一、内部会计控制制度概念及意义

二、当前行政事业单位内部会计控制制度存在的问题及原因

（一）存在的问题

1.内部控制机构不健全

2.内部控制制度不够完善

3.内部控制制度落实不力

（二）原因分析

1.客观原因

2.主观原因

三、建立健全适应行政事业单位内部会计控制制度的措施

（一）建立财务人员管理制度

（二）严格执行职务分离制度

（三）建立资金安全控制制度

（四）建立单位负责人内部控制制度

（五）建立健全电算化控制制度

（六）建立实物资产及工程项目控制制度

（七）建立经常性检查制度

（八）构建内控制度考评机制

（九）建立内部控制更新发展制度

内 容 摘 要

行政事业单位内部控制，是行政事业单位为了保证业务活动的有效进行和资产的安全与完整，防止、发现和纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策、措施及程序。其重要组成部分即内部会计控制。内部会计控制是行政事业单位为实现既定目标而形成的一种自我调整、自我约束、自我控制的制衡机制。本文主要论述了行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，行政事业单位内部会计控制存在问题的原因及加强行政事业单位内部会计控制制度建设的措施。

 [关键词]会计学；内部会计控制制度；建设；措施

浅议行政事业单位内部会计控制制度的完善

行政事业单位内部会计控制制度是为提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的政策、措施及程序。从近年来审计和财政执法检查的情况看，内部会计控制制度良莠不齐。为规范单位的会计行为，保证会计资料的真实、完整，防范舞弊，减少损失，不断提升财务管理水平，堵塞漏洞，提高资金使用效益，本文就行政事业单位财务管理内部控制存在问题与原因、内部会计控制的建立与完善作探讨。

内部会计控制制度概念及意义

内部会计控制制度指单位为了保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。它不是一般的管理制度，而是一种特殊形式的管理制度。完善的内部控制制度，有助于管理层实现其经营方针和目标，保护单位各项资产的安全和完整，防止资产流失，保证单位经营管理信息和财务会计资料的真实、完整，保证国家法律、法规的贯彻执行。按照《内部会计控制规范》，企业完整的内部会计控制内容包括：货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。而行政事业单位可主要从货币资金和实物资产两方面来加以控制。

随着新《会计法》的实施，会计的监督职能日益突显。将内部控制与会计法律有机结合，是适应我国加入WTO的客观要求，对于加强内部会计及与会计相关的控制，形成科学严密的内控机制，规范单位会计行为，有助于保证会计资料真实完整，消除隐患，保证财产安全，防止舞弊行为，通过内部会计监督来有力地促进行政事业单位会计行为的规范化，切实提高会计信息质量和财务管理水平。

二、当前行政事业单位内部会计控制制度存在问题及原因

根据多年来从事财政财务工作的经验，认为目前行政事业单位财务管理内部控制存在的问题主要是：

存在问题

1.内部控制机构不健全 

建立健全内部会计控制机构是加强财务管理工作不可缺少的基础,是加强单位内部管理, 提高会计信息质量，保证国家财产安全和完整, 实现各单位管理目标任务的重要手段。然而，有的领导内部会计控制意识淡薄，对内部会计控制机构作用的重要性认识模糊，致使内部会计控制机构不健全，人员配备不合理、不完善，甚至出现人员缺位或临时顶替等现象。 

2.内部控制制度不够完善

现行的财务法规制度虽然很多，但随着形势的不断发展，内控的外部环境发生了深刻的变化，内控的范围拓宽，监控的难度增大，制约的程序更复杂，现行的内部控制制度已显得不够系统、不完善、操作性不强。内控制度监督乏力，比如当前内控制度对宏观控制制度多,微观控制制度少；原则性的制度多、易操作的制度少；强调财务人员讲职业道德多，内部牵制监督措施少；强调自觉遵守制度的多，经常性制约制度少。有的单位如预算管理法规、财务监督法规等内控制度至今没有建立，给财务管理工作带来了一定的难度。

3.内部控制制度落实不力

近几年行政事业单位财务管理正在向法制化、正规化、规范化方向发展，先后制定了一些规章制度，但是违反财经法规的违纪事件仍时有发生：

（1）利用权力作弊，贪污、挪用公款。从审计通报的案例看，少数财会人员虚报支出，套取现金个人占有，侵蚀国家财产；有的为了部门利益，私设“小金库”，资金管理失控；有的个人借用公款，久欠不还，影响资金使用效益。 

（2）会计信息失真。有的预算支出科目张冠李戴，支出内容与科目不相符；有的单位账证、账账、账表、账实不符；有的账外设账，编造虚假会计报表。 

（3）固定资产管理薄弱。一种情况是上级配置的微机、打印机、相机等固定资产，配置资产的处室不通知单位财务室，造成固定资产账户核算漏列，形成账外资产，资产监管处于盲区；另一种情况是固定资产长期闲置，利用率很低或该报废又未报废；还有一种情况是会计人员的疏漏和业务不熟造成固定资产不入账，缺失管理机制。究其原因，主要是有的单位内控意识淡薄，不愿监控、不会监控、不敢监控等问题造成的，极少数单位对上级规定置若罔闻，财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确；没有严格执行会计、出纳相互分离、相互制约制度，不坚持定期对账制度，经常性监督制度落实不够好及财务部门、财务人员监控的权威性不够，存在有令不行、有章不循的现象。

(二)原因分析

 1.客观原因

（1）内部控制环境的不稳定性，致使内部控制制度适应性差。近几年，随着市场经济的建立和发展，行政事业单位财务活动内部控制的外在环境发生了深刻的变化，从中央到地方，管理体制、政策法规的改革和变化都会直接反映到单位财务活动领域中，而行政事业单位的内部监控手段多是沿用计划经济条件下的手段，内部控制适应外部环境变化的能力有待提高。

（2）法规制度不健全，致使内部会计控制无章可循。行政事业单位财务管理制度和会计制度对内部监督的要求，仅局限于“实行会计出纳分管”，行政事业单位《会计规则》涉及内部控制的内容不够全面系统，行政事业单位缺乏一个完整具体、操作性和适用性强的财务部门内部监控制度。

（3）产权不明晰。为什么公有单位没有非公有单位的内控制度执行得好？从根本上讲，是产权不明晰所致。公有单位(特别是行政事业单位)产权主体缺位、权责不清，加强内部控制的受益主体不明确。而在非公有单位，特别是民营企业产权明晰、权责明确，加强内部控制的受益主体也很明确。因此，对这些单位，无需法律、法规的强制，无需行政干预，私人老板自然会加强本单位的内部控制制度。    （4）制约环境差。由于我国还没有真正形成有法可依、执法必严、违法必究的大环境，因此，在一个部门、一个单位也就很难形成有章必循，违章必究的局面。

2.主观原因

（1）财务人员对内控会计制度认识不足，内控意识淡薄。随着形势的不断变化，财务工作出现了重供轻管现象，财务检查不够认真、具体, 甚至在受权力制约的情况下，出现不敢监控的现象。个别财务人员顾及情面，复核发现问题后，也视而不见，出纳在付款时睁一只眼闭一只眼，会计不检查出纳的工作，出纳不过问会计的工作已形成常规，有些财务人员甚至还错误地认为，自己干过的工作别人无权查问。 

（2）内部会计控制形同虚设，执法不严。许多单位虽按要求设置了内控机构和配备了专业人员，但形同虚设，有的提取银行存款的所有印鉴由出纳保管，有的库存现金大大超过限额，有的坐支现金收入，有的固定资产长期不清不对。有的单位领导和财会人员“集体研究”，套取现金用于违规开支，公款私存和搞账外账；有的单位甚至对发现的财务问题以灵活为由既不作处理，也不设法杜绝，形成执行好的不奖励执行差的也无所谓。章程变废纸，会计内部控制制度失去了它的严肃性和威慑性。有的单位和部门，法规意识淡薄，执法力度不够，以权代法，以言代法，人情代法的现象时有发生，一些财务人员屈服于领导的压力，使内部控制的严肃性大为减弱，在个别单位内控制度形同虚设。 

（3）财务人员业务素质不高，内控效果不太好。目前一些财务人员对内部控制的有关政策、法规、制度、方法等有关内容掌握普遍不够，这些人只凭长官意志办事，法律、准则、制度懂得不多，但却没有不敢造的报表，没有不敢花的钱；还有部分会计人员无视财经纪律，为了个人利益，顺从领导意图办事，甚至为讨好领导，在弄虚作假上帮着出点子，造成会计信息失真、财务报表被歪曲等，给内部控制带来了一定的阻力，影响了内部控制的效果。

三、建立健全适应行政事业单位内部会计控制制度的措施 

(一)建立财务人员管理制度 

内部控制质量的好坏，归根到底是财务人员管理及素质的提高。 

1.严格财务人员任用程序，能上能下、能进能出、优胜劣汰，切实把优秀人才选拔到财务岗位上来。应当对新提拔的干部实行任期考核制,任期内实行严格的目标管理,分年度进行考核,奖优罚劣,优胜劣汰,形成能上能下的良好机制,特别是对财务管理人才可考虑建立试用制度，任期内明显不能胜任现职的、不适合财务工作的人员应及时进行调整；对上进心不强，不求有功，但求无过，“做一天和尚撞一天钟”，在本职岗位上碌碌无为的，限期改正不明显的应及时调离或作转行处理，以起到警示和教育的作用，以保证选拔任用干部的质量，建立健全财务人才队伍的竞争和激励机制。

 2.加强财务人员管理，严格实施奖惩制度。制定财务人员工作规范明确责任与权限，定期考核财务人员的业绩，实行奖惩分明。对事业心强、执行纪律严格的，要给予表扬奖励；对有章不循、违规办事的，甚至违法乱纪的，要按照有关规定严肃处理，坚决调离财务工作岗位。 

3.加强职业道德教育，定期对财务人员进行培训，不断提高思想水平和业务素质。引导财务人员树立科学的世界观和人生观，使之以良好的职业道德和进取精神胜任并履行其职责，爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会，确保会计信息的真实可靠。

4.建立工作岗位定期轮换制度。一个人在同一个工作岗位上工作时间越长，积累的工作经验就越多，处理相关问题的能力就越强，这是好的一方面。但也要看到另一方面，长期在一个工作岗位上工作，业务单一，相关知识更新慢；看问题起点不高，分析和解决问题办法不多，处理综合业务的素质较差；容易受人情世故所左右，进而滋生腐败现象。为此，实行岗位定期或不定期轮换制度，以培养财务干部的综合工作能力，也可以防止在一个工作岗位上长时间工作形成庸俗关系网而发生合伙作弊，也可以及时发现存在的差错和舞弊情况，甚至可以查觉不法分子的违法迹象。

(二)严格执行职务分离制度 

建立合理的会计工作组织体系。一级核算单位设独立的会计机构，有会计主管、专职会计和出纳、稽核员，并持证上岗，做到不同岗位、职务相互分离、相互制约、相互监督。职务分离指凡办理具有固定风险的经济业务事项涉及的不相容职务应该严格加以分离，不得由一个人或一个部门包办到底。所谓不相容职务是指集中于一人办理，既容易发生错弊同时又能够自行加以掩盖的两项或几项职务。

职务分离的目的是为了预防和及时发现处理经济业务时所产生的错误和舞弊行为。一项经济业务的全过程，不应由一个人或一个部门单独完成或控制业务处理的全过程，必须要有相应的机构或人员制约，进行合理分工，就会减少差错和舞弊。对不相容职责必须予以划分，如：财务部门的会计、出纳要严格分开，不能一人兼管；现金收支业务应由两人分别担任，实行事权与财权分离，做到审批与经办分管，严格印鉴分管制度，管钱与管物分开，管钱与管账分开，会计记录与资料保管进行分工等，做到不相容职务分工,各个环节相互牵制。

(三)建立资金安全控制制度 

1.建立货币资金控制制度。由于货币资金具有高度的流动性，也是最容易被贪污、偷窃或挪用的资产，所以加强货币资金的内控，对于保障资产的安全完整，提高资金使用效益具有重要的意义。主要措施有：一是不相容岗位相互分离、制约和监督。钱账分管，稽核、记账和出纳业务职责相分离。二是严格支付款项印章的保管。办理付款业务的印鉴不能由一个人掌管。三是把好审查关。原始凭证一单三签（单位领导、经办人、经办科室负责人）。四是有价证券和票据的保管，票据的购买、领用、保管手续要健全，空白支票不得签名盖章。五是现金控制要严格执行国务院颁发的《现金管理暂行条例》，不属于现金开支范围的业务应通过银行办理转账结算；加强库存现金限额的管理，限额一经核定，必须严格遵守；不得坐支现金，收入及时入账；不得私设“小金库”。六是做好对账工作，定期和不定期进行现金盘点，确保现金账面余额与实际库存相符；通过银行对账单、银行存款日记账等资料做好银行存款的对账。

2.建立授权批准控制制度。 

(1)对货币资金业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。

(2)审批人应当根据货币资金授权批准的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。

(3)经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。

(4)对于重要货币资金支付业务，应当实行集体决策和审批，并建立责任追究制度，防范贪污、侵占、挪用货币资金等行为发生。

(四)建立单位负责人内部控制制度 

对单位负责人实施会计内部控制是内部控制的关键。从理论上讲,内部控制本身也有局限性，其中主要是极少数单位最高负责人控制的随意性或相互串通、搞内部人控制，对设置或实施的内部控制不予理睬，破坏既定的内部控制程序，导致内部控制形同虚设或只对下不对上。 国家新修订的《会计法》已明确规定，单位负责人负有执行《会计法》的法律责任。如《加强货币资金会计控制的若干规定 (征求意见稿) 》在第二章第十二条规定：“单位对于重要货币资金支付业务，应当实行集体决策和审批制度，停止对货币资金支付‘一支笔’决策审批的做法。任何个人都无权决定划转巨额货币资金，严防货币资金的挪用、贪污、侵占等非法行为。”结合实际，实行集体决策和集体审签不失为从制度上强化党委集体理财，加强对单位负责人内部控制的有力措施。

形成共识，营造执法环境。《会计法》、《内部会计控制规范——基本规范》是会计执法的根据，为不使制度与规则流于形式，第一，单位领导要重视，领导的态度决定会计控制执行的好与坏，领导既是会计控制的主体，又是会计控制的对象。单位领导要严格遵守财经纪律，身体力行，起好模范带头作用，理直气壮地支持财会人员讲原则、讲职业道德，为财会人员营造行使监督职权的良好氛围，解决好会计人员“不敢管”的问题；对违反会计控制的行为，不管是谁，按纪律处置。第二，注重宣传会计控制在财务管理中的作用——可以提高会计信息的正确性和可靠性，能保证法律、法规及政策的贯彻落实与执行，能保护单位资产及相关记录的安全性与完整性。让领导清楚、群众明白会计控制的重要性、必要性，支持该系统工程。第三，强化民主监督，实行财务公开, 增强单位负责人的责任意识和自控意识。 

 (五)建立健全电算化控制制度 

随着电子信息技术的发展和电子商务的发展，现代信息技术在会计中的应用越来越普遍，会计电算化是会计业务发展的必然趋势，这给内部控制带来了新的问题和挑战，一是计算机被动进行原始资料输入，一旦有误无法识别，只会将错就错进行计算，影响财会信息的真实性。二是微机操作人员可以对程序和数据库进行修改，加大了出现错误和舞弊的风险。三是数据载体的变化，有形记录比手工记账大为减少，数据改动可以不留任何痕迹, 并且磁性介质有丢失和毁损的危险。因此，提高电算化管理水平和加强电算化的控制势在必行。我们必须建立全新的电算化内控制度，主要是对电算系统构成（人、硬件、软件）、环境实施、处理活动进行的控制，以适应现代信息技术带来的变化。首先，数据的录入需审批并具有完整、真实的原始凭证。其二，加强系统安全控制。其三，检查职能控制。定期审计会计资料，检查电算化账务处理是否正确，审查机内数据与书面资料的一致性等。

(六)建立实物资产及工程项目控制制度

1.是建立职责分工制度。固定资产的采购、验收、入库、领用、记录等环节明确职责，相互监督，防止舞弊。

2.是固定资产的处置制度。包括转出、报废、出售均要有一定的申请报批程序。

3.是固定资产的定期盘点制度。这是验证账面所列各项固定资产真实存在、了解使用情况、是否有未入账固定资产的重要手段。

4.是维护保养制度。应建立日常维护和定期检修制，以延长其使用寿命。 

5.对未纳入政府采购的工程，单位也应建立预算制度、自行招标制度、质量监管制度、项目竣工验收和决算等内部会计控制制度。

 (七)建立经常性检查制度 

财务部门人少事多的矛盾越来越突出，财务部门领导没有时间顾及财务人员的思想、业务管理，形成个别单位、财务人员失控。建立经常性检查制度，就是财政、审计、上级主管部门进行经常性的跟踪检查，发现问题及时纠正。

一是对行政事业单位处理的业务进行检查指导，帮助其提高业务水平，发现不足，防患于未然。二是加强对“小、散、远”单位经常性检查，督促其严格按财务规章制度抓落实。三是对各单位内部控制制度的建立和执行情况进行经常性检查。

 (八)构建内控制度考评机制

考核和评价制度是会计控制工作真正落到实处的关键, 应通过审计、财政、上级主管单位定期考评。其重要性在于：一是对内部控制中存在的缺陷和问题提出整改意见。二是督促单位不折不扣地、认真地执行内部会计制度，堵塞漏洞，提高资金的使用效益。在此基础上，对内部会计控制工作成效显著的单位和个人给予表彰，对违反内控制度的通报批评、严肃处理，促使行政事业单位内部会计控制制度驶入规范、科学的轨道。

(九)建立内部控制更新发展制度

经济在发展，环境在变化，行政事业单位财务管理的内部控制制度也许会随着环境的变化而失去效果。所以，内部控制制度并不是一劳永逸的，它需要不断完善和更新。单位可以每半年组织检验一次内部控制制度的执行情况，如有利于行政事业单位财务管理的，就继续实施；如不利于行政事业单位财务管理的就及时加以更新和完善，从而适应环境的不断变化，发挥内部控制的最大作用。

 

参 考 文 献

1、国务院《中华人民共和国会计法》 1999年10月31日修订通过2、国务院《中华人民共和国现金管理暂行条例》 1988年9月8日发布

3、2001年 6月22日财政部发布的《内部会计控制规范——基本规范》和《内部会计控制规范——货币资金》

2002年12月23日财政部发布的《内部会计控制规范——采购与付款》 

4、2001年2月14日财政部财会电[2001]4号文《加强货币资金会计控制的若干规定 (征求意见稿) 》

5、石东《浅议行政事业单位的内部会计控制制度》 2004年3月27日

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