目 录

一、实行会计集中核算的作用和取得的成效

 二、会计集中核算中存在的主要问题

 三、几点设想

内 容 摘 要

财政是国家和政府调控国民经济、确保资源优化配置的基本政策工具，也是政府调节各利益主体利益分配格局的最根本的调控手段。原财政部长项怀诚指出：“财政支出管理是今后一段时间内财政改革的核心”。随着这一工作重心的确立，全国各地在推进会计管理体制改革，规范会计工作秩序，适应财政支出管理方面进行了不同形式的改革，会计集中核算就是改革的重要内容之一。会计集中核算，对提高财政理财能力和会计工作效率，进一步规范会计行为，加强会计监督和廉政建设等方面都起到了有十分重要的作用，但在实践中也存在局限性和不够完善的地方。主要是会计中心工作模式缺陷；收支的分账管理和会计中心功能不全；会计中心与财政部门之间存在对接缺口等。因此为稳妥地推进国库制度改革，使会计集中核算顺利向国库集中支付转轨，应从夯实基础、建章立制、加强单位财务管理入手，真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主形式的财政国库管理制度，逐步实现规范的现代国库管理体制和现代会计管理体制。

浅谈财政资金的会计集中核算

 

长期以来我国一直实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付至各部门单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种支付制度把资金拨付给部门和单位以后，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，使支出过程脱离了财政监督，各单位和部门资金的分散支付和存储，使用效率不高，因为各单位的资金都有逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，使财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的各种账户，财政部门和中央银行难以全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。由于整个财政资金运行的信息反映滞后，财政管理无法适应现代经济制度的要求，影响预算管理制度执行的科学、规范。因此建立严格的监督控制机制，积极探索从体制、机制、制度上加以解决的途径和办法，逐步建立会计核算中心、国库支付中心、政府采购部门有机结合的支付体系，确立融核算、支付、监督管理与一体的新型财务管理体制是当前预算改革的重要内容，是营造良好的经济、社会发展环境的需要。

会计集中核算是指政府成立会计中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消同级机关事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。

为加强财务管理，整顿财政纪律，从源头上预防和治理腐败，楚雄州10县市均陆续成立了会计核算中心,楚雄市会计核算中心于2001年1月成立，全市160个预算单位纳入会计核算中心，一年多来根据“银行单一账户、资金集中收付、核算网络监管、收入分配透明”的总体目标，规范运作。各核算单位采用双轨制核算办法，即单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下，由会计核算中心代理各单位行使资金结算、会计核算职能和监督职能。各单位取消银行账户以后，资金统一纳入中心集中结算。单位所有收入纳入财政指定账户，所有支出均由单位指定的财务经办人到核算中心办理。核算中心可根据有关制度决定是否支付。

 一、实行会计集中核算的作用和取得的成效

 (一)规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和会计工作的效率

实行会计集中核算后，行政事业单位的会计业务纳入会计中心统一核算，中心选配业务素质较高的专职会计，并运用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和会计工作效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性。

1、规范了资产管理。在各核算单位财务结算进入会计核算中心前进行了大规模的资产盘查摸底，处理了一批历年挂账呆账，核销了部分报废资金产，补登了盘盈资产，为顺利进入核算中心，进行规范化统一核算打下了基础；进入中心后各单位的支付必须经过中心审核，资产购买必须经过政府采购，由国库或单位自筹资金通过会计核算中心直接支付给供应商，单位和核算中心根据采购办的政府采购入账通知单入账，强化了单位资产管理。

2、规范了收支管理。收入方面，各单位所取得的各种收入包括：已纳入一般预算和基金预算管理的收入直接解缴同级国库或通过财政专户解缴同级国库；各种预算外收入仍按现行管理办法直接缴存同级财政专户；单位取得的其他收入均须缴入核算中心。支出方面，核算中心按照不同的支付主体对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人，授权支付是指预算单位按照财政授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令在财政批准的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。

3、规范了结算程序。建立了单位财务审批、资金领报专人负责制。单位应指定财务审批人和经办人，并预留一张盖有单位公章及财务审批等人的签名、盖章的印鉴卡报送核算中心备案。单位的有关现金、转账、汇兑等资金结算以及经费的拨入、付出、往来代收代付等，均由单位指定的财务经办人或委托人经办人到核算中心办理，所有票据都由单位和核算中心各一份，各单位按照统一财务软件进行核算，会计核算过程（包括凭证编制、账簿登记、报表编制等）由核单位会计人员通过电子联网传输到核算中心。

 (二)加强了财政监督，从源头上预防和减少了单位财务支出中可能发生的违规违法行为

实行会计集中核算后，纳入会计中心管理的行政事业单位所有支出都通过会计中心一个账户进出，进行会计统一核算，核算中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理性、合法性审查，对不符合政策、法规规定的支出和凭证可以要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，给贪污犯罪和挥霍浪费行为亮起了红灯。财政资金的使用管理由以前的事后监督转为事前的全方位和全过程的监控，从而有效地阻止了单位财务收支中违规违法行为的发生，杜绝不合理的支出。

1、严格设置关口。进入核算中心以后，审核的关口变多了，由单位财务主办审核、单位领导审批、中心前台初审、中心后台记账和审核，最后还将原始票据的形成的会计档案转入中心档案室，对每笔支出设置五道关口。

2、增强了费用报销透明度。凡是财政直接支付的单位的每笔支出都接受核算中心的全过程监督，使单位的内部“暗箱操作”变成了“阳光作业”，提高了单位自觉遵守财经纪律的意识。

3、实现了监督前移，过去财政、审计等部门对单位的财务监督基本上是事后监督，实行会计集中核算后，单位的支出必须在中心的严格审核后方能支付，将对单位预算内外资金的管理从事后监督向事前、事中和事后全方位监督的转变。这样，从很大程度上改变了预算内外资金拨付后，单位随意开支、财政部门“亡羊补牢”的现象。

 (三) 促进了财政预算制度改革，提高了财政资金的使用效益

1、强化了预算约束，中心接到预算、综合部门核定的单位和部门的预算指标（包括财政部门下达的预算文件和预算追加、追减通知单）后，应及时登记中心预算指标手册，并按资金来源分单位、分科目及项目进行管理，建议单位合理安排经费支出，对超出预算情况费用开支拒绝支付。

2、合理调度财政资金，提高了资金使用效益。实行会计核算中心后，便于财政部门及时了解各单位财务收支的实际情况，掌握和分析单位的资金的来龙去脉，按单位各项事业的开展情况和资金需求的迫切性来拨付财政资金，另外，部门和单位的可用资金都集中在核算中心统一账户上，使财政资金的调度更加灵活、有效，增强了财政和调控能力，提高了财政资金的使用效益。

3、把好政府采购资金和基本建设资金关。物资采购和基建是腐败滋生的肥土，核算中心实现了财政资金以支代拨并与核算监督相结合的转变，从源头上控制预防腐败，盘活了财政资金。原来单位采购由大多由办公室统一办理，小到纸张笔墨大到家俱电器，在单位内部控制制度不严的情况下，不少单位的采购人员成了供销员的座上宾、利用回扣肥了“自家田”，基建项目资金更是应该把好关，自从进入核算中心各单位的采购和基建资金由中心拨由中心核算，及时发现问题，确保采购和基建工程和严肃性和公开性，清洁腐败滋生之土壤。

（四）进一步提高了行政效能，逐步实现了公平分配

在原来分散核算体制下，由于依法理财的运行机制还没有完全建立，财政资金支出管理缺乏严密规范的监督机制，导致各单位严重的分配暗箱操作和随意性大的现象。不少单位领导为了改善干部职工的福利待遇，超越有关制度规定甚至非法通过一些创收来筹集资金；少数单位不顾财经纪律，挪用转项经费，随意将单位的专项资金当作福利资金，给小团体发放奖金福利补贴，使预算单位之间出现了明显的收入差距和分配不公。这种苦乐不均的状况，不仅造成攀比之风盛行，还影响干部职工的积极性和正常岗位的轮换，以至出现行政不公的现象，阻碍行政效能的提高。实行会计集中核算制后，取消了单位银行账户，单位所有个人奖励发放都必须进入核算中心核算，大大提高了干部职工福利待遇的收入透明度。从而为切断权利与利益的直接联系，逐步实现公平分配，为进一步规范收入分配制度奠定了良好的基础。 

（五）促进了精兵简政，节约了行政成本。

实行会计集中核算制后，行政事业单位不再设置会计人员，只保留一名报账会计，从而减少了各单位财会人员，节约了经费开支。同时，各行政事业单位可以从烦琐的会计核算工作中解脱出来，集中精力抓好业务工作，从全局角度加强本单位的财务管理和财务计划。如楚雄市目前已有160家行政事业单位纳入会计集中核算，如果按每家单位配备会计、出纳添置计算机软、硬件设备计算，需要320名会计，160套计算机设备，但目前中心连同行政后勤在内也只有23名人员，23台电脑。

 二、会计集中核算中存在的主要问题

 会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措，在它的初始阶段和任何新生事物一样，也必然存在其局限性和不够完善的地方。目前，会计集中核算存在的主要问题：

（一）认识上的不足

会计集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可报销，集中核算后，单位领导签了字还须中心总会计审核后才能报销。亦有少部分单位领导对本单位财务支出接受会计中心的制约和监督，产生抵触情绪，有意放松甚至放弃财务管理。会计集中核算以后，一方面有些单位领导认为报账会计是打打杂、跑跑腿的，有无资格证、有无财务工作能力无关紧要，报账会计随意任命，导致报账会计专业能力参差不齐。另一方面单位会计机构撤消后，有些单位对报账会计的待遇地位不予肯定，报账会计的工作积极性自然得不到充分发挥。

（二）模式上的缺陷

会计集中核算后，会计中心一人管十多个单位的账，大厅式的工作模式，造成了财务管理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势，单位报账时，会计中心只能根据票据来判断，一是看单位报账发票的手续是否完备；二是看票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。会计中心整天忙于报账结账记账，无法顾及发票内容的真实性。会计监督职能难以真正实现。实施集中会计核算后，在管理上表现最为突出的矛盾就是单位的财权与事权相脱节。这种财权与事权的脱节所引起的矛盾主要表现在：一是单位在组织日常工作方面出现效率低下现象。众所周知，单位的财权是实现单位事权的重要保证。一般认为，在单位财权与事权统一的情况下，人们可以通过合理的运用财权以实现事权上的完整性与高效率，同时也能够充分调动单位工作方面的积极性。实行集中会计核算制度以后，由于财权与事权的分离，众多矛盾突现出来，表现在单位处理各种事务方面明显缺乏积极性，简单地说，由于担心未来报账的困难，在工作中存在着较强的畏难情绪，甚至出现无人管事与干事的现象，更不谈工作效率的提高；二是单位对资产的管理职能弱化，资产流失与浪费现象会更加严重。非营利组织的资产与营利组织的资产相比，因为其具有很大的消费性，所以在管理上的难度也显得更大一些，如稍有不慎，就会出现资产浪费与流失现象。在这种情况下，实行集中的会计核算，势必形成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，使本来就面临困难的资产管理“雪上加霜。”

（三）分账管理上的单一性

会计中心监管的重点应是单位的财务收支，而目前会计中心仅仅管了支出，对各单位的收入监管尚未介入。实行票款分离，按规定收费收入、返还资金直接缴入国库收入户，单位自己建立台账，与会计中心不发生任何关系，会计中心不作账务处理。这样就形成了收入票据在国库，支出等会计档案在会计中心，资产及明细账在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏。会计中心监督成了“监管支出不监管收入”的“跛脚”监督。同时，会计中心目前只具备核算功能，而财产清查由单位实施，特别是固定资产，会计中心只核算一级总账科目，明细账仍由单位报账会计登记，财产物资仍由原单位进行管理。有些单位的固定资产明细账没有如实登记，账实不符，家底不清，账外资产流失现象也时有发生。致使中心的账与单位实物不符。经费使用部门只是强调财政资金规范运作，而忽略资产的管理，特别是对固定资产的后续控制，而会计中心的只核算不清查，必然导致会计信息的失真。

（四）会计中心与财政部门对接上的缺口

专项资金是专门用于指定项目的资金，专项经费拨入时，有些单位混淆不清，会计中心又不得了解，造成单位挤占挪用，专项经费核算失真。财政部门重分配轻使用的陈旧管理理念，对有些专项资金管理不够严格，跟踪问效流于形式，使得会计中心在专项资金的监管中难以控制。形成专项资金“跑”“冒”“滴”“漏”，支出效率不高。会计中心主要负责大量的会计核算，并未直接参与财政部门内部职能机构工作，因此对财政部门的业务，对他们监督的政策变化，跟踪重点无法知晓，这样会计中心就没有能力和条件代替财政部门实施财政监督。而财政部门认为预算单位统进了会计中心，以为“一统就灵”，放松了财政监管，形成了新的监管死角。

（五）加大了财政管理风险

实行会计集中核算，会计核算中心集核算、监督、服务于一体，整天忙于报账、算账、记账，预算单位本身没有独立账号不承担支出风险，财政部门与预算单位之间职责不清、权责不明，加大了管理风险。由于核算中心不可能掌握各单位的职能个性和经费开支内部情况，在单位支出合法性增强的背后，隐藏着财政支出膨胀和失控的可能性。而且会计核算中心和单位的服务关系不是双方自愿签定委托协议建立的，而是由政府采取行政手段强行安排的，众多的单位对核算中心不具有任何约束力，既不利于核算中心提高服务水平，也容易在管理的单向性下产生滥用取权等新的问题。加之实施会计集中制度中，财政把很多资金直接拨到核算账户上，并经常保持一定余额，少则几百万元多则上千万元，脱离了国库部门的直接管理，如果核算中心的监管工作跟不上，腐败现象可能随之滋生。

三、几点设想

为了稳妥地推进国库制度改革，使会计核算中心逐步向国库集中支付顺利转轨，应着重从以下几个方面加以完善：

（一）夯实基础，创造深入改革的条件。

1、深入细致地做好宣传解释工作。这是集中核算工作能不断完善、顺利转轨的关键。作为政府和各级部门，要深刻认识财政资金管理方式改革对规范财政支出行为、加强财政支出管理和监督、提高资金使用效率，从制度上防范腐败现象发生的重要意义。多渠道，深层次，广角度开展宣传，消除人们对集中支付的误解，争取广泛的理解、支持和配合，在国库制度改革的大前提下，各单位领导要正确认识自己手中权力，扩大改革影响，营造改革氛围，为下一步的国库集中支付，促进反腐倡廉做好准备。

2、加强与各单位、各部门间关系的协调，理顺各种财务关系。单位的各种财务关系，从目前实际情况来看，涉及的单位和部门非常之多。从单位预算经费的领报关系来看，有财政的预算部门和相应归口管理的职能科室；从单位的收入管理方面来看，有预算外资金管理部门；从单位个人所得税等税款的缴纳等关系来看，有税务部门；此外还有审计、纪检等部门以及其他单位与单位有业务往来的一切单位和个人。在会计集中核算之后，集中核算单位的各种财务关系基本上都有核算中心的介入，使得单位的财务关系更加复杂。为了处理好与这些部门的关系，有关部门可在不违反财经纪律、财务制度的前提下出台相关辅助性政策法规，使预算改革顺利进行。

3、建立健全单位财务管理制度，加强单位内部控制。我国行政事业单位的财政开支构成了巨大的财政负担，资源配置效率不高，因此财务作为单位的当家人如何当家理财必须要有一套行之有效的制度。如建立审批控制制度、制约控制制度，包括财务印鉴分管制度、会计参与财务决策和经营决策的签字制度、相关财务岗位分离制度、电算控制制度、内审控制制度，在一定时间，对有关资产、负债、权益及账实是否相符等情况内部审计的一种制度、资产控制制度等等。

（二）建章立制，统一财务开支标准。一方面要通过对各项经济业务支出分析原因，区别对待，广泛征求意见，全面统一财务开标准，使会计监督有章可循。首先要全面整理原有的仍在执行的各个财务管理制度和文件并汇编成册；其次要对现有已不适应工作实际的制度和文件提请到财政部门修改和完善；最后要对一些共性的财务开支标准方面的问题，广泛征求各个单位的意见，由财政部门统一发文予以明确。另一方面要处理好财务制度规定与实际开支审核之间的关系。现行统一的财务制度规定的开支标准与具体复杂的实际支出的肯定会有一定的差距，这就要求中心审核人员要较好地把握原则性与灵活性之间的关系，合理解决。

（三）明确职责，加强单位财务管理，正确处理好财务和会计的关系。只有明确了各自的职责，才能正确处理好单位内部财务管理和中心外部会计核算之间的关系到，防止推诿扯皮，保证单位理财的积极性。

1、实行会计集中核算后，各单位仍要按财务管理要求进行资金的筹措、分配和使用，其财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，依法组织收入，积极筹集资金，保障单位正常运转的资金需要；根据预算和单位用款计划及资金结余情况，合理安排使用资金，提高财政资金的使用效果；按照行政、事业单位财务规则和财政部门的有关规定审定、报送财务报告，如实反映单位财务状况和预算执行情况，进行财务活动分析；建立、健全内部财务制度，对单位财务活动进行控制和监督；加强本单位国有资产管理，建立实物账，并定期进行盘点，防止流失；对所属单位的财务活动实施指导、监督。会计核算中心则根据有关财会法律、法规、规章和制度的规定，认真做好所管单位的会计核算工作，及时记录、计算和报告单位各种资金的增减变动及其结果，尤其是要加强单位固定资产及往来款项的管理；认真做好会计监督工作，保证会计资料的真实、合法、完整；及时向各单位和有关部门提供真实、准确的会计信息。

2、加强培训，提高理财水平。采取定期或不定期的方式，对单位财务主办及中心工作人员进行业务培训，培训的内容选择业务性强、操作性强的财务理论和实物案例，使行政事业单位财会人员能及时了解最新财会理论动态，及时掌握操作技能。同时定期召开各单位财务人员开例会，探讨会计集中核算过程中及平时各单位日常业务中存在的典型问题、分析原因、提出解决办法。

3、优化服务，处理好服务与监督的关系。在不断完善中心现有的规章制度情况下，根据实际需要进一步建立健全学习制度、考勤制度、保密制度、档案制度、文明制度等，做到中服务中监督，在监督中服务，在实施会计监督的同时，更应注意在服务中下功夫，要求每个会计人员遵守职业道德，按照“爱岗敬业、依法办事、优质服务”的标准来严格要求自己，为政府各级部门管好家理好财。这样就明确了单位和会计核算中心各自的职责范围。这样，从制度上既保证了单位资金所有权、财务自主权的实施又保证了会计核算中心职能的发挥。

（四）加快改革力度，逐步向国库集中收付制度转型，真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主形式的财政国库管理制度。

由于会计中集中核算制是在国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》发布之前开始推行的，与财政部提出的改革试点方案比较，出发点相通，但有若干差异。因为国库集中支付制度改革是财政国库管理制度改革，会计集中核算是预算单位会计形式的改革。核算中心不管集中多少个预算单位进行统一核算，但它仍然是单位预算会计的性质，与财政会计的关系仍然是单位预算会计与财政总预算会计的关系。而国库集中支付中心执行的是总预算会计制度，是总预算会计的延伸，是预算的执行机构。在资金的支出控制和业务流程管理上更加规范和严格。

下一步各级财政总预算会计既要保证国库收支业务的正常业务的正常运转，又需理顺原有业务关系和建立健全全新的职能等诸多亟待开展的工作。随着我国加入WTO和社会主义义经济体制和不断完善，建立适应公共财政要求的国库集中收付制度，已成为一个十分重要问题。因此必须开拓思路转变观念，积极向财政部的财政预算国库改革方案靠拢，进一步深化改革，强化管理，切实抓好财政资金使用效益，努力开创财政管理工作新局面。

 

主要参考文献：

 1、荆晓利古明文《会计集中核算下的财政监督》《中国财政》2003年第5期

 2、周康甲扶张雄《会计集中核算财务监管的难点与对策》《县乡财政》2003年第11期

3、曾纪发《会计集中核算制的局限及转化构思》《预算管理与会计》2003年第8期

4、赵长宝《也谈会计集中核算制向国库集中支付制的转换问题》《预算管理与会计》2003年第6期

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