1、目录……………………………………………第2页

2、内容摘要………………………………………第3页

3、正文……………………………………………第4页

4、参考文献………………………………………第16页

内 容 摘 要

乡镇财政是最基层的一级财政，担负着维持乡镇政权运转和农村经济发展，调节国家与农民之间分配关系的重要职责。目前，多数地区的乡镇财政工作遇到了前所未有的困难，政府财力不足，不能满足支出需要，干部职工工资发放困难，经费开支不足，个别乡镇债务累累，从客观上讲是乡镇经济基础薄弱，经济发展缓慢的产物，从主观上看，既有思想认识不清，重视不够的原因。

浅析阳宗镇财政建设的现状及对策

 乡镇财政是最基层的一级财政，担负着维持乡镇政权运转和农村经济发展，调节国家与农民之间分配关系的重要职责。目前，多数地区的乡镇财政工作遇到了前所未有的困难，政府财力不足，不能满足支出需要，干部职工工资发放困难，经费开支不足，个别乡镇债务累累，从客观上讲是乡镇经济基础薄弱，经济发展缓慢的产物，从主观上看，既有思想认识不清，重视不够的原因。当前，乡镇财政建设问题已成为各级政府和有关部门关注的一个热点问题，研究如何加强财政建设，既有重大的现实指导意义，又有深远的历史意义。本文借鉴省内外加强乡镇财政建设的成功经验，结合阳宗实际，对阳宗镇财政建设的现状、优势和对策，作粗略论述。

 一、阳宗镇财政结构现状、存在的问题及原因

阳宗镇为玉溪市最北端的一个农业乡镇，在市、县的大力支持与帮助下，经过历届党委、政府的努力，经济和各项社会事业取得了明显进展，但由于经济基础薄弱，交通闭塞，各项基础设施落后，是一个经济社会发展极为落后的典型的山区农业乡镇。90年代以来经济和各项事业的举债建设和发展，阳宗镇政府负债已高达2900多万元，加之地方财政入不敷出，连年赤字，阳宗镇已无资金投入到阳宗两万多群众的生产生活和全镇未来发展中去，财政形势极为严峻。2004年，全年地方财政收入为240万元，地方财政支出444万元；2005年，全年地方财政收入仅261万元，地方财政支出546万元。收入较上年同期增8.8%,支出较上年同期增22.97%。 主要问题和原因：

一是阳宗镇经济基础薄弱，结构单一，财源建设滞后，经济增长乏力。阳宗镇在产业结构上以传统的农业为主，财政收入中来自纯农业的税收占的比重很大。2005年阳宗镇财政收入完成261万元，其中农业税完成194万元，占总收入的75%，这种单一的财源结构，导致财政收入增长的基础不稳固，制约了财政收入的增长，造成财政抵御风险的能力不足。

 二是人员工资等钢性支出巨大，财政负担重。一方面机构臃肿，财政供养人员继续增长。另一方面近几年为扩大内需拉动经济增长连续实施积极财政政策，自1999年起，国务院连续三次出台了增加行政事业单位人员工资的政策，工资增长速度大大超过了阳宗镇可用财力的增长速度，使阳宗镇财政负担越来越重。

 三是财政管理不规范，支出随意性强。预算管理缺乏法律意识和应有的监督约束机制，支出审批程序和审批权限不明确，导致财政支出不能完全按照规定的支出顺序拔付资金。造成上述问题的主要原因是：乡镇预算编制不规范；预算约束软化；乡镇财政职能弱化；乡镇政府只承担组织财政收入的任务，国、地两税由于实行垂直统管，只对上级负责，缺乏激励机制；收支管理不规范，资金管理分散。

 四是债务负担沉重，财政运行困难。乡镇债务由来已久，既有过去经济过热时盲目上项目留下的陈欠，也有体制不全造成的新债，日积月累，债台高筑，问题越来越严重，总的看来，绝大部分的资金是本利无归，即使是那些投入到乡镇企业的负债，也由于企业的不景气难有回报，负担和风险最终会转嫁到财政上。

 二、阳宗镇财政建设和发展的优势

随着昆石公路的建成通车、澄阳二级公路的开工建设，以及市政府将阳宗镇列为全市25个小集镇建设试点之一，目前正在争取列为省级试点集镇，阳宗镇财政建设和发展面临着千载难逢的历史机遇，主要是：

——政策优势。1999年，阳宗镇被正式列为玉溪市的25个试点小城镇之一，市委书记李江亲临阳宗镇视察后表示要将阳宗镇建设为玉溪市的北大门、桥头堡，作为对外开放的窗口，联系外界的桥梁。市委领导的高度重视，给了阳宗镇极大的政策支持，借助市委、市政府提出的“村庄集镇化，集镇城市化，城市现代化，城乡一体化”发展目标的东风，只要抓住机遇，顺势而谋，阳宗镇将在政策优惠优先的方面赢得更多的发展机会。台湾芊卉公司、昆明新知图书城现已落户阳宗，山东鲁能集团计划投资8亿元的渡假村项目也签定合同，阳宗的优势已显现，成为一方投资的热土。

 ——区位优势。阳宗镇地处滇中腹地，距省会昆明较近，外在昆明、石林、九乡三条旅游线路的交汇地段，可谓旅游线上的“金三角”，周边与呈贡县相邻，距全国知名的斗南国际花卉交易中心也仅20余公里，有着发展花卉的良好区位。与呈贡县和宜良县自古以来就互通商贸，阳宗镇可谓昆明市的后花园。良好的区位优势，势必融入昆明市的发展圈层，为阳宗镇实施对外发展、吸引外资和加快基础设施建设创造了有利的条件。

 ——资源优势。阳宗镇的资源优势，可用“小而全”来形容。在143.46平方公里的镇域范围内，已探明的矿产资源有磷、锌、铅、钛、硅等6种，其中磷是主要矿产资源，品位在全市高居首位。森林覆盖率达28.9%。境内有梁王山、阳宗海等丰富自然资源。坝区土地肥沃，气候温和，史有“鱼米之乡”的美誉，十分有利于农作物开发。阳宗海是全国九大高原湖泊之一，为云南省第四深淡水湖，湖光山色，景色宜人，水质未受污染，达国家Ⅱ级标准，十分有利于旅游开发。《澄江府志》曾有“每逢晴云，静影碧，帆樯来往，宛如图画”的赞誉描写。阳宗金线鱼、青皮鲁鱼曾被列为清朝贡品。

 ——交通优势。在国家实施西部大开发和一系列积极财政政策的大好机会下，昆石高速公路从阳宗镇穿境而过，使阳宗镇距昆明的路程大大缩短；至县城的澄阳二级公路也正抓紧施工，建成后两条公路的交汇，将为阳宗镇构筑一张便捷的交通网络。大量的人流、物流、车流将从阳宗镇经过，阳宗也最终成为澄江县乃至玉溪市北面实现对外开放的窗口和中转站，也为阳宗建设商业重镇创造了条件。

 ——人文优势。阳宗古称强宗，后讹为阳宗，以部族得名，据史料记载，唐朝时此地为摩些蛮居住，属彝族中一支系，后全部被汉化，但至今仍保留着彝族的一些传统习俗。阳宗妇女服装“满镶滚”近相似于江浙农村解放前的妇女服装，而“花托肩”、“红系腰”、“琢子高髻”则保存有那些野蛮传统和江浙妇女服装的混合型（花托肩上部与现彝族妇女上衣几乎吻合），现阳宗五、六十岁妇女所着的旧服装，不汉不彝，全国罕见。阳宗关索戏作为傩戏的一个分支在全国独一无二，作为独立的剧种，已被编入《中国戏曲剧种手册》、《中国大百科全书》、《戏曲曲艺》和《中国戏曲大词典》书中。关索戏作为一种古老的文化遗迹，是戏曲中的“活化石”，每年都有各届人士慕名参观。境内龙泉寺、普照寺具有很高的历史考察价值，每年正月十六的龙泉寺庙会——上元胜会的送大香仪式，具有浓厚的地方民族文化色彩，其送大香之大，堪称香中之最，文化底蕴相当丰厚。古代“阳宗八景”的历史遗风依然有所保留，龙泉寺的“九头树王”高32.5米.胸围7.5米,直径2.65米,树龄达1200余年,堪称黄连木中之最。民间有传说诸葛亮屯兵云南时,就曾在阳宗小屯村驻扎过的故事,该村也因此而得名,关索戏因此而起源。丰富的人文资源,对提高阳宗镇知名度和扩大对外开放无疑有着重要的价值。

 三、阳宗镇财政建设的对策和发展方向

 从以上分析中看出，阳宗镇财政建设虽然存在许多困难，但阳宗镇财政建设具备许多其它乡镇没有的优势和条件。那么，如何少走弯路，趋利避害，尽快把阳宗财政建设推向前进呢？外地经验和实践经验证明，财政建设要有主导产业来支撑，必须结合农业产业化和工业化发展。就阳宗镇而言，加强财政建设，摆脱财政困难，应该重点加强以下几个方面的工作。

 第一、大力支持乡镇经济发展，调整产业结构，努力培植新的财源增长点

 1、经济决定财政，解决乡镇财政困难问题的根本途径，在于乡镇经济的发展。为此，阳宗镇党委、政府要紧紧围绕经济建设这个中心，把抓乡镇经济发展放在一切工作的首位，以能否促进乡镇经济发展为前提，根据农村城镇化和工业化的发展趋势，大力促进农业产业化结构的调整，支持和鼓励农村个体、私营经济的发展，推动效益农业发展。通过城镇化进程的推进，促进农村人口向城镇和城市集聚，从而带动产业集聚，形成农村经济新的增长点，为阳宗镇财政提供新的不竭的财源。

 2、要切实管好、用好乡镇集体资产，实现乡镇集体资产的保值增值，为乡镇财政提供充裕的、直接的财源。当前，要特别注意在乡镇企业改制过程中切实维护好乡镇集体资产所有者的权益。在企业改制后，对于留在乡镇企业中属于集体所有制所有的资产要通过建立和完善乡镇集体资产经营公司等办法，进行有效的经营和管理。对于在乡镇企业中集体资产比例达到一定规模的，要按照<公司法>和其他相关法律、法规的要求，向企业派出董事、监事等参与企业重大生产、经营活动决策和管理，监督企业的各项经济活动，将对集体资产的管理由简单的结果管理延伸到资金运动的全过程，有效避免集体资产的流失。

 3、调整产业结构，增强乡镇财政综合实力；

 经济决定财政。因此，阳宗镇当前的主要任务就是大力发展经济，调整产业结构，合理配置资源，多渠道全方位加强财源建设，只有经济搞好了，财源建设才会有保障，阳宗经济才会发展。阳宗镇是一个典型的农业镇，农业产业结构单一，烤烟生产是农民增收，财政增长的主要来源，但由于受“双控”、“双降”政策的影响，烤烟收入连年下滑，财政收入陷入困境，全镇产业结构单一，财源单一的矛盾日益暴露出来。加之近年受两个所得税制的调整和国家削减上级财政体制补助的影响，地方财政更加难以确保收支平衡，现行财政只有一种“吃饭型”财政，对许多建设无力投入，经济发展面临严峻形式，当务之急就是必须对全镇的经济结构进行一次深刻的调整。如果没有农村集镇经济的发展，全镇的经济发展就没有了基础。

 一是积极推进农业产业化进程。农业产业化就是实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，使用农业这一传统的产业在产业化进程中彻底改变其原有的第一产业的状态，成为社会化大生产的一个重要组成部分。它上是我国继家庭联产承包责任制后的一种新的农业生产经营方式，但就目前的家庭联产承包责任制而言，存在着以下难以克服的缺点：一是经营规模小，粗放经营。农业利益比较低，不能获得平均利润，从而使农业总量和质量难以在市场经济条件下得到新的增加和提高；二是农业产品难以顺利进入市场，经常出现农产品难买的现象；三是科学技术应用程度低、科技含量不高；四是大量的农村劳动力留在农业中，造成农业资源的浪费，农民难以增收，难以提高生活水平。在这种条件下，实施农业产业化经营才是根本出路。昆石高速公路的建设，阳宗镇大量的土地被征占用，只有按照“压粮、稳烟、增经济作物”的思路，不断推进农业产业化，加大产业结构调整力度，结合旅游业，发展现代农业和生态农业，在“特”字上下工夫，真正实现粗放经营向集约经营的转变，最终确保农业、农村经济持续、稳定的发展。

 二是大力发展工业企业。要找准市场定位，发展自己的主导产业，结合农业产业化，有针对地发展轻工业，特别是农产品深加工企业，要建立专业市场，搞好农产品流通，突出阳宗特色。农业产业化如果没有工业来支撑，也最终会走入一条死路，只有农业产业化与工业化相结合，才能保证农产品价格，增加农民收入。

 三是大力扶持个私经济发展。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。阳宗镇个私经济近年来发展速度较快。今后，结合“两路”建设的大好机遇，阳宗镇要解放思想，改进服务，放手发展个私经济，把个私经济的发展与小城镇建设和农业产业经营结合起来，围绕支柱产业和特色产业，大力发展第二、第三产业，鼓励发展农特产品加工，创造更多的就业岗位，吸纳日益增多的农村富余劳动力。同时，加强对个体工商户、私营企业在税收、用地、信息、法律咨询等方面的服务。坚决禁止向个体私营企业乱收费、乱摊派的行为，保护合法权益，在坚持“三个有利于”标准的前提下，进一步放宽政策，为企业的发展营造良好环境。

 四是大力培育和发展以旅游业为龙头的第三产业。发展第三产业对于优化经济结构、合理配置资源、广开就业门路和扩大消费具有重要作用。阳宗镇要借昆石路和澄阳路建设及明珠湾休闲渡假旅游，促进第三产业的发展，要从以下几个方面抓紧抓好：一是充分汲取抚仙湖北岸开发的经验和教训，加强阳宗海湖滨区控制，避免无序发展；二是加强基础设施建设和社会治安综合治理，改善投资环境；三是要保护与开发相结合，注重保护好阳宗海、梁王山、龙泉寺、关索戏等自然人文资源，采取控制、保护、营造环境等措施，使旅游业的发展水到渠成，有序发展，进而推动第三产业兴旺，提高第三产业的增加值。

 第二、强化税收征管，完善乡镇财政体制

 加强《税收征管法》的宣传力度，提高公民纳税意识，严格依法纳税，采取有效措施解决欠税问题，坚决打击各种偷税、骗税和暴力抗税行为，确保乡镇财政收入同经济发展同步增长。按照乡财乡理、乡事乡办的原则来规范和完善县乡财政体制，合理划分乡镇收支范围，做到财政权与事权相统一。规范分税制财政体制，正确处理县乡分配关系，合理分配县乡财力，增加欠发达乡镇的转移支付力度，让欠发达乡镇获得加快发展的财力支持，适当增加困难乡镇的补助。

 第三加快机构改革，减轻财政负担

 基层财政供养人员过多，与其财力状况不相适应，已到了非改不可的地步，特别是农村税费改革的进行，为地方政府的机构改革提供了有利条件，要抓住这一机遇转变政府职能，精简机构，尤其是撤村并村，调整基层教育布局，走集约化办学路子，压缩人员，减少开支，既减轻农民负担，也是缓解基层财政困难的主要出路之一。

 第四实施综合财政预算管理，增强政府调控能力

 建立健全乡镇财政管理制度，严格按照《预算法》的要求，细化预算编制，严格预算约束。把各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、各项管理费以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算范围，按照统一标准、统一口径和统一方法，编制综合财政预算，管好预算内外资金，提高财政资金使用效益，进一步增强乡镇政府的宏观调控能力。

 第五、认真清理乡镇债务，化解财政风险

 要根据县财政的要求制定债务偿还计划，采取措施，在全面清理核实的基础上搞清债务的来源、用途和现状，区别不同情况，明确债务人，采取多种办法进行消化和处理。对于应由财政承担的按照规定分年逐步清偿。对于属于财政承担的，按照“谁受益、谁负担、谁借款、谁还款”的原则，分别进行清偿。严格控制新增债务，确保财政健康有序的发展。

 第六、加大转移支付力度，增强基层财政可用财力

 国家财政对基层财政要给予扶持，调整分配关系，合理调节各地之间的财力差距，着力解决基层财政运行中的一些突出矛盾，加大对基层财政的转移支付力度尽量减少或不出上级请客下级买单的政策，使基层财政得以休养生息。

 第七、多渠道筹集资金，加强阳宗镇基础设施建设

 如果没有足够的资金作后盾，谈建设仍是一句空话，阳宗镇当前面临的形式严峻，但机遇很好，要加快阳宗建设，首要解决的还是资金问题，但就严峻的财政形势而言，阳宗镇在基础设施建设上显得力不从心。所以，必须拓宽思路，多渠道筹集建设资金，争取外来投资、外援和引导社会资金投入，借助外力共同发展阳宗。

 一是充分利用国家西部大开发机遇和积极的财政政策。阳宗镇可以说是国家实施西部大开发战略的受益者，昆石高速公路的建设，拉动了地方经济的快速增长，这是一个极好的政策和机遇。要充分利用国家实施一系列积极财政政策并向西部倾斜的机遇，从上级争起落实一部分资金，最大限度地加大地方财政支出力度，适量增加政府负债，那么，阳宗镇建设将很快显现新面貌，发展速度会进一步加快。

 二是制定出台优惠政策，采取“借鸡生蛋”、“以地生财”的方式引进资金，这是筹措阳宗镇建设资金实现外引内联最有效的途径。要制定一系列吸引鼓励外商投资和民间资本参与的优惠政策，放宽用地审批、限制，在税收减免上给予优惠和照顾，对投资者水、电、路、通讯等基础实施配套上给予保证。不断深化土地使用权制度改革，走“以地生财，以财建镇，以镇招商，以商强镇”的滚动发展路子。对国有土地使用权采取转让、拍卖等方式，筹集阳宗镇建设资金。要按照谁投资，谁受益的原则，鼓励民间资本参与基础实施等公益事业建设。阳宗镇自来水供水工程，是玉溪市第一家有民营资本参与并控股的合资水厂，这一做法实现了你发财、我发展的“双赢”战略，使全镇人畜饮水问题得到彻底解决，何乐而不为。实践证明，制定出台优惠政策，“借鸡生蛋”、“以地生财”的筹集资金路子是切实可行的。

 第八、规范市场，积极发展定单农业

 由于农民抵御市场风险的能力较弱，为保证稳定的收益，镇政府进一步完善市场体系，使农民有一定的安全保障，镇政府要从以下几方面作努力：

 1、开拓市场。在阳宗坝子建设农副产品交易市场，走“企业办市场、企业管市场、市场企业化”的路子，逐步形成布局合理，功能齐全，较为完善的市场体系，提高市场服务水平；创建和完善农业信息服务，及时准确地为农民提供国内外生产、供求和价格等市场信息；积极培育市场中介组织、运销大户、专业运销组织和农民经纪人队伍，大力发展连锁经营、配套中心等现代市场营销形式是很有必要的。

 2、签订单。进一步健全供求服务机制，通过信息网络提供的信息，积极与需求方联络，由村委会组织推出有一定经济和知识水平的代表与其签订供销合同保证有所需；大力发展瓜菜保鲜、存贮、运输、加工销售体系，培育和建设农副产品批发市场的基础上，采取大户带动股份合作、专业协会等形式，扶持发展一批农民运输组织和销售大户，完善定单签订，以销定产健全产销机制。

 3、促规范。一是规范市场秩序。在通过优惠政策招商引资的同时，在营造环境，搞好服务方面要严格把关，规范操作，防止不法分子趁机而入；二是规范操作程序，经济合同要做到制订合法，内容合法，资格合法，还要经过公正程序及完善必要的担保、抵押、留置等保全措施。

第九、加大投入，逐步实现农牧转轨

 目前阳宗农村经济正处于起步阶段，经济落后，财力困乏，希望国家在“西部大开发”战略的实施中给予倾斜，发挥资金杠杆作用，实行有偿与无偿相结合、财政与信贷配套、外资与内资共同投放的机制。积极扶持，鼓励发展，生态效益和经济效益并重；种植业适当压缩，向综合性、优质、外向型、集约化的农业发展；充分利用自然条件优势，逐步壮大畜牧产业链，实现农牧转轨，走种养结合、草畜结合的“畜牧强镇”之路。

 四、阳宗镇财政建设的新模式

 2005年是我国由积极财政政策向稳健财政政策转向的关键一年，“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”是新时期财政政策的核心，也标志着实施近七年的积极财政政策即将调整取向。

 阳宗镇财政建设仍要继续按照建立社会主义公共财政基本框架的要求，全面推进各项财政体制改革，逐步建立起财权与事权统一、支出范围合理、财政管理规范的乡镇良性运行机制，巩固乡镇政权建设，促进农业和农村经济、社会事业的全面发展。要按照建立公共财政的要求，准确定位乡镇财政的职能，大力调整乡镇财政支出结构，将财政资金分配到社会公共需要领域，通过税收、转移支付、财政补贴等手段，调节社会成员之间、区域之间的收入不平衡，缓解贫富悬殊的矛盾，解决好“越位”、“缺位”问题。不断深化阳宗镇财政改革，规范财政管理行为，实施综合理财，完善财政职能；严格预算收支，推进依法理财；切实搞好收费制度改革，减轻农民负担。同时加大阳宗镇农村农业产业结构调整，促进农村产业化经营，以农稳财；继续大力推进农村二、三产业的发展，培植、增加税源；以中心集镇为重点，以专业市场为主体，实施“小城镇、大战略”，以市活财，大力发展乡镇经济，建立乡镇财政良性运行机制。要加强阳宗镇财政监督，各部门协调配合，齐抓共管，实行乡镇财政政务公开，强化社会舆论监督，提高乡镇财政管理水平。

以上所述，阳宗镇财政建设具有许多优势和条件，昆石路和澄阳路的建设将阳宗镇从改革开放的末端推向了对外开放的前沿，只要抓住机遇，顺势而谋，积极寻求对策，争取各方资金支持，全镇人民团结拼搏，群策群力，相信不久的将来，阳宗镇将成为玉溪市城镇发展中的一颗璀灿明珠。

参考文献

1、《玉溪财经》

2、《中国财政》

3、《云南财务与会计》

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