一、峨山县税收征管稽查概况

二、现行征管、稽查模式中存在的问题

三、加强税收征管，提升稽查质量的对策建议

内 容 摘 要

峨山----新中国第一个彝族自治县，自新的税收征管模式（以申报纳税和优服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查）实施以来，我县国税机关在税收征管模式、稽查模式方面发生了很大的变化，征管、稽查在质量、效率方面有了很大的提高，但随着经济的不断向前发展，各项改革的不断深化，在税收征管、稽查工作中也出现了一些新情况、新问题，需要我们进一步认真分析加以解决和完善。本文从该县的实际情况入手，总结税收征管与稽查工作中存在的主要问题，并针对存在的问题提出具体的对策和建议。

加强税收征管，提升稽查质量

—从峨山县看税收征管与稽查存在的问题

引言

税收是国家为了实现其职能，凭借政治权利，按照法律规定，强制地取得财政收入的一种形式。其职能是满足财政需要和对经济进行实施有效的调控。税收征收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济合理化的一种活动。征收管理是整个税收管理的核心内容，是实现税收管理目标的关键所在。加强税收征收管理，对于完成税收收入计划，保证财政收入和实现对经济运行的调控及监督，促进我国社会主义市场经济的健康发展，具有非常重要的意义和作用。

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查是指税务机关的专业税务检查机构根据税收法律、法规和财务制度等规定，采取一定的手段，对有税收违法的纳税人扣缴义务人一定时期内履行纳税义务、扣缴义务及税法规定的其他义务的情况依法进行检查、处理和监督以促进税收秩序好转的全部活动，是一种税务执法行为。税务稽查作为税收征收管理的主要环节，起到惩处税务违法行为，追缴流失的税款，维护税收秩序，保证税法的贯彻执行，强化税收征管的作用。

一、峨山县税收征管稽查概况

 峨山彝族自治县，地处云南省玉溪市中南部，居住着彝、汉、回、哈呢族等多种民族。2004年末全县总人口15万人，其中：农业人口12万人，少数民族占总人口的65.87%，以彝族居多，是一个以少数民族为主的农业县。

几年来，峨山县税收征管和稽查的具体情况如下：

（一）税收征管方面

1、做好税收调查。

税收调查、税源管理和源泉监控的好坏，直接影响着税收征收管理的质量，税源管理和源泉监控的程度，直接决定着税收入库的进度。我县采取组织税收管理员对税源大户走访调查，实行局领导和专管员分人到户对重点税源进行时时监控，管理人员和企业法定代表人及财务人员一起根据生产经营情况预测全年的税收收入，认真分析影响税收收入的各项有利和不利因素，如钢铁、烟草、电力、粮食白酒等企业，及时掌握税源变化情况。

2、做好“四小票”的管理工作。

（1）提高数据的采集率。日常工作中通过加强对纳税人“四小票”相关政策宣传，提高税务人员和企业财务人员业务水平以及软件运用能力，做好软件的安装及升级维护，确保软件顺畅运行，严格要求一般纳税人按规定全面、准确开具和录入抵扣信息，并按规定按时进行申报；

（2）严格“四小票”抵扣凭证比对不符的检查工作。每月按照税政科下发的异常发票信息，逐票进行检查核对。

3、开展纳税评估工作：

（1）明确工作职责，完善管理制度，规范操作规程，把纳税评估工作贯穿于征、管、查、退四个环节，实施精细化管理；

（2）充分利用综合征管软件系统，进行纳税评估工作，如通过“金税工程”认证、报税数据以及日常发票管理中发现的问题，经过系统逻辑比对找到评估突破口，按照《纳税评估办法》中的相关指标，参数及运算方式，将企业相关数据通过电子表格进行运算，生成结果，进行评估分析。

4、做好重点税源企业的管理。

建立和落实科学严密的税收管理员制度，因为人是生产力中最活跃的因素，以人为本，最大限度地调动和激发人的积极性和创造性，完善“管户”与“管事”相结合，按照属地管理、分片负责的原则，采取税收管理员按区域包片管户和行业到组的办法，明确规定管理员的主要职责和任务。即负责户籍管理、税基管理、税源管理，按月进行调查分析，税收政策做到一个工作日内送达，纳税咨询辅导每季度一次，适时催报催缴，按月清理欠税、定期开展纳税评估，深入纳税户核实与监控经营状况等日常管理工作。

5、严格加强零星税源、临时纳税人和个体工商户的税收管理和监控。

针对零星税源、临时纳税人和个体工商户难于监控和管理的现状，我局主要采取了“以票管税”的方法加强管理，近几年来，国税机关对增值税专用发票的管理已趋于规范，而对普通发票的管理却还不尽如意的地方，主要存在以下问题：一是个体工商户不按规定开具发票，应开具而不开具，“大头小尾”开具、超额虚开发票、借用他人发票开具、将发票交付他人开具、违法开具白条收据等，更有甚者，一些纳税人买假用假，套购倒卖发票，造成税收大量流失和管理难度加大。我局采取了加大对企业运输发票的检查力度，认真检查其真实性、合理性、合法性。对普通发票实施采集返查制度。

（二）税务稽查方面

1、我县稽查局基本情况：

我局共有10名稽查干部，分为选案、审理、检查、执行、内勤五个小组；2006年我县有纳税户359户，其中企业278户，个体81户。按照市局要求完成企业检查面20%，个体检查面10%，需对65户纳税人进行检查，人均6户。采取首查责任制的办法，谁主查，谁负责。2005年共检查64户，有问题36户，查实率56.25%，查补税款107.61万元，罚款52.39万元，加收滞纳金8.13万元。

2、目前主要工作方向：

根据省局对新时期税务稽查工作提出的工作思路：我省国税局率先在全省实施分级分类稽查，分级分类稽查是我国经济体制改革不深化的客观要求，它有利于购建和谐的征纳关系，是促进组织收入工作的有效手段和推进税收管理科学化、精细化的必然要求。2005年年底我县稽查局按照市局要求将我县范围内年应纳税额200万元以上1500万元以下的13户企业上报市局稽查局，由市局抽调稽查业务能手统一稽查；我县对5户钢铁企业、1户水泥企业进行了分级分类稽查，通过检查有问题4户，无问题2户，查实率66.6%。

二、现行征管、稽查模式中存在的问题

（一）征收管理工作存在的问题

1、税收法律意识淡薄，纳税申报不到位

纳税人依法纳税的观念还比较淡薄，纳税意识还不是很强。近年来，虽然年年都进行了不同主题的税收宣传，其收效不是很好，表现在纳税人观念上就是纳税登记不主动，纳税申报不积极。加之许多纳税人认为如实申报纳税则就会给自己减少收入，来个虚假的纳税申报，部分纳税人由于对税收政策的不了解，加之财务会计知识浅薄，导致申报错误问题较多，但是管理部门没有及时做好辅导和纠正。

2、对税源监控不力，产生漏征漏管户

对涉税企业信息掌握不足必然导致税源不清。首先，对一些不申报的地下“经营活动”和一些外地来的无证经营个体户无法掌握，产生漏征漏管户；其次，对一些零散税源户缺乏全面、深入和详细的了解，由于我县地处山区，如不是自觉到税务机关办理税务登记证，很难发现到边远山区的零散税源；其三，缺少对重点税源户的长期跟踪监督，不易获得足够的企业信息，对纳税企业财务状况、经营情况不能透彻地加以分析，对企业的纳税情况不能准确地预测，从而造成漏征漏管户。由于对税源了解不清、监控管理薄弱，日常管理不到位，造成稽查选案的盲目性，从而偷税、逃税问题不能得到有郊遏制。

3、税务管理人员素质普遍偏低

伴随着经济的发展、社会的进步，新的纳税户与日俱增，税收管理的内在要求越来越严格和规范，而近年来基层税务部门新增人员少之又少，我县当前征管力量主要是78-82年参加工作的老同志，观念滞后，知识陈旧，技术手段落后，这与新形式下的税收工作要求形成了一个鲜明的反差。大部分税务人员素质偏低，直接影响到税收征管的效果。

(二)稽查管理工作存在的问题

1、盲目性选案

对纳税人的经营情况和财务状况不能全面掌握，仅靠从CTAIS中纳税申报的收入和纳税情况作依据，选案的准确性和针对性都很低，很难抓住重点；由于“人情”、“同事”关系效应的干扰，加之选案岗位长期不变，缺乏必要的监控机制。

2、检查面宽，不能体现重点稽查的原则

为了完成检查面，在既定的稽查人员数量和业务能力等因素的影响下，不可能在有限的时间内将众多的纳税企业查深、查透。不能体现稽查工作以点线为主，从而来影响广大纳税人的目的。

3、在制作稽查税务文书时存在以下问题：

（1）执行报告内容要素不齐全。如纳税人履行方式，缴清查补税款和罚款的票号和收据号未列明。税务执行报告是税务稽查案件的终结性报告文书，重点须说明税企双方对案件的处理处罚决定的执行和履行方式、方法和结果。因此，报告中对关键性的纳税人履行方式和税款罚款结清的结果须作说明，如果出现缺漏，将导致执行报告成为无效文书。

（2）审理报告对是否同意税务稽查报告意见未作说明。作为审理报告审理的重点对象和依据，税务稽查报告中的结论和意见建议，审理报告须作审定并做出结论：同意税务稽查报告意见；或是部分同意稽查报告意见，或是不同意稽查报告意见，在审理报告中应做出相关的说明。

（3）《税务稽查报告》中无内容的条款如“六、其他说明事项”和“七、对案件的执法判断”仍保留在文书中。带来文书不规范、内容不齐全的失误。应用两种方法加以解决，一种是自行修改本机模板内容，将这些不常用的报告条款内容删除，以免留下后患；另一种是报告撰写完毕细心关注这些细节，加以完善修改。

（4）案件提请审理书的交接单中内容不齐全，接收时间或接收经办人缺漏。

（5）移送公安的《移送司法建议书》中，附件中无由国税、地税出具应纳税款证明或税款缴纳证明，来计算偷税占应纳税款比例。使比例计算结果得不到相关证明支持，移送书中的移送主张证明力不足。

（6）税务文书送达回证一般应使用24小时制时间来标注比较符合我们的行为习惯，若纳税人以12小时制时间签收，注意提醒其标志出上午或下午。送达回证财务人员签收的代收理由大多为“法人外出”，不仅表述有误，而且让人对回证签收理由的真实性不得不产生怀疑：是否有如此多的“法人外出”？征管法实施细则第101条规定，税务机关送达税务文书，应当是直接送交送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件人签收。受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收。也就是说税务文书法定签收人包括：受送达人是法人或其他组织的，一是法人或者其他组织的财务负责人，二是法人或其他负责收件的人，三是有代理人的可送达其代理人。若法定代表人外出，而签收人真是企业会计或出纳，这名企业会计或出纳代收，才适用“法定代表人外出”的理由；若签收人本人即财务负责人，签收文书人本身即是合法送达人，根本无须再到“代收人签名或盖章”栏做出“法人外出”的代收理由。

（7）案件取证资料不齐全。如某冶炼私营企业被定性为“支付运费明显偏高”，但证据材料中仅有记账凭证、运费发票、过磅单、收款单复印件，无同行业平均运费单价是多少的证明材料。使证据链中缺乏应有的一环，对案件的定性支持不充分。

（8）事实证据与违法定性不能相互映证。有的案件在处理处罚决定中做出了“年终未作计税所得额调整6000元”的违法定性，然而查看其事实证据，取证证据中却连重点的年度企业所得税纳税申报表（纳税调整表）都没有。这样的取证就很难以支撑处理处罚中的违法定性。简言之，这样的案件不能称之为证据确凿案件。以上这些问题的存在，轻则影响我们税务执法质量，重则有导致税务行政诉讼败诉的可能。

4、个别稽查人员素质不高，造成不规范的现象

个别稽查人员素质偏低、执法能力差，不能适应偷税与反偷税、骗税与反骗税、避税与反避税的斗争日趋尖锐复杂的新形式。面对信息化时代，纳税人高智商的偷骗税手段，我们税务人员束手无策，听之任之，加之责任心不强，造成该查的不查，或者查得不深，查得不透，让税款白白流失。这样不仅助长了纳税人偷骗税行为的漫延，也使原本依法纳税的企业产生不平衡心态，怀着侥幸心理偷逃税款，导致违法案件屡禁不止。

三、加强税收征管，提升稽查质量的对策建议

（一）规范征管工作，加强对纳税企业的动态税源监控

1、应立足于峨山县社会发展的实际水平，重视新技术条件下的管理创新

目前峨山国税重视了税务管理信息系统，而忽视了管理思想的转变和管理方法的创新及先进技术手段下的高水平的税收管理，应加强研究新的技术条件下税收征管流程的再造和组织结构的优化，借助网络简化信息传递的中间环节，加强信息传递的准确性和效率，降低征纳成本。

2、完善税源监控手段，拓展税源监控新途径

实现税务机关监控向社会监控转移。要想实现税收征管的完善，必须培养良好的纳税社会环境和纳税服务意识，必须加强社会依法纳税的法律意识。要想从根本上实现税源监控的目标，必须要改善社会纳税环境和提高纳税人的纳税意识。总之，必须要实现税务机关监控向社会监控转移。

 全面推行纳税评估制度，加强对纳税申报和会计信息审核，完善货币资金流转监控、纳税人支出状况监控，防患于未然。

 完善信用等级制度。科学征管的完善离不开信用等级制度的完善，建立良好的信用等级制度有利于形成公平和有效的监控机制，有利于纳税人自查、自省、自检，同时，也要完善对征管人员的监察制度，严防内部监控弱化。

大力落实税收管理员制度，将其不折不扣落实到位，一是责任到位，二是制约到位

3、提供多样化的优质服务，严格执法，提高纳税人的依法纳税意识

一是要缩短纳税人的申报时间，使复杂的申报、检查、稽核等程序可以迅速完成，如每个月的征期间应有两名税收管理员到办税服务厅进行审核申报资料的真实性、准确性；二是要丰富缴税方式，实现缴税网络化、电子化，并充分利用银行、邮政等网点，使纳税人实现就近缴税；三是纳税人可以方便、自由地索取各种纳税辅导资料，并为纳税人提供无偿纳税辅导。

（二）提升稽查质量

1、规范税务稽查选案

首先要对纳税企业的财务状况和经营情况进行全面、准确的了解，多渠道掌握纳税企业动态信息；其次必须建立健全定期轮岗制和监督机制，对税务稽查的全过程进行跟踪监督，对有意让企业瞒报欠税和有意漏选的要进行严肃处理，以维护税法统一与税负公平。

2、提高稽查人员的业务素质

人是各种社会实践活动的主体，是社会发展的动力，提高人员的素质是搞好稽查工作的根本。采取多种形式加强培训力度，不断提高稽查干部的业务技能、执法水平。要精通税收法规、税收政策，要认真学习刑法、行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法等相关涉税法律、法规和执法程序，使每个稽查干部成为既懂税收政策、法律理论知识，又懂财务会计知识、计算机知识的复合型人才，才能适应新形式下的税务稽查工作。

3、加强对稽查人员的执法监察

制定税务稽查人员廉洁自律规定，职业道德规范、设置群众举报箱、举报电话，向稽查干部家属发放公开信和征求意见书，做到家庭监督，将各项办法、制度、规定公示于众，接受群众监督。通过有效的监督机制及时发现税务稽查人员在执法过程中的违法行为，使之获得较早的提醒与纠正，不至使其走向万丈深渊。

4、稽查调查取证要准确合法

在税务稽查工作诸环节中，调查取证是稽查工作的一项重要内容，准确、合法地取证，对于税务机关正确行使税务行政处罚权以及行政复议、行政诉讼案件的取证工作十分关键。

（1）调查取证的时间要符合法定条件：《行政诉讼法》第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。《行政复议法》第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。根据法律的规定，税务案件调查取证的时间应该是在税务机关下达《税务检查通知书》之后，税务机关作出税务处理决定和税务行政处罚决定之前（纳税人或当事人提出行政复议或者行政诉讼之前）。如税务机关没有正式下达《税务检查通知书》之前，在当事人不知情的情况下取证是属于侦察取证，而侦察取证的权力国家赋予公安机关、检察机关，税务机关无此权力，也不符合《税收征管法》第五十九条的规定。在作出税务处理决定或税务行政处罚决定以后收集的证据，不符合《行政诉讼法》苦干问题解释(法释[2000]8号)第三十条的规定。

（2）调查取证的方式要符合法定条件：《税收征管法》第五十八条只授权税务机关调查税务违法案件时，对案件有关的情况和资料可以记录、录音、录像、照相和复制。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》苦干问题的解释(法释[2000]8号)第三十条规定：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。不作为认定被诉具体行政行为的根据。国家法律、法规没有规定行政主体可以作为的，行政机关不能实施，若实施了就是违法，违法取得的证据当然无效，税务机关有权就法律授权的检查项目和范围进行检查。例如税务机关发现纳税人有重大涉税犯罪嫌疑的情况下，对纳税人涉税案件有关的场所进行检查，而不能对其他住所进行检查，也不能在没有征得当事人同意的情况下强行检查。例如在纳税人、当事人不配合的情况下税务稽查机关强行打开保管账簿、凭证资料、商品货物的橱柜、仓库进行纳税检查属于强行搜查行为，这种行为就是法律法规未授权的行为属违法行为。例如《税收征管法》第五十四条规定，税务机关可以到码头、车站、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应税商品、货物和其他财产的有关单据、凭证和有关资料，而不能擅自开箱、开包检查。因此，税务检查人员调查取证的方式只能是法律、法规有授权的，而采取法律、法规授权以外的方式取得的证据是无效的。

（3）调查取证的证据资料来源要符合法定条件：《税收征管法》第五十四条规定，稽查调查取证的来源可分为外部证据和内部证据两种。外部证据是指涉税案件当事人的财务会计核算资料、与生产经营活动相关的合同协议、中介机构取得的评估报告、现场勘察笔录、证人证言、纳税人自述材料、询问笔录、税务稽查底稿、原始单据复印件等等。税务机关对这些证据的取得必须做到内容真实、数字准确，证据资料必须由当事人盖章签字，不能取得原件的，可以照相、影印和复制，要注明原件的保存单位（个人）和出处，由原件单位和个人签注“与原件核对无误”字样，并签章和押印。内部证据是指在税务机关内部取得的与纳税人、涉税案件当事人有关联的证据资料。包括纳税人的纳税申报表、减免税批文、延期缴税审批表、财务会计核算报表、税款缴纳登记表、领购使用结存发票登记台帐等。举报材料、纳税人通过新闻计划分媒体向外界公布的生产经营活动的数据，不能作为稽查工作的证据资料。《税务稽查工作规程》要求税务行政文书要做到事实清楚、证据确凿、数字准确、资料齐全，否则，行政复议机关、人民法院是不予法律上的支持。

（4）调查取证所获资料要遵守保密法定原则：《税收征管法实施细则》第五条规定，《税收征管法》第八条所称为纳税人、扣缴义务人保密的情况，是指纳税人、扣缴义务人的商业秘密和个人隐私。纳税人、扣缴义务人的税收违法行为不属于保密范围。《税收征管法》第五十四条规定，税务机关查询所获的资料不得用于税收以外的用途。根据《税收征管法》的规定，稽查调查取证的证据要做到事实清楚、证据确凿、数据准确，不得涉及当事人的商业秘密和个人隐私。否则行政复议机关和司法机关是不予法律上的支持。

5、完善税收执法检查制度和复查制度

首先，本级税务机关检查，每月安排一天的时间，召开全局稽查干部会议，对本局近期查办的案件进行分析，纳税人的违法事实及检查人员采取的检查方法，某行业目前存在的问题以及亟待解决和规范的税收问题，检查中发现的税收征管中存在的问题，需要上级明确的税收政策等。通过每月一天的自查，一是及时掌握案件的查办进度，有利于整体工作的统筹安排；二是增强检查人员办案的透明度，加强相互间的监督制约机制；三是确保案件质量，为办好案、办铁案打下良好基础；四是检查人员之间可以相互学习、互相促进，提高稽查业务水平；五是促进税收的征收管理，加强税法的严肃性。其次是复查制度，是上级税务机关对下级税务机关已审结的稽查案件进行重新检查。复查过程中发现的问题要明确责任，按照规定进行惩处。情节严重的要追究直接责任人的责任，还要追究有关领导的责任，从严处理。

参 考 文 献

1、《峨山年鉴》(2007) 峨山县人民政府 德宏民族出版社 2008年版2008年第一次印刷

2、杨斌《税收学》 科学出版社 2003年版2004年第二次印刷

3、钱晟《税收管理》 中国人民大学出版 2002年版2003年第2次印刷

4、国家税务总局教材编写组《国税稽查实务》2004年版2005年第6次印刷

5、郝昭成《税收执法基础知识》中国财政经济出版社2002年5月第一次印刷

6、云南省国家税务局编著《云南国税稽查工作资料选编》2004年1月

7、对进一步深化税收征管改革的思考（网上搜索）

8、提高我国税收征管效率的思考（网上搜索）

9、关于对税源管理工作中存在问题的思考及对策（网上搜索）

10、税收征管重在改制（网上搜索）

11、征管改革实践中的问题及对策（网上搜索）

12、峨山县国家税务局编写《峨山县国家税务局2007年税收收入情况》2007年12月31日

13、《中国当代税收要论》（金人庆）

14、《反偷税与税务稽查》（宋效中）

15、《提高我国税收征管效率的基本思路》（吉淑英）

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