一、内容摘要…………………………………………………………………2

二、乡镇财政管理体制存在的局限性………………………………………3

三、完善乡镇财政管理体制，使之更加科学合理…………………………4

四、增强乡镇财政保障能力，社会更加和谐………………………………5

五、几点思考…………………………………………………………………6

六、致谢词……………………………………………………………………8

七、参考文献…………………………………………………………………9

 

内 容 摘 要

乡镇财政是我国财政体制中的基层财政，它在促进基层各项改革中发挥了不可替代的作用。但随着经济的不断发展和改革的不断深入，乡镇财政的管理体制日渐暴露出它的局限性，主要表现在乡镇财政收入薄弱，支出规模大，多数乡镇常常入不敷出，乡镇政府领导成天陷于东奔西跑地找钱发工资补助，特别是年终各项支出汇集一起，领导更是焦头烂额，到处借钱保支出，这样的乡镇财政管理体制，既加重了乡镇的思想包袱，又压抑了乡镇当家理财的积极性，更影响了乡镇领导带领群众发展经济的精力。针对这一情况，重庆市垫江县财政局的“一剂良方”破解了这个难题，采取不同经济类别的乡镇实行不同的财政管理体制，一下激发了乡镇的活力，调动了乡镇发展经济、当家理财的积极性。

关键词：乡镇财政 管理体制 改革

浅谈乡镇财政支出保障机制的建立与完善

乡镇财政是我国财政体制中的基层财政，也是基层政权和经济建设的重要组成部分。近年来，为了巩固分税制改革的成果，不断完善财政管理体制改革，加快农村综合改革的步伐，各级财政部门围绕保增长、保民生、保稳定、促发展的目标要求，在完善财政运行机制，提高理财水平等方面，采取了一系列有效措施，取得了一定成效，缓解了县乡财政收支矛盾和压力，为社会经济发展提供了财力支撑。但随着经济的不断发展和改革的不断深化，旧的财政管理体制特别是乡镇财政管理体制显露出了它的局限性，主要是乡镇大幅度增长的财政支出与小幅度增长的财政收入的矛盾更加突出，财政投入不足与经济社会建设发展需要大量资金的矛盾日益尖锐，如何解放思想，深化改革，使乡镇财政管理体制更加适应经济社会不断发展的需要，垫江县财政局作了一些有益探索，通过对乡镇财政管理体制的“两大调整”、“三大完善”，取得了“一个转变、两个提高、三个确保”的良好效果。

一、乡镇财政管理体制存在的局限性

垫江县位于重庆中部近效，距重庆主城区120公里，幅员面积1518平方公里。下辖25乡镇29个居委会和274个村委会。2010年末全县总人口96.37万人，其中城镇人口16.27万人。2010年全县地区生产总值实现111.9亿元，地方财政收入实现15.3亿元，财政供养人口18362人。城镇居民人均可支配收入15850元，农村居民人均纯收入6258元。

垫江县乡镇财政管理体制虽然进行过多次调整和完善，但由于我国尚处于经济转轨时期，财政管理体制与经济发展不相适应，县、乡镇财政还面临很多困难和问题，就县级而言，主要表现在：一是经济发展规模小，财源渠道较窄，增长点不足；二是政府财政支出运行机制不健全，职能边界过宽，导致财政支出范围过大；三是财政收入增长速度远慢于财政刚性支出增长速度，财政收支矛盾十分突出，收支平衡压力巨大。如2007年，全县财政一般预算收入比上年增长19.3%，而一般预算支出同比增长24.1%，支出快于收入4.8个百分点；四是财政支出结构不合理，支出预算编制方法还缺乏科学性，精细化管理程度不够。就乡镇而言，主要表现在：一是随着乡镇经济社会发展的水平不同，乡镇之间财政收入及人均财力也不同，贫困乡镇与富裕乡镇财政收入差距越拉越大，一些乡镇为了保征财政支出领导成天陷于东奔西跑地找钱发工资补助，特别是年终各项支出汇集一起，领导更是焦头烂额，到处借钱保支出，有时乡镇还不择手断，花费巨大成本，到处引税挖税，挠乱了税收秩序。二是社会公共服务水平不均等、财政保障能力不均衡、职工待遇差异大，财政收入好的乡镇与收入差的乡镇的职工收入相差达到50%左右，职工意见大，工作积极性不高；三是人权与事权不对称，管人、管事、管钱不统一；四是乡镇债务多，偿债压力大，保吃饭与促发展的矛盾突出。这些问题制约着财政履行公共财政职能的财力保障能力。为此，垫江县以财政管理体制为切入点，深化了县、乡镇财政管理体制的改革，调整和完善了乡镇财政管理体制，从几年运行的情况看，取得了较好效果。

二、完善乡镇财政管理体制，使之更加科学合理

乡镇财政管理体制的改革和完善，不能搞一刀切，必须因地制宜，对症处方。垫江县根据25个乡镇不同的经济发展水平，在乡镇财政管理体制改革完善中，在坚持“四大原则”的基础上，因地制宜地进行了“两大调整”和“三大完善”。

“四大原则”，即一是坚持事权与财权相统一，合理界定和划分乡镇财政收支范围，明确事权，强化责任；二是建立县对乡镇基本运转最低财力保障机制，切实保证乡镇行政事业单位工作人员工资及福利待遇及时足额发放、民政优抚和社会保障按时兑现，村社干部误工补助、五保户供养金和村级支出按规定落实；三是充分调动乡镇发展经济、当家理财、增收节支的积极性；四是坚持政策统一、口径一致，做到公平合理、有保有压、简便易行。

“两大调整”，即：一是调整乡镇类别，实行分类的财政管理体制。第一，调整乡镇类别。根据2007年底乡镇经济发展水平财力状况和相关政策,因素变化情况，在2004年分类的基础上，对全县25个乡镇按照新的分类标准重新分类,将经济基础较好、地域优势明显的一类乡镇由原来的4个增加到8个，将经济欠发达、区域优势不明显的二类乡镇由原来的21个减少为17个。第二，调整乡镇管理体制。过去对一、二类乡镇均实行“划分收支，核定基数，定额上解，收入分享”的分税制财政管理体制。调整后对不同类别的乡镇实行不同的财政管理体制，在一类乡镇中，对县城所在地的桂溪镇和经济发达的澄溪镇实行“明确收支，核定基数，递增上解”；对离县城较近、经济较好的新民镇、太平镇实行“明确收支，核定基数、定额补助（上解），收入分成”；对离县城稍远的沙坪镇、周嘉镇、高安镇、坪山镇实行“明确收支，核定基数、超收全留、短收自负”。对二类乡镇实行“划分收支，收支包干，超收全留，短收自负”加激励的财政管理体制；二是调整财政收入划分办法和支出范围。第一，提高乡镇主要税种收入分成比例。过去，一类乡所征收的增值税的15%～17.5%、地方工商税县所得部分的60%～70%作为乡镇财政收入；现在将增值税的25%、营业税的60%、企业所得税的40%、个人所得税的24%等作为乡镇财政收入。二类乡镇没有工商税收任务；第二，调整乡镇收入范围。一类乡镇，在过去将实现的耕地占用税、契税、行政事业性收费收入(其中社会抚养费实行县、乡镇分成)、罚没收入作为乡镇财政收入的基础上，还将国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入、政府性基金收入(除按政策规定计提费用外)等全部作为乡镇财政收入。二类乡镇调整为本乡镇实现的行政事业性收费收入(其中社会抚养费县与乡镇划分比例)、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入、政府性基金收入(除按政策规定计提费用外)等非税收入全部作为乡镇财政收入；第三，调整乡镇财政支出范围。将乡镇过去的支出范围基本建设支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出、文化体育广播事业费、教育支出、其他部门事业费、抚恤和社会福利救济、行政事业单位退休费支出、其他支出等，调整为现在的政权组织正常运转的人员及公用经费支出、乡镇经济社会事业发展支出、公共设施维护建设支出、补助村社支出、民政优抚金、五保供养金、乡镇交通协管工作经费及其他杂项支出等由乡镇财政支出。

“三大完善”，即：一是完善乡镇财政收入基数确定办法。税收收入，一类乡镇以2007年决算数为依据，按新一轮财政体制收入划分办法计算其基数，二类乡镇不确定基数。非税收入，一、二类乡镇均以2005至2007年三年非税收入决算平均数的50%确定其基数；二是完善乡镇财政供养人员工资及村干部误工补助发放办法。将乡镇政府机关工作人员（含退休人员）工资性支出和生活性补贴、农村中小学教师工资、村社干部误工补助60%部分，由县财政委托金融机构按月打卡、统一发放；专项资金按国库集中支付要求拨付到项目单位；三是完善“以奖为主，奖补结合”的正向激励机制。第一，乡镇招商引资企业入驻县工业园区实现的各项税收地方实际所得部分实行县与乡镇四六分成，县级招商引资大中型企业入驻乡镇实现的各项税收实行县与乡镇共享；第二，乡镇范围内的城市建设维护税和二类乡镇集镇建设实现的耕地占用税、契税，由县政府实行“以奖代补”，补助乡镇用于集镇建设。第三，对实现当年财政收支平衡并有结余的乡镇，县政府当年奖励5万元；对当年消化历年财政赤字的乡镇，县政府按消化历年财政赤字金额的20%进行奖励。奖励资金用于消化债务和改善办公条件等。对出现当年财政赤字的乡镇，县政府将视其情况给予通报批评。

三、增强乡镇财政保障能力,社会更加和谐

实现乡镇财政管理体制上的突破，减轻了乡镇财政压力,增强了乡镇政府正常运转的保障能力，充分调动了干部带领群众发展经济的积极性，促进了社会和谐。主要体现在“一个转变、两个提高、三个确保”。

“一个转变”，即：转变了乡镇政府职能。取消乡镇财政收入任务，减轻了乡镇财政压力，使乡镇党委、政府领导能够集中更多的精力和时间，化解和处理乡镇事务，逐步建立起符合客观实际的乡镇收入框架。乡镇财政管理体制调整后，对乡镇实行分类确立分税制和统收统支加激励的财政体制，从体制上实现了由向农民收钱的“征管型”向给农民发钱的“服务型”转变，由抓收入为主的“收入型”向管理财政收支的“收支并重型”转变，由“单纯业务型”向“综合协调型”转变。通过优化乡镇政府职能，充分调动了基层财政干部的积极性，增强了干部的责任效率意识，把主要精力用于找准农民增收和财政收入增长的结合点上，在壮大乡镇财政实力上下功夫。2009年至2010年全县农民纯收入增幅分别为10.2%、31.3%，乡镇级财政收入增幅分别为18.8%、39.9%。

 “两个提高”，即：一是提高了乡镇政府当家理财、增收节支的积极性。对经济条件好，财源丰富，征收潜力大的乡镇实行分税制财政体制，新增财力的大头留给乡镇，谁发展得快，谁的分成就越多，日子就越好过；对经济发展水平较低，缺乏主体税源，财政收入规模小，自有财力薄弱的乡镇实行统收统支加激励的财政体制，解决基本公共服务需要，也较好地解决了公平和经济稳定的问题。为了鼓励乡镇招商引资，大力发展乡镇经济，将乡镇招商引资所实现的税收转移到乡镇，用于补充公共支出经费不足和集镇建设，新体制统一核定各乡镇公共支出基数，建立了乡镇基本公共服务资金保障机制，从而调动了乡镇增收节支的积极性。二是提高了对困难乡镇转移支村力度，实现同类乡镇公共服务水平均等化。改革后的乡镇财政管理体制在人员经费、农村五保供养、乡镇交通安全协管等工作经费逐人核定，公用经费按定额，工会经费、职工福利费、医疗保险金、住房公积金、村社干部补助和村社办公经费按文件规定的标准计算，缩小了乡镇之间财力差距过大、职工福利待遇差别较大的现象。同时，增加了八个边远乡镇交通费用补助标准，基本实现同类乡镇公共服务水平均等化。2009年至2010年县上对乡镇转移支付及专项补助增幅分别为19.9%、48.7%，为确保乡镇政府正常运转和各项民生政策的落实提供了财力支撑。

“三个确保”，即：一是确保了乡镇基本运转。改革后的乡镇财政体制把保障乡镇基本运转作为改革的核心内容，加大转移支付力度，均衡了乡镇之间基本财力保障能力。第一，将乡镇财政供养人员的基本工资、生活性津贴补贴和村社干部误工补助的60%由县上按月统一打卡发放，保障了工资的按时发放。第二，统一核定各乡镇财政公共支出基数，包括日常公共支出和专项支出两个部分，日常公共支出基数以乡镇实际供给人员在编在职人数为准，按高于县级部门的单位定额核定，主要用于日常运转开支。专项支出基数，根据各乡镇实际情况综合核定，压缩了政府行政和事业单位用于投资建设的开支，加大了用于公共服务和民生的支出，保障了发展经济和社会事业、维护社会稳定方面的基本需要；二是确保了基层干部队伍稳定。改革后的乡镇财政管理体制从体制上和机制上解决了县乡之间、乡镇之间干部福利待遇的差别，解决了反映较为强烈的村社干部误工补助拖欠问题，保证了村社干部误工补助的按时兑现，并对离任的村“三职”干部实行了定额生活补助，对生活特别困难的实行了生活救济，稳定了基层干部队伍，增强了基层干部带领群众致富的信心；三是规范了税收秩序，税收稳步增长。改革乡镇财政管理体制，进一步明确了财政收入的征收管理范围和企业收入的级次，对工商税收全额作为县级收入，不再考核乡镇完成任务和层层下达指标。从体制上防止了乡镇之间、乡镇和县级之间相互挤挖“收入”的行为，维护了投资和财税征管环境，规范了税收秩序，降低了税收成本，每年减少征收成本200余万元。

四、几点思考

 一是随着经济的不断发展，乡镇经济发展水平和规模发生了变化，过去经济发展差的乡镇现在可能超过经济发展好的乡镇，乡镇类别也随之发生变化，相对于乡镇财政管理体制，应该建立一种长效的调整机制，定期对乡镇财政管理体制进行调整和完善。

二是2008年乡镇财政管理体制调整后，乡镇干部特别是乡镇领导普遍觉得财政收支压力减轻了，乡镇的日子好过了，对财政收入的征收有所放松，特别一些没有财政收入考核任务的二类乡镇，对税收的支持力度有所减弱，税收部门到乡镇征税的难度有所加大。

三是乡镇财政所组织收入的职能弱化了，管理支出的职能加强了，在目前国家对农民、农村、农业各种补贴力度加大，补贴补助种类繁多、对象面广量大的情况下，乡镇财政所的职能由收入型如何转向管理型和服务型，其职能如何定位，怎样发挥，值得进一步探讨，如何发挥不好，将会给国家对“三农”补贴补助资金的监管造成空缺，可能会导致资金流失的现象。

四是2004年县上锁定了乡镇政府性债务，通过逐年偿还，锁定的政府性债务逐年减少，个别乡镇已经偿还完了所有债务。但近年来，有的乡镇为了搞好当地基础设施建设，促进当地经济发展，在财政收入不足和上级财政投入不足的情况下，乡镇举债发展的现象时有发生，如何控制锁定债务外的债务，是县、乡镇两级财政部门的必须高度引起关注的问题。

五是偏远乡镇由于环境的影响，经济发展落后，财政收入脆弱，用于基础设施建设和促进经济发展的投入严重不足，虽然近几年来县级加大了投入，缓解了建设资金的矛盾，但与实际需要远远不足。因此，应建立长效的投入机制，逐步加大对偏远乡镇基础设施建设投入，通过完善基础设施建设来改善投资环境，从而拉动经济发展。

致 谢 词

本调查报告是结合本人工作实际，在王静老师的精心指导下完成的，从文章选题到大纲设计以及整个文章修改，都凝聚着王静导师的心血和智慧。导师渊博的学识、严谨的学风和务实的态度值得我学习，导师严于律已、宽以待人、友善待人的为人之道值得我尊重。在此，我对王老师表示表示崇高的敬意和衷心的感谢！

参考文献：

1、陈共.《财政学》.中国人民大学出版社.2007年5月

2、贺忠厚.《公共财政学》.西安交通大学出版社.2007年8月出版

3、垫江县第十五届六次人民代表大会.《政府工作报告》

4、刘诗白.《社会主义市场经济理论》.2009年5月

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