现状

（2）预算外资金的负效应

5、加强预算外资金管理的对策

内 容 摘 要

预算外资金是指在国家正规财政收支计划以外而存在的资金。其特点是来源分散，监管困难，数目难以准确估算，并且很容易滋生财政腐败，对国家的财政收支状况有着重大影响。由于受利益驱动作用 ,使预算外资金恶性膨胀 ,对预算外资金的管理失控 ,产生了不规范的收支 ,给政治、经济生活带来了较大的危害 , 正确规范核算和管理好预算外资金尤为重要。针对预算外资金的重要性，本文阐述了预算外资金的会计核算方法和管理中存在的问题，并提出了加强预算外资金管理的具体措施。

浅谈预算外资金的核算和管理

预算外资金是指机关、团体和事业单位为履行或者代行政府职能，依照法律，法规和规章的规定，征收、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的财政性资金。其收入范围包括：1、法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入；2、国务院或者省人民政府及其财政、物价部门审批的行政事业性收费；3、国务院及其财政部门审批建立的基金、附加收入；4、经同级财政部门批准，主管部门从所属单位集中的上缴资金；5、用于乡镇人民政府开支的乡自筹和乡统筹资金；6、以政府信誉、名义募集的彩票净收入，接受的捐款、赠款收入；7、其他未纳入预算管理的财政性资金。

一、预算外资金的性质与特点

预算外资金的来源同国家税收一样,体现政府行为,体现国家意志。而多年来谁收费归谁所有,同时归谁使用的自主性观念相延成规,自收自支,自行管理,过分强调预算外资金的自主性,虽然有利于发挥各地区各单位的优势,充分调动其理财的积极性,但在某种程度上也掩盖了预算外资金的本质。正是因为多年来在预算外资金性质上存在模糊认识,使预算外资金管理出现了恶性循环势头,有些单位从少收到多收,由乱收到随意收,把预算外资金完全当成了单位的“小金库”。从一定意义上,讲预算外资金成了滋生腐败的温床,为党心民心、党群干群关系注入了涣散剂,撕开了裂痕,加大了隔阂。为此,党中央在反腐败专项斗争中,首先在钱上动手,下大气力,在全国上下开展了清理检查预算外资金工作,所以对预算外资金概念及性质的再认识,不仅对整顿经济秩序有重大意义,而且从加强党的建设和国家政权建设的角度讲,都具有一定的意义。

预算外资金相对于预算内资金的最大特点就是其来源的广泛性与任意性。与正式列入国家财政预算制度的资金不同，预算外资金的来源十分广泛，比较常见的有以政府及其各级机关的名义征收的各种费用。

预算外资金的另一个重要特点是其在监管中的困难。由于预算外资金不像预算内资金那样规范，因而是游离于现有的财政监管制度的控制之外的。这样就给审计机关的审计和管理带来了很大的困难。在中国大量存在的小金库现象之所以屡禁不止，在其资金管理监督中的困难是一个重要原因。注意到这一现象，自从1985年起，全国开展了“财政物价大检查”行动，并从1989年起，国务院又着重开展了对各级行政机关、企事业单位的“小金库”进行查处，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，这项检查一直持续到1997年，共查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿元 .即使是这样，中国预算外资金的现实状况也还未真正露出水面，审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况，而预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流，因此审计机关是无法对这些进行详细地审查的，也就不可能对之进行有效的监管。

二、预算外资金的会计核算方法

（一）预算外资金财政专户会计核算

财政专户会计核算采用收付实现制。财政专户会计核算应当以实际发生的业务活动为依据，真实记录、反映财政专户的预算外资金收缴、拨付情况和结果。财政专户会计核算应当及时进行，会计处理方法前后各期应当一致，不得随意变更。财政专户会计核算和会计报表应当内容真实，数字准确。对于重要的业务活动，应当单独反映。各级财政部门应加强对财政专户资金的管理，并配置专门人员。财政专户资金应严格按规定用途使用。财政专户会计科目如下： 

1、资产类：101财政专户存款、103有价证券、105应收款。 

2、负债类：201应缴代收上级财政专户款、203暂存款。

3、净资产类：301专项预算外资金结余、302一般预算外资金结余、 303乡统筹资金结余。 

4、收入类：401专项预算外资金收入、402一般预算外资金收入、404乡统筹资金收入、405其他收入。

5、支出类：501行政事业支出、502专项支出、503基本建设支出、511乡统筹资金支出、521政府调剂支出、531其他支出。 

会计科目使用说明：

1、财政专户存款：核算财政部门在国有商业银行开设的财政专户中各项预算外资金存款。财政专户收到部门和单位上缴的各项预算外资金收入时，借记本科目，贷记相关收入科目。财政专户按财政部门批准的预算外资金收支计划拨付资金时，借记相关支出科目，贷记本科目。本科目期末借方余额，反映期末财政专户结存数。本科目应按开户银行设置“财政专户存款日记帐”，由出纳人员根据收付款凭证，按照业务的发生顺序逐笔登记，每日终了应结出余额。

2、有价证券：核算财政专户以前年度用预算外资金结余购买的未变现国债等有价证券。有价证券到期变现时，按照实际收到的金额，借记“财政专户存款”科目，按照实际成本，贷记本科目，按其差额，借记或贷记相关收入科目。本科目期末余额，反映期末尚未变现的有价证券的实际成本。本科目按证券种类设置明细科目。

3、应收款：核算财政部门以前年度按有关规定有偿拨付有关部门和单位使用等应收回的预算外资金。收回资金时，按实际收到的金额借记“财政专户存款”科目，按应收的金额贷记本科目，按其差额贷记相关收入科目。本科目期末余额，反映期末财政专户有偿拨付的末收回的款项。本科目应按资金项目及部门和单位设置明细科目。

4、应缴代收上级财政专户款：核算财政部门代上级财政部门收取或应上缴上级财政专户的预算外资金。财政专户收到收入时，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目。资金上缴时，借记本科目，贷记“财政专户存款”科目。本科目余额反映本级财政专户应缴未缴上级财政专户资金数额。本科目应按应缴部门和单位及代收或应缴预算外资金种类设置明细科目。

5、暂存款：核算财政专户收到的其他不明性质的待结算款项。收到不明性质资金时，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目，资金拨出时，借记本科目，贷记“财政专户存款”科目。本科目应按相关部门和单位设置明细科目。

6、专项预算外资金结余：核算财政专户中专项用于公共工程和社会公共事业的基金、资金、附加等预算外资金结余。下年初建立新帐时，应将“专项预算外资金收入”科目上年年末余额转入本科目贷方，借记“专项预算外资金收入”科目，贷记本科目。将“专项支出”科目上年年末余额转入本科目借方，借记本科目，贷记“专项支出”科目。本科目贷方余额，反映专项预算外资金累计结余数额。本科目应按部门和单位及专项预算外资金种类设置明细科目。

7、一般预算外资金结余：核算财政专户中除专项预算外资金以外的其他各项预算外资金结余，包括一般预算外资金收入、其他收入结余等

（二）事业行政单位预算外资金会计核算 

1、在负债类增设“应缴财政专户款”总帐科目。各单位应按预算外资金的项目或类别设置明细帐。本科目用于核算行政事业单位按规定收取的应上缴财政专户的预算外资金收入。贷方记单位收到的应缴财政专户的预算外资金数，借方记已缴财政专户的预算外资金数，本科目收方余额为单位应缴未缴数。年终，本科目应无余额。 

2、在收入类设“事业收入”（事业单位）、“预算外资金收入”（行政单位）总帐科目。本科目用于核算各事业行政单位收到的从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户管理的预算外资金数额。各单位根据预算外资金的具体项目，在总帐科目下设置明细科目。贷方记财政部门从财政专户核拨给单位的预算外资金数，借方记退转数或冲销转出数。平时本科目收方余额反映单位预算外资金收入累计数。

3、在支出类中设“事业支出”（事业单位）、“预算外资金支出”（行政单位）总帐科目，用于核算事业行政单位用从财政专户核拨的预算外资金安排的各项支出。

4、年终结帐时，行政单位应将预算外资金收支分别转入“结余”科目，事业单位的预算外资金通过“事业收入”和“事业支出”科目分别转入“结余分配”科目。

三、预算外资金的管理及其存在的问题

（一）、预算外资金管理的现状    国务院在 1996年颁发《加强预算外资金管理的决定》后，各地在加强预算外资金管理方面取得了很大的成绩，取消了一大批收费项目，有一批基金和行政收费已纳入预算内管理，全国从上到下实行了财政专户管理,但目前预算外资金管理仍存在不少问题。

1、利益驱动，滥用权力

有些地方和部门无视党中央、国务院的统一政令，越权擅自设立基金和收费项目，随意扩大征收范围，自行提高收费标准，甚至每新增一项业务，就随之增设一项收费项目；或者明目张胆地对已明令取消的收费项目继续执收执罚，导致基金和收费项目名目繁多，滥收滥罚，秩序混乱。

2、行政干预作“保护伞”

无论是行政分管负责同志，还是对口的上级主管部门，由于有了预算外资金，一方面，可以在事业发展过程中拥有资金保证；另一方面，当系统内某些环节出现资金困难或者通过正常渠道不好解决时，可将预算外资金随时调拨，以解燃眉之急。有此种便利，行政主管领导及上级主管部门自然成为部门和单位利益的代表，成为预算外资金这个“独立王国”的保护伞。

3、脱离财政监督，拒绝接受财政管理

一些地区、部门和单位对预算外资金属于国家财政资金的性质认识不清，视预算外资金所有权和使用权为已所有，脱离财政监督，拒绝接受财政管理，形成众多的“小财政部”、“小财政厅”、“小财政局”，设置“小金库”，胡花滥支。既不按规定把预算外资金缴财政专户储存，也不按规定向财政部门报送收支计划和收支决算。据统计，目前纳入财政专户管理的预算外资金只占总额的 45%左右，而且财政专户在收到资金的同时也收到要求全额拨回资金的申请，甚至出现款未进入专户，而用款申请书已递交上来的情况。

4、违法违纪，滋生腐败

预算外资金被挪用滥支，弄虚作假相当严重。有的用预算外资金滥发钱物；有的用于请客送礼、公款旅游或挥霍浪费；有的去购买豪华轿车、商品房或搞计划外投资；有的乱搞拆借,扰乱金融秩序；有的被用于炒房地产、炒股票；还有的私设“小金库”，贪污私分，滋生腐败。

（二）、预算外资金的负效应

由于利益趋动作用，行政权力机关对预算外资金的收费范围不断扩大，标准不断提高，不仅扰乱了正常的社会经济秩序，加剧了消费基金失控，而且助长了社会不正之风的发生，增大了经济转轨时期地区与地区、单位与单位间的不平衡，造成新的分配不公，给政治、经济生活带来了极大的危害。

其一，干扰了国家正常的资金分配秩序和分配格局，造成资金高度分散。各种收费和基金由各部门和单位自收自支，从本部门和单位出发安排使用。同时，预算内资金短缺，无力保证国家的重点建设，难以贯彻国家的产业政策和地区资源的合理配置。有人把地区割据叫作“诸侯经济”，把部门割据叫作“王爷经济”，其实二者互为作用，都在干扰国家的统一政策。

其二，严重干扰了企业正常的生产经营，加重了企业负担。目前，企业税费负担之重是空前的，使企业苦不堪言，影响了企业的发展。过去，企业一直认为是税负太重，但从财税部门看，认为税负不重，其实根本的问题不在税负，而在税负之外的各种摊派性收费。在这种情况下，有什么理由报怨企业经营不善呢 ！企业无经济活力，何谈什么改善经营管理，转换经营机制 ?

其三，给以权谋私者以可乘之机。由于预算外资金的管理不受国家约束，由收费单位自行安排，造成使用上的混乱。有的将收费用于生产建设；有的用于维持编外的事业机构；也有的转入“小金库”，用于提高小集体福利；有的则成为贪污盗窃腐化堕落之温床。

四、加强预算外资金管理的对策

预算外资金是依据国家法律和具有法律效力的法规收取和使用的，预算外资金应该是归国家所有，部门和单位使用，明确它的性质是十分重要的。资金的性质决定资金的管理方式。过去预算外资金的管理方式违背了预算外资金的性质，任何国家的一切国家资金 (即国家财政资金 )和政府收入 (即财政收入 )都必须统一纳入国家预算，这是国家预算的统一性和完整性原则所要求的，以便通过立法程序受立法机关的监督。在经济体制改革之前，我国原设置的预算外资金是纳入预算管理的，而以后形成的各种行政性收费和基金则是各部门和单位自收自支，置预算管理之外，置立法监督之外，从而违背了国家资金和政府收入的性质。国务院于 1994年把 83项行政性收费纳入预算管理；1996年又把养路费、电力建设基金等 13项政府性基金 (收费 )纳入预算管理，是完全正确的，是非常适时的。

预算外资金既然属于政府的财政性资金，就必须按法治原则，依法治理。对保留下来的预算外资金必须作好收支预算和决算工作。各部门、单位据其预算外资金收入情况和支出需要，编制年度预算外资金收支计划，报同级财政部门审核，与预算内拨款统一核算，统一管理。各部门取得的预算外资金收入，要缴入财政专户，支出由财政部门根据预算外资金收支计划和单位财务收支计划，从财政专户中核拨。预算外资金收支结余，除专项资金结余按规定结转下年度专项使用以外，财政部门经同级政府部门批准后，可按隶属关系统筹安排使用。未经财政部门同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金帐户；不能为单位内部的职能科室开户；同时要防范“公款私存”，将预算外资金存入个人储蓄帐户。年度终了，各部门和单位要编制预算外资金收支决算，报同级财政部门审批。各级人民政府在加强预算外资金管理的同时，要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督检查。

进而形成一套“规范化管理”的模式，该模式具体分为两种形式:一是按预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理;二是把部分预算外资金纳入预算内。无论是预算内资金还是预算外资金,都是政府可供支配的财政资金。这一模式把政府财力全部集中到财政,统筹安排运用,统一监管调度,彻底打破以前预算外资金分配的条条框框,所以说是一种较为彻底的改革。目前很多地方都在不同程度上实施这种改革,并把其中的第一种形式视为预算外资金管理改革的理想模式。这是因为,在目前财政体制改革尚未完成的情况下,还很难取消预算外资金,第一种形式应该说是比较务实的做法。同时,制度化的管理也为最后统一预算打下了基础。当然,这两种具体形式并不是互相矛盾、互相排斥的,在改革的过程中,当条件成熟时,还可以结合运用。“规范化管理”模式的具体实施：

1、对于预算外资金首先必须明确,所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需 要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。

2、实行票据统一管理,加强源泉控制,完善专户储存。各部门和单位在收费时,必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据,严格票据发放、稽查和验证核销制度,改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步,统一专户储存。加强日常管理,建立对收费单位进行的收费年审制度,检查其收费是否统一纳入财政部门核算,防止虚报隐瞒收入,保证及时存入“财政专户”。

3、实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立、管理、运用都要经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会批准,严格收费和基金的审批立项管理,建立项目管理制度,实行收费公示制度。收费和基金的实际收取、支出使用,都必须通过立法形成规范的管理体制。

4、建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系,以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况,以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充,预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩,所以必须控制预算外资金的规模,加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率,精简机构,裁减冗员,减小吃财政饭的压力,继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。

5、推进税费改革,完善分税制。对各种收费分门别类地进行管理,能归入预算内的归入预算内,不能归入预算内的,暂时依然界定为预算外资金,但要加强管理,控制使用方向,专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消;将不体现政府职能的收入,转为经营性收费,所得收入依法纳税;把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则,在划分中央和地方收入的同时,科学地划分中央和地方的支出范围,为最终实现统一的政府预算作准备。

参 考 文 献

1、财政部《关于印发<预算外资金财政专户会计核算制度>的通知》（财综字[1998]164号）

2、闵宗银《我国预算外资金研究分析》，《山东经济》2000年第2期(总第97期) 

3、张燕英《浅议预算外资金的管理》

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