目 录

一、前经济责任审计工作中存在的问题

二、解决以上问题的办法

内 容 摘 要

1999年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的通知（中办发〔1999〕20号）以来，我国审计机关积极开展经济责任审计工作，在规范市场经济秩序、遏制腐败、揭露和查处财政财务收支活动中的违法乱纪问题等方面，发挥了重要的作用。通过经济责任审计，基本摸清了被审计单位的家底，增强了被审计单位领导依法行政，科学、民主决策，认真履行经济职责的意识，促进了行政行为的公开透明，推动了各地、各部门各项工作快速、健康发展。为各级党委、政府和干部管理部门选拔任用干部提供了一定的参考依据，同时又对从制度上加强防范，减少干部职务犯罪，促使领导干部廉洁自律、认真履行职责提供了有益的探索。但也因看到，目前我国不少审计机关的经济责任审计工作存在一定的问题，尤其在基层审计机关较为突出。 

一、前经济责任审计工作中存在的问题 

(一)经济责任审计工作计划的制定和下达存在随意性 

(二)“先离后审”造成经济责任审计的滞后效应 

(三)审计意见和决定下达难、审计处罚执行难，审计“对权力的制约和监督”效力不能充分发挥 

(四)相关法律法规不健全，审计内容与评价过于宽泛杂乱，形成审计的“缺位”与“越位” 

(五)经济责任审计的方法保守单一，对查出问题的综合分析不够，造成经济责任审计的质量不高 

 (六)经济责任审计因其本身的特殊性、所处的外部环境及审计人员的职业道德水平等，使审计风险始终隐含其中

二、解决以上问题的办法 

(一)经济责任审计领导小组联席会议来制定审计计划，对审计项目实行计划管理 

(二)客观、灵活地对待“先审后离”和“先离后审”的矛盾，将“离任审计”概念转变到“任职审计”概念上来，积极推行“任中审计” 

 (三)建立部门联系制度，及时沟通、互递信息、共同界定领导干部经济责任，充分利用审计成果

 (四)规范审计评价内容、范围，满足“两个要求”，把握“三个原则”，突出“四个重点”，做到“四看四分清四不要”

(五)增强审计人员的综合素质，提高经济责任审计质量，防范和化解审计风险 

经济责任审计研究

1999年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的通知（中办发〔1999〕20号）以来，我国审计机关积极开展经济责任审计工作，在规范市场经济秩序、遏制腐败、揭露和查处财政财务收支活动中的违法乱纪问题等方面，发挥了重要的作用。通过经济责任审计，基本摸清了被审计单位的家底，增强了被审计单位领导依法行政，科学、民主决策，认真履行经济职责的意识，促进了行政行为的公开透明，推动了各地、各部门各项工作快速、健康发展。为各级党委、政府和干部管理部门选拔任用干部提供了一定的参考依据，同时又对从制度上加强防范，减少干部职务犯罪，促使领导干部廉洁自律、认真履行职责提供了有益的探索。但也因看到，目前我国不少审计机关的经济责任审计工作存在一定的问题，尤其在基层审计机关较为突出。 

一、前经济责任审计工作中存在的问题 

(一)经济责任审计工作计划的制定和下达存在随意性 

按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第五条规定，经济责任审计必须“根据干部管理、监督工作的需要和党委、人民政府的意见，由组织人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托建议”后，“审计机关依法实施审计”，因而是一项非经常性的受托审计，不能由审计机关自行安排计划或设定审计范围，这必将形成审计业务的不确定性和被动性。实际工作中，相关部门在向审计机关交办审计任务时，由于没有征求审计机关意见，没有考虑审计部门自身的承受能力，也没有经过经济责任审计联席会议通过，常常出现审计部门正在开展本级预算执行审计时，组织部门同时大量交办审计任务；或者是刚结束对某一部门的预算执行审计，便又接到要求进点对该部门单位领导进行经济责任审计的交办通知；有时领导干部在半年内调整两次，也要求审计机关进行两次相应的经济责任审计。审计项目安排的随意性大，导致审计任务过于集中，审计资源过度透支，加大了审计实施的难度，使审计质量无法保证。例如：XX县年初领导干部任期经济责任审计工作领导小组会议和县委组织部下达《领导干部任期经济责任审计委托书》，但是在具体的审计过程中确不能按照年初计划实施审计。 

(二)“先离后审”造成经济责任审计的滞后效应 

目前经济责任审计的时机主要选择在离任期间，先离任后审计，这种作法的不利影响主要表现在三个方面：一是离任审计事实上成为一种事后行为，这种任期终结的审计方式，导致审计的预警功能差，审计的时效性差，难以防患于未然。如果被审计的领导任期较长，而离任审计通常只着重对其近三年的财务状况进行审计，这样容易使任期内的所有经济往来或漏审或审的不透，同时也使一些本可以及时制止的责任问题，因时间过长难于追究当事者责任，削弱了审计效果。如普遍存在的招待费超标问题，挪用专款问题等。二是有些经济责任审计工作还只进入实施阶段，组织人事部门的任命文件已经下达，即使审计发现的问题较多，但由于人已调离，并已上任新职，形成离任与离任审计不相联系的局面，无法真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中，使离任审计流于形式，审计成果的转化作用无从体现。审计查出问题后，相关部门领导也主张大事化小，小事化了，给审计处理带来了困难。三是审计建议难以落实，前任遗留问题让后任去处理，继任者积极性无法调动，措施也不会得力。审计成果的利用、转化率较低，经济责任审计难以发挥应有作用。例如：对XX县畜牧局原局长XXX同志任职期间经济责任的审计，审计局对其进行审计时，XXX同志已在XX县人大常委会任职，审计结果对其新任职务没有审计监督权。

 (三)审计意见和决定下达难、审计处罚执行难，审计“对权力的制约和监督”效力不能充分发挥 

《审计法》第九条规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。地方审计机关是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，特别是当审计查出的问题可能影响地方领导政绩，或涉及国家利益与地方利益、全局利益与局部利益时，就不得不考虑本级政府的意见，要么隐瞒事实真相，要么避重就轻，轻描淡写，很难下达客观、公正的审计意见和决定。在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰，或因各种复杂的关系而同被审计单位讨价还价，审计机关很难站在国家利益的高度，依法独立、超然地进行监督和查处。例如：对XX县畜牧局原局长XXX同志任职期间经济责任的审计，发现应缴未缴税金XXXXX元的问题，但在收缴税金过程中较难执行。

尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但许多地方政府在经费预算安排上把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力有限，审计机关经费得不到有效保证，缺口主要依靠审计罚没收入分成来解决。这就必然造成一些地方审计机关重处理、处罚，而对重大问题不能审深审透，甚至有人认为只要抓住几个问题能达到罚款的目的就足够了，对问题不作深入细致的调查研究，从而降低了审计质量，难以充分发挥审计“对权力的制约和监督”作用。 

(四)相关法律法规不健全，审计内容与评价过于宽泛杂乱，形成审计的“缺位”与“越位” 

现行的党政领导干部经济责任审计，目前仅依据中办、国办发布的两个《暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等文件规定，缺乏相应的法律基础和法律地位；评价指标和评价标准也无法可依，给基层审计机关带来诸多实施的困难。容易造成经济责任审计的“缺位”与“越位”。审计中的“不作为”主要表现在对领导干部应负的经济责任事项没有给予针对性、有重点的审查，内容范围有的过于狭窄；而“超作为”主要表现在政绩评价依据不足，要么没有取证就泛泛地下结论，要么超越审计范围对领导干部进行政绩评价。因此有必要建立健全经济责任审计的相关法规、制度，制定操作性强的具体实施办法，使其在审计内容、操作程序、方法体系、评价结果、应用及部门协调等方面有法可依、有章可循，提高经济责任审计工作的规范性。 

(五)经济责任审计的方法保守单一，对查出问题的综合分析不够，造成经济责任审计的质量不高 

当前，由于经济责任审计工作没有成熟的经验可资借鉴，同时大多数基层审计机关的审计人员知识结构单一、老化，政策水平、业务能力低，缺乏积极探索，勇于创新的精神，工作中仍沿袭传统的审计方法，“以账论账”成为基层审计机关普遍存在的问题。由于领导干部的个人经济问题一般很少反映在单位账上，必须采取其他方法取得线索，如加强与组织、纪检、信访等部门的联系，召开座谈会，设意见箱，或核对领导干部的收入、住房、交通工具等。如果完全按照传统的审计方式，没有突破，那么就不可能深入揭露领导干部违反廉政规定的问题，经济责任审计也就不可能有大的作为。另一个突出的问题是审计人员缺乏综合分析能力，不能够针对经济责任审计查出的普遍性、倾向性问题进行综合分析，没有能够抓住重点，起到惩一儆百的效果，更没能跳出审计看审计，充分发挥经济责任审计的服务作。

(六)经济责任审计因其本身的特殊性、所处的外部环境及审计人员的职业道德水平等，使审计风险始终隐含其中 

经济责任审计与财务收支审计不同，人们在关注审计结果所反映的问题的同时，更加关注对领导干部履行经济责任情况的总体评价，而且关注的人很多：党委、政府关注，干部管理部门关注，所在单位职工也关注。实际上经济责任审计是将领导干部同其相关部门或人员之间的矛盾集中转移到审计部门，这种审计风险是不言而喻的。在对权力的审计监督中，遇到的问题形形色色，目前仍无完善的法律条文来评判，对行使权力应负的经济责任也无法做出规范的审计评价。这无疑又增加了依法审计工作的难度，让审计人员无法把握审计风险。 近年来，经济责任审计工作由于人员少，任务重，部分审计人员 “为完成任务而审计”的应付思想比较突出，审计风险意识淡薄；还有一些审计人员急功近利的思想比较突出，偏面追求查处大案要案，忽视了全面审计，以真实性为基础、摸清家底的问题没有解决好，审计取证不齐全，造成审计监督有死角，留下了风险隐患；某些审计人员违背审计职业道德，未能遵守客观公正、实事求是、合理谨慎、职业胜任、保守秘密、廉洁奉公、恪尽职守的要求，审计全过程又没有受到有效监督，更是加大了审计风险形成的可能性。 

二、解决以上问题的办法 

(一)经济责任审计领导小组联席会议来制定审计计划，对审计项目实行计划管理 

目前，我国多数地方已设立经济责任审计工作领导小组，由地方党委、政府、纪检、监察、组织人事、财政、审计等机关的分管领导组成，这就为经济责任审计计划通过经济责任审计领导小组联席会议来制定提供了组织保证。在每年的年末，地方纪委、组织部、审计局应负责向经济责任领导小组提出下一年度经济责任审计项目的初步意见；经济责任领导小组办公室根据初步意见，组织召开联席会议，统一协调，在充分考虑审计机关实际承受能力的基础上，根据党委政府的工作重点以及干部监督管理、党风廉政建设等的需要有重点、有选择地确定审计对象，制定切实可行的经济责任审计工作计划，该计划经地方党委、政府同意后，以文件的形式加以确定。遇有特殊情况，确需在经济责任审计工作计划之外追加审计项目的，组织部门要与审计等部门充分协商后，确定追加的具体审计项目，并报经地方党委和政府批准。 

当前的经济责任审计工作中审计人员少和审计任务重的矛盾较为突出，应充分考虑审计部门的工作承受能力，不能过于集中地安排经济责任审计项目，以免影响审计质量。领导干部经济责任审计应在具备一定的条件下安排。遇有下列无法正常实施经济责任审计的情况，一般应不安排经济责任审计：一是领导干部已离开任职岗位二年以上的；二是领导干部已被提拔或任用到可能影响经济责任审计公正进行的岗位的；三是领导干部已被纪检监察机关或司法机关立案调查的；四是领导干部已去世或移居国外的；五是任职时间未满一年的。 

(二)客观、灵活地对待“先审后离”和“先离后审”的矛盾，将“离任审计”概念转变到“任职审计”概念上来，积极推行“任中审计” 

　 凡拟提拔或拟调往重要领导岗位的领导干部，应坚持“先审后离”，增加干部的责任感，也使其能够积极配合审计部门的工作，审出了问题，也能及时下结论和处理，避免给社会上造成“走过场”的感觉，也可以最大限度地避免干部使用的重大失误，提高组织威信。离岗、离职、退休或免职又不再安排新的领导岗位的，因其社会影响不大，为了使干部所在的原单位能尽快地开展正常工作，视情况可以采取“先离后审”，等将来干部监管机制完备了，再全面推行“先审后离”，使法规和实践完全统一起来。只有脱离了“离任审计”的束缚，才能解决临时性与计划性、质量与时间等一系列的矛盾，将这项工作推向常规化、制度化。“任期审计”的概念就是对干部所任职务进行经济责任审计，它没有必须在离任时才能审计的限制，先离后审、先审后离的矛盾也不突出，任中、任终都可以审，有利于分解工作量，避免突击性，从而使得审计部门有充裕的时间来澄清问题，保证审计质量，降低审计风险。 

(三)建立部门联系制度，及时沟通、互递信息、共同界定领导干部经济责任，充分利用审计成果 

　 审计机关在独立行使审计职能的同时，要加强与纪检、组织、监察、人事部门的联系，在计划、实施、考核、监督和查处方面各司其职，紧密配合，环环相扣，形成紧密的“链条效应”，把了解到的被审计单位财务管理情况与组织部门掌握的领导干部考核情况有机结合，为深入审计提供线索。组织部门有责任提供领导班子和被审计者的有关情况，使审计有一定的目标。在审计实施前，应与审计机关共同分析研究，确定审计重点。当审计查出严重违反财经法纪的行为、需界定领导干部经济责任时，应由审计部门会同纪检监察、组织人事等部门共同确定领导干部应承担的责任。 

　 经济责任审计成果的利用是经济责任审计的重要环节，纪检监察、组织人事等相关部门应充分利用经济责任审计成果。经济责任审计结束后，审计机关应当根据委托部门的要求，提交经济责任审计结果报告。组织人事部门可以根据审计结果，与被审计的领导干部进行谈话、通报审计情况，并将审计结果报告归入领导干部（廉政）档案，作为对领导干部业绩考核、奖惩、职务任免的参考依据。组织部门还可将干部经济责任审计结果作为干部任前公示的内容之一，使经济责任审计与干部任职公示制度有机结合起来，在干部监督与管理方面必将收到更为理想的效果。对审计机关依照法定程序移交的事项，纪检监察、司法机关应及时做出处理。组织人事部门和纪检监察部门应将经济责任审计成果运用的情况，及时书面反馈给审计机关。经济责任审计联席会议各成员单位应对经济责任审计结果进行综合分析，找出一些苗头性、倾向性和普遍性的问题，深刻剖析原因，进一步挖掘在体制、机制、政策、管理、制度等方面存在的漏洞和薄弱环节，进而采取有针对性的措施，建立健全相关制度，切实加强和改进干部监督、管理工作。通过各部门紧密结合，齐抓共管，经济责任审计成果的转化利用率会大大提高。 

(四)规范审计评价内容、范围，满足“两个要求”，把握“三个原则”，突出“四个重点”，做到“四看四分清四不要” 

随着经济责任审计工作的不断深入，建立一套经济责任审计评价的法律、法规、规范已迫在眉睫。在经济责任审计评价上要建立刚性规范，由模糊定位的审计评价向有量化标准的审计评价转变，以规范审计管理、业务人员的行为，从而改变审计评价因审计人员业务水平的差异和思维方式不同而异的状态，为准确界定经济责任，客观进行审计评价提供依据。当前的审计评价应做到满足“两个要求”，把握“三个原则”，突出“四个重点”。 “两个要求”，即现阶段既要按照《审计机关审计事项评价准则》对领导干部任期所在单位（部门）经济活动的真实、合法、效益进行评价；评价内容及范围又要符合干部监督管理部门的具体要求。 “三个原则”，即不越位原则，不缺位原则和不错位原则。“不越位”就是对不属于审计范围的不评价，坚持审计什么就评价什么，没有进行审计的不评价。“不缺位”就是按要求，既对领导干部所在单位的财政财务收支进行评价，又对其本人的经济责任进行界定和评价。“不错位”就是审计人员在对领导干部经济责任进行评价时应紧紧围绕“经济责任”，不能超越被审计者所在单位财政财务收支真实、合法、有效及相关经济活动的范围，去评价不属于经济责任的内容。 “四个重点”，就是突出对审计对象任期经济工作实绩评价，突出对被审计对象所在部门、单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性的评价，突出对被审计对象廉洁自律情况的评价，突出对被审计对象所在部门、单位可持续发展情况的评价。 

界定经济责任要做到“四看四分清四不要”，即：一看任期时间，分清是任期内还是任期外，不要超越任期，使干部代人受过；二看决策的形成，分清是集体决策还是个人决策，不要责任不清，造成张冠李戴；三看决策失误的原因，分清主观和客观原因，不要不讲动机；四看应承担的责任，分清是直接责任还是间接责任，不要轻率下结论。 

(五)增强审计人员的综合素质，提高经济责任审计质量，防范和化解审计风险 

多年来，审计人员习惯于审计找数据，报告堆数据，形成了固定的工作模式，满足于就账论账，限制了审计工作水平的提高，妨碍了审计对权力的制约与监督，加大了审计风险。审计人员的政治思想、业务技术水平等综合素质的改善是提高审计质量的保证，是防范审计风险的关键，特别是对于牵涉到人的经济责任审计。因此审计机关要加强审计人员的后续教育，健全审计职业教育体系，针对不同职级、岗位和知识结构的人员，实施分层次培训，使培训工作覆盖审计干部整个职业生涯。努力培养熟悉审计业务，同时又了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识，具有分析、鉴别、判断、协调等综合业务能力的复合型人才，以适应日益发展的经济责任审计的需要。 

要加强审计队伍的职业道德建设。树立诚实守信、内省自爱、克己慎独的职业道德观，崇尚“人民利益至上”的利他道德伦理思想，塑造审计人员正直向上、知耻明志的基本人格，建立一支严守审计纪律，恪守审计职业道德，具有依法审计，客观公正，实事求是，严谨稳健的职业态度的审计干部队伍。 

当人处于有限理性且充满机会主义意识的情况下，仅靠道德劝戒、先进示范是不够的，必须明确建立严格的道德自律机制，审计机关应当以《国家审计准则》为依据，建立包含审计纪律、审计职业道德规范等在内的全面完整的审计项目质量控制制度，并确保正确执行，还要对质量控制政策与程序的执行情况进行监控，对执行质量控制制度不力、造成较大审计风险的人员予以相应处分。只有这样，才能使审计人员恪守专业标准，审慎识别并正确把握审计风险。

参 考 文 献

1、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》

2、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》

3、〈〈审计学〉〉

4、〈〈中国审计报〉〉

5、〈〈审计法〉〉

6、〈〈审计法实施条例〉〉

7、《审计机关审计事项评价准则》

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