目 录

一、国有企业预算管理存在问题…………………………………………(1)

（一） 企业的预算缺乏明确的战略指导………………………………(1)

（二） 企业的预算偏离市场经不起市场的检验………………………(1)

（三） 企业的预算与实际活动脱节，编制的预算缺乏客观性………(2)

（四） 企业在预算工作中缺乏整合思想，没有融入总预算的理念…(2)

（五） 预算被当作不同层次的管理者间讨价还价的工具……………(3)

（六） 企业在执行预算管理中缺乏有效的考核与激励措施…………(3)

二、国有企业实施预算管理的应对措施…………………………………(3)

（一） 树立“以企业战略为导向实施预算管理”的新理念…………(3)

（二） 树立“面向市场搞预算”的新理念……………………………(4)

（三） 树立“面向未来和基于活动分解搞预算”的新理念…………(4)

（四） 树立“基于企业价值链分析和作业基础搞预算”的新理念…(5)

（五） 树立“恰当的假定是预算的基点”的新理念…………………(5)

（六） 树立“以人为本，关注预算道德”的新理念…………………(6)

（七） 树立“考核与奖惩是预算工作生命线”的新理念……………(6)

三、结论……………………………………………………………………(7)

致 谢词……………………………………………………………………(8)

参考文献……………………………………………………………………(9)

内 容 摘 要

对我国企业而言实行预算管理不但是管理方法的变换，更是管理思想、原则及基本理念的根本转变。全面预算管理是将企业的决策目标及其资源配置以预算的方式加以变化，并使之得以实现企业内部管理活动或过程的总标。

本文就国有企业预算管理中存在的问题分析如下：企业的预算缺乏明确的战略指导；企业预算偏离市场，经不起市场的检验；企业的预算与实际活动脱节，编制的预算缺乏客观性；企业在预算工作中缺乏整合思想，没有融入总预算的理念；预算被当作不同层次的管理者讨价还价的工具。企业在执行预算管理中缺乏有效的考核与激励措施。针对以上预算管理中存在的问题，提出了在实务操作中应对措施。

关键词：国有企业、预算管理

浅谈国有企业预算管理

存在的问题及应对措施

预算管理在西方企业中的应用极为普遍，被视为企业实现管理控制与“评价分部经理计划分部经营，而后按计划运行的能力”的有效方法。对于我国企业而言，实行预算管理不但是管理方法的变换，更是管理思想、原则及基本理念的根本转变。2000年9月，原国家经贸委发布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》明确提出企业应建立全面预算管理制度。2001年4月28日，财政部发布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》要求企业应当实行财务预算管理制度；2004年4月10日，财政部发布的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，进一步提出了企业应包括财务预算在内的全面预算管理，这标志着全面预算管理这一科学的管理理念已在我国得到广泛认同，并进入到规范和实施阶段。本文通过对国有企业全面预算管理中存在的问题分析，提出在实务操作中应树立的理念。

国有企业预算管理存在的问题及原因

（一）企业的预算缺乏明确的战略指导。

在没有企业战略指导的环境下搞预算管理，只会重视短期活动，忽视长期目标，使短期的预算指标及长期的企业发展战略不相适应，各期编制的预算衔接性差，预算管理常常处于本末倒置的状态，各年度、季度和月份的预算无助于企业长期发展目标的实现，这样的预算管理难以取得预期的效果。有的企业把全面预算管理等同于预算编制，实际上，预算的编制只是全面预算管理的一个环节。全面预算管理是将企业的决策目标及其资源配置以预算的方式加以量化，并使之得以实现的企业内部管理活动或过程的总称。全面预算管理模式是一套由预算的编制、执行、考核、评价与激励组成的管理控制系统，具有如下特点：（1）企业管理层作为战略筹划者，根据市场环境与企业发展战略提出企业的战略目标；（2）采用上下结合的方式编制预算，强化预算审批权和调整权；（3）加强对各下属单位预算执行情况的评价与考核；（4）注重信息的及时反馈和严格控制预算调整。

（二）企业的预算偏离市场经不起市场的检验。

有的企业在预算管理过程中忽视对市场的调研与预测，使很多预算指标与企业的外部环境不相容，整个预算指标体系难以被市场接受。经不起市场检验的预算制度很难有效地在企业中实施而且预算指标缺乏弹性，缺乏对市场的应变能力，这也使企业的预算工作难以推行。目前通行的做法是：（1）以“预期的销售收入—目标利润=目标成本”；（2）按生产过程和成本、费用要素分解到成本中心的各个子中心；（3）每月将实际成本与目标成本进行差异分析；（4）按照既定的目标与效益工资（或浮动工资等）挂钩的奖惩办法予以兑现，预算指标与市场不相容，则其中同市场联系紧密的采购、销售环节的指标发生扭曲。

（三）企业的预算与实际活动脱节，编制的预算缺乏客观性。

很多企业以历史指标值和过去的活动为基础，确定未来的预算指标，没有认真地对企业的未来活动作评估。如果企业及其各部门的活动变化不大，这种制定预算的方法尚可接受；若活动变化较大的话，用这种办法制定的预算会使预算指标缺乏客观性，缺乏客观性的预算指标值难以成为考核和评价员工的有效基准，这样的预算管理制度难以取得好的效果。另外，这种预算编制方法存在着鞭打快牛的问题，削弱了挖潜降耗和开源节流的积极性。所以有的企业改变过去的传统做法，确定以上年度预算为本预算的编制基础，具体做法是：在成本预算上，以上年预算单位成本为基数，增减本年度预计变化因素对成本的影响，确定本年预算单位成本年计划工作量确定本年预算总成本；在收入预算上，根据本年计划工作量和销售情况确定预算总收入；在目标利润确定上主要是本着收支平衡、适度从紧的原则，确定逐年增加的目标利润。这一预算编制基础的确定，一方面避免了抬高基数，伸手要成本的做法，另一方面也简化了预算的编制,增加了透明度，鼓励开源节流，挖潜降耗达到降低成本，开拓外部市场经济效益增长的目的。

（四）企业在预算工作中缺乏整合思想，没有融入总预算的理念。

不少企业缺乏较为完整的预算指标体系，没有搞包括销售预算、生产预算、各项成本费用预算、现金收支预算、预计财务报表在内的总预算不能将组织经营的各个阶段有机地联系在一起，而只对成本费用或现金支出进行预算控制，有的企业则只有利润预算的意识，没有亏损预算的意识，使得新的企业或者新的项目在起步时处于亏损状态而缺乏应有的预算控制制度,造成亏损亏得心中无数的局面，这种缺乏整合思想的预算管理经常导致各部门之间的冲突，导致预算控制的空白地带，影响了预算管理的整体效果。有的企业把全面预算视为会计工具，当成单纯的财务预算和控制费用的手段。实际上，全面预算管理不是为会计目的而提供的会计工具，它不是单纯的财务预算，并不限于财务部门的资金规划，也不仅仅是控制费用的工具。全面预算管理是使企业的资源获得最佳效率、集成的管理模式，其核心职能就在于对企业的业务流、资金流、信息流和人力资源进行全面整合，因此需要企业上下左右沟通协作，全员参与。它也是权、责、利的划分，将权、责、利落实到相应的部门乃至具体的责任人身上。如果把全面预算管理仅视为财务部门的事，那只会加大财务部门的工作压力，使预算在编制执行中出现的各方面矛盾和问题难以平衡、协调。

（五）预算被当作不同层次的管理者间讨价还价的工具。

预算是根据人们的预测编制的，人们的预测结果要受到他们自己的目标价值观和能力的影响，而且预算是评价他们业绩的标准，因而不同层次的管理者及员工提出的预计目标可能很容易实现，甚至为此提供一些不准确的信息比如，不少部门为了小团体的利益，在制定预算时经常表现出本位主义思想，做出较宽松的预算，即销售预算从低进行预测、费用从高预测、争取必要限额以上的现金拥有量，这样可以确保销售预算的完成；预算额只要低于实际费用金额，就能给上层管理者留下好的印象,认为使用不完现金额度而返还时有“节约”的感觉。这种讨价还价的结果是“上对下，层层加码，马到功成；下对上，层层加水，水到渠成”。然而，这违背了预算指标应该尽量客观、公正、可靠的要求，缺乏道德意识的预算管理必然影响预算工作的质量。

“用尽预算”也是预算中一种严重的道德问题。管理者或许会认为如果他们的预算定额没有用完，未来的预算就会被削减。为了避免预算削减，管理者会在预算期末用很浪费的方式花完预算的余额。结果，资源被浪费了，企业没有得到任何好处；或者是用尽剩余资金以购置不需要资产。同时，尽力“用尽预算”资金的活动本身还浪费了时间。

（六）企业在执行预算管理中缺乏有效的考核与激励措施。

奖励容易、处罚难，要么平均受罚，要么对受罚群体减轻处罚。这些都使偏离预算目标的行为处于失控状态，预算管理的效果受到相当大的影响。目前考核和奖惩措施实不到位已经为影响企业预算目标不能很好实现的重要原因。故意回避主观方面的原因，考核方则常常搀杂太重的个人情感去评价被考核方；或者考核后没有配套的奖惩措施，缺乏应有的激励机制，使考核工作流于形式。当前，大部分国有企业高管人员的人力资本没有按照市场机制的原则给予承认和保护。因此国有企业高管人员实施预算管理 ，更多的是迫于市场的压力和履行国家干部的责任，而缺乏一种在实现企业目标的同时实现自身人力资本价值的冲动和内在动力。另外，预算指标的约束作用丧失，有的企业的高管人员习惯于事无巨细“亲自抓”，带头违反授权机制和预算控制指标，这样会权责不分，无法考核 ，导致整个预算工作名存实亡。

可见，缺乏企业战略的指导搞预算，无视市场环境的约束做预算，基于过去数据凭空想象地设计预算，讨价还价中编制预算，缺乏整合思想及有效的考核与激励措施实施预算，都将使预算管理的效果大打折扣。

国有企业实施预算管理的应对措施

要解决预算管理中存在的问题，使预算管理工作取得预期的效果，必须树立以下新理念：

（一）树立“以企业战略为导向实施预算管理”的新理念，使日常的预算管理成为企业实现长期发展战略的基石。战略在计划和预算中的重要性怎样强调都不为过。没有好的战略。公司很可能就无法充分利用其优势把握机会。在实践中，很少有公司只编制一年的预算。不过下半年以后的预算通常只包括一些主要的经营数据。这种方法的优势在于为管理者提供了较长远的战略视角，给他们更多的时间来进行经营决策，更多的机会评价预测的精确性。预算管理是对计划的数字化反映，是落实企业发展战略的有效手段。因此，企业在实施预算管理之前，应该认真地进行市场调研和企业资源的分析，明确自己 的长期发展目标，以此为基础编制各期预算。公司的管理层应依据公司的战备目标预见公司的未来状况。预算编制允许给管理者时间来研究未来公司可能面临的各种问题。这个额外的时间能够将未来事件可能对公司经营 造成的负面影响降到最小。

（二）树立“面向市场搞预算”的新理念，使预算指标与市场密切联系起来。企业总预算的基础是销售预算，只有预计的销售额确定了，一定时期的生产预算，采购预算，直接材料预算，直接人工预算，制造费用预算，期间费用预算，预计资产负债表，预计损益表和预计现金 流量表等才能最终确定下来。销售预算又是由预计的销售额和销售单价决定的，可见整个企业预算体系的基础是对市场情况的预测与分析。而且为了应对市场的变化，企业制定的预算指标值应该具有一定的弹性，为预算工作的顺利开展留有余地，减少过大的预算刚性给预算管理工作带来不必要的要风险。总之 ，企业制定的预算指标要经得起市场的检验，否则，企业的预算工作会因此而失败。从一些企业的实践经验看，果断地将企业内部二级单位的经济核算“推向市场”是一个成功的做法。即规定各单位一律以市场承认的价格为依据编制和考核预算，与成本计算有关的经济技术指标以同期同行业的先进水平为参照依据，在此基础上不断考虑市场变化因素，寻找问题和潜力所在，提出新的控制措施，以有效地避免以往企业计划管理中分厂按计划价格考核，总厂按市场价格承担价差，成本失真的现象，真正做到总厂与分厂共同承担市场风险。

（三）树立“面向未来和基于活动分解搞预算”的新理念，使预算指标客观公正，易于被企业的员工接受。企业的活动是收入的源泉和成本费用的动因，企业未来的活动则是企业预算数值大小的直接决定因素，以企业未来活动的预测为基础，并将这些活动在各部门之间进行合理的分解，才能使企业的预算指标接近实际，使预算管理工作的控制与激励作用得到充分发挥，从总体上减少无效活动的发生，同时又保障企业各项增值活动的顺利实施。那些基于历史指标值评价制定预算的企业，经常无视企业经营活动和各部门的工作量的变化，就是另一些部门由于缺乏预算资金的保障使应该开展的活动无法得到有效开展。成功的有限责任公司按所有预算指标落实到具体的单位和个人，使各个单位，各个员工最终对于“办什么事，花什么钱；办到什么程度，花多少钱，达到什么效果，谁负责，考核谁“做到心中有数。

预算是对未来活动进行计划的正式表达形式。在许多组织中,预算是未来计划的唯一正式表达形式，这样，它作为组织内部沟通的工具。通过预算，高层管理者可以将计划和目标传达给整个组织。同时，每个部门由此确定需要做什么来履行对其他部门的责任。例如，如果营销预算要求在某一日期销售一定量的产品，生产部门就知道应在这一日之前将这些产品生产出来。预算表明了在一低功能期间内组织对所有部门和所有人员的期望和要求。企业经营都致力于持续改进，面向未来的活动应是持续改进的活动。持续改进预算是一种在最终预算中明确体现不断改进要求并实施所有改进计划的预算方法。在持续改进预算编制程序中，预算是以期望的未来经营状况为基础，而不是像传统预算那样以延续目前的活动为基础。持续改进预算反映了持续增长所需的所有变动结果。预算以改进了的活动或程序为基础来编制，结果是预算成本通常都要低于前期成果。企业预计能够以更低的成本生产产品或提供服务。例如，持续改进预算要求产品生产成本降低10%，如果以前生产一件产品需要1000元的人工成本，在持续改进预算中预计生产的人工成本是900元。持续改进预算并不局限于企业内部的改进。许多企业期望、要求他们的供应商进行不断的改进，并将改进后对成本及零部件交货计划的影响反映在生产成本预算和生产安排中去。

（四）树立“基于企业价值链分析和作业基础搞预算”的新理念，使预算管理进一步成为协调企业内部各部门之间经济活动和利益冲突的有效手段。价值链是能够创造和交付给顾客有价值的产品或服务的一整套不可缺少的作业和资源。如同自行车的链条缺少一环就变得毫无用处一样，企业通过商品和服务向顾客传递价值的过程中需要各部门的密切配合。各部门应通力合作努力为顾客提供更多的价值，部门之间发生利益冲突时应对顾客利益为最高准绳来协调矛盾和安排活动，这样才能确保企业在市场中的竞争力。制定预算的过程就是企业各部门之间的利益调整和分享过程。如果基于价值链分析搞预算，那么企业的预算活动就能使部门间的利益较好地得以协调，有助于企业自身的价值创造，也有利于企业为顾客传递价值活动的顺利完成。

作业基础预算是一种侧重于企业经营所需的作业成本或成本动因的预算方法。作业基础预算可促进企业不断地改进。作业基础预算的编制过程有利于降低成本，消除无效的作业。作业基础预算减少了实现组织目标所需的最低水平的工作量。但是，目前国有企业的人员只重视内部机构设置和流程来编制预算（以下简称传统预算）。在传统预算里，任何作业都需要资源，除非这个组织已处于困境。这种预算都将其活动局限在组织内部，很少考虑公司之外的问题。这类企业将供应商或顾客的行为看作是预算编制的给定条件。相反，成功的作业预算需要与供应商相协调，需要分析和满足顾客的需求。作为一种控制工具，传统预算致力于使差异最小化、责任单位的业绩最大化。而在作业预算中，控制的主要目标是同步协调整个企业的活动，并为顾客服务。

（五）树立“恰当的假定是预算的基点”的新理念，使预算指标建立在一些未知而又合理的假定因素基础上，便于企业预算的编制和预算管理工作的开展。预算管理中最令人头痛的问题是预算管理者不得不面对一些不确定的因素，也不得不预计确定一些预算指标之间的关系。企业可以根据产品的现在售价和成本、产品的定单和合同数量、产品结构、正在研究开发的产品种类推算明年或后年的成本和收益。比如，企业在确定采购预算的现金支出时，必须先预定各种原材料价值的未来走向；在确定销售费用时，一般是通过其占销售收入的比重来解决；在确定利息费用时，又假定未来的借款余额和利率水平。可见，没有一些合理的假定，预算没法制定，预算工作无法开展。

（六）树立“以人为本，关注预算道德”的新理念，全面提高预算工作的效率和效果。人是预算的制定者、预算信息的利用者、预算的执行者，也是预算制度的被考核者。人是预算工作的主体，是预算工作效果好坏的决定性因素。因此，预算工作应该以人为本，离开了对人的关注，企业的预算工作无法搞好。由于预算影响到很多人的经济利益，预算管理不可避免地涉及到道德问题。预算宽余和虚报都会使预算列支的费用高于管理者所知的实际需要。管理者常以预算来预防未来事项的不确定性。毕竟，没有人清楚知道未来会怎样。但是，虚报支出、浪费资源都会妨碍员工尽心尽力地完成或超额完成预算。在任何情况下，虚报预算数据都是一种不诚实行为。预算的编制是企业内部上下级之间不断博弈的过程，是典型的委托代理关系。为了鼓励下层管理者主动且真实地申报预算基数，“真实诱导预算法”有重要的现实意义。所谓“真实诱导预算法”，即要求企业下属公司或部门在业务方面排除预算滞后因素以编制正确的预算。其特征为：（1）对预算目标过低，轻易完成目标的管理者，给予惩罚；（2）对在正常预算目标额以上完成的管理者，为促使其取得更好的成绩，对其实施鼓励。“以为人本，关注预算道德”的理念还要求企业在执行预算工作过程中应该尊重人性，注重发挥员工的主观能动性，鼓励各级员工参与预算工作，在员工中塑造“这是我们的预算”的氛围，不给员工造成“这是你强加给我的预算”的感觉。

（七）树立“考核与奖惩是预算工作生命线”的新理念，确保预算管理落实到位。“在管理活动中，如果没有监督和考核，再美丽的天使都会变成可怕的魔鬼。”没有考核，预算工作无法执行，预算管理变得毫无意义。严格考核不仅是为了将预算指标与预算的实际执行结果进行比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，改进以后的工作，也是为了对员工实施公正的奖惩，通过奖勤罚懒，调动员工的积极性，激励员工共同努力。尽快建立和完善国有企业经营者激励和约束机制，推行预算管理，建立预算控制系统等一系列先进管理办法，都是为了实现企业目标的手段。而推行这些方法，靠政府的行政命令是难以奏效的，必须来自企业经营者在实现企业目标时，能够实现自身人力资本价值的内在动力。当前我国的国有企业，对经营者激励不足是主要矛盾，也是不争的事实。另一方面有些国有企业长期经营不善，经济效益低下，甚至关、停、破产，就这些企业经营者只要不违法，没有民愤就不会有道德上的自责，法律上的处罚。有的凭借和主管部门的特殊关系，要么挪挪窝等级不变，要么官升一级，另有重用。这种约束机制的缺乏难以发展先进管理办法的应有作用。因此，建立和推行企业预算管理，必须与完善企业经营者（管理层）的激励和约束机制相结合，通过有效的激励和约束机制，使企业的经营者自觉成为企业实行预算管理的驱动者。所以，企业经营者通过认识和应用预算管理等先进的管理办法，就可以改善企业经营状况，提高自己的经营业绩，体现自己的经营才能，为实现自己人力资本价值奠定基础。

结论

资本预算是一项综合性很强的管理工作,而现阶段我们国有企业普遍存在行政干预较多,预算工作不够重视。 如要从根本上提高国有企业的经济运行质量,就要我们在实践中不断吸收国内外的先进经验,结合国有企业自身的实际情况,只有这样,才能使国有企业更健康地发展。

参 考 文 献

1、张先治、韩季瀛：《现代财务分析》中国财政经济出版社2003年版

2、张文贤：《会计理论创新》中国财政经济出版社2003年版

3、陈郁：《企业制度与市场组织》上海人民出版社2004年版

4、魏明海：《公司财务理论研究的新视角》（《会计研究》2003年第2期）

5、程新生：《论公司治理与会计控制》（《会计研究》2003年第2期）

6、魏杰：《企业前沿问题》中国发展出版社2004年版

7、 吴良海、纪根培:《小议国有企业预算制度建设》（《商业时代》2005第9期）

8、 邓明然、戴胜利:《也谈国有企业预算编制的改进》（《财会月刊》2006年第8期）

9、 杨有江、赵佳佳《试论资产减值内控制度的完善》（《会计研究》2005第2期）

10、刘源:《公司治理与内部经济责任制》（《财会研究》2006年第7期）

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