内容摘要……………………………………………………………………p2

关键词 ……………………………………………………………………p2

一、国有商业银行内部控制的重要性 …………………………………p3

(一) 国有商业银行内部控制是保障金融安全的基础 …………………p3

(二) 国有商业银行内部控是防范当前金融风险的根本措施 …………p3

二、国有商业银行内部控制的现状 ……………………………………p4

(一) 法人治理结构不健全，内部组织架构尚不合理 ………………p4

(二) 国有商业银行内控文化尚未得到真正的建立 ……………………p5

(三) 对管理者缺乏有效的监督制约 ……………………………………p5

(四) 信息渠道不畅 ………………………………………………………p5

部分内控制度的建立相对滞后 ……………………………………p6

三、国有商业银行内部控制的改善 ……………………………………p6

(一) 建立有效的法人治理结构和合理的组织架构 …………………p6

(二) 培育诚信敬业的企业文化，坚持以人为本的管理思想 …………p8

(三) 建立和完善有效的风险评估和监测制度 …………………………p8

(四) 建立和完善对各项经营管理活动的控制制度 ……………………p9

(五) 建立管理信息系统和信息交流制度 ………………………………p11

(六) 健全和完善内部审计监督体系 ……………………………………p11

参考文献……………………………………………………………………p14

内 容 摘 要

目前全球银行业及银行监管当局对内部控制日益关注,这是在一定程度上对若干银行机构产生大量损失的回应。一个强有力的内部控制将有利于国有商业银行保障金融安全、防范当前金融风险。为了促进国有商业银行达到目标，重点关注内部控制的五大要素：一是内部控制环境，国有商业银行机构要建立完善的公司治理结构，使各层次工作人员了解内部控制的重要性及自身在内部控制过程中的作用，并形成国有商业银行内部控制文化；二是风险认定与评估，国有商业银行必须能够认定影响银行实现其目标的重大风险，并对之进行持续监控；三是控制措施与职责分工，国有商业银行应建立适当的控制结构，明确每一业务层次上的控制措施，实行适当的职责分离；四是信息与交流，国有商业银行应确保内部财务数据、经营与合规性数据的可靠性、及时性，并建立能覆盖银行所有重大业务活动的管理信息系统，同时保证信息的充分交流；五是监督与纠正，国有商业银行应当由独立、受过良好训练并具有合格工作能力的人员对内部控制制度进行有效而全面的内部审计，内部审计部门应直接向董事会及其审计委员会和高级管理层报告。

关键词： 内部控制 监督与纠正机制 法人治理结构 企业文化 

论国有商业银行内部控制的现状与改善

一般说来，商业银行的内部控制是一种自律行为，它是指商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。从国内外金融机构内部控制的实践和经验看，商业银行的内部控制制度一般包括五个方面的内容：1、内部控制环境；2、风险识别与评估；3、内部控制措施；4、信息交流与反馈；5、监督评价与纠正机制。

国有商业银行内部控制的重要性

(一)国有商业银行内部控制是保障金融安全的基础。

20世纪90年代以来，伴随着国际金融自由化和全球化浪潮的冲击，国际金融市场动荡加剧，世界经济处于金融危机高发期。如何健全金融安全保障体系，有效地防范金融风险，确保金融安全已成为全球，特别是发展中国家急需研究的课题。

金融安全保障体系主要包括政府监管、社会监督、行业自律和自我约束四个层次。其中，自我约束是银行内在的、对保障金融安全起决定作用的层次，而自我约束能力又取决于及时、有效的内部控制。因此，完善和强化国有商业银行的内部控制是保障金融安全的重要基础。

(二)国有商业银行内部控制是防范当前金融风险的根本措施。

目前全球银行业及银行监管当局对内部控制日益关注,这是在一定程度上对若干银行机构产生大量损失的回应。一个强有力的内部控制将有利于银行防范金融风险。我国金融风险突出表现在三个方面：一是信用风险。虽然经过不良资产剥离，但金融机构的不良资产仍然较高，这已成为威胁我国金融安全的首患。二是操作风险。近几年，银行会计、储蓄、出纳、信用证、承兑贴现等业务岗位的案件又呈现出高发势头，主要也是由于这些业务的操作环节内控管理不到位，要么是操作过程的内部制约不力，要么是执行制度不力。三是道德风险。目前我国银行由于管理仍带明显的行政色彩，靠“人治”的成份多，“法治”的成份少，内部控制严重不足，致使道德风险日益突出。上述三方面的风险，从根本上讲，都是内部控制缺陷造成。因此，加强国有商业银行风险管理是内部控制的重要手段。

国有商业银行内部控制的现状

近年来，通过国有商业银行的自身努力，目前国有商业银行内部控制制度建设和执行情况已有了较大的改善。一是内控优先意识明显增强，内控环境得到改善，尚未出现大面积违规的现象。二是按照内部控制原则和防范风险的要求，商业银行调整和完善组织结构，明确职责，新建和修改了大量的业务规章制度和操作流程，目前国有商业银行均建立了资产负债比例控制和风险管理制度、贷款质量五级分类制度和审慎的会计制度，风险控制措施逐步完善。三是管理信息系统不断升级，信息容量不断增大，支持了国有商业银行风险管理的需求。四是国有银行建立了相对独立的统一管理、下查一级的内部审计体系，内部审计的独立性不断增强，对规章制度合理性和经营活动合规性的反馈、纠正机制正在形成。

但是，也要清醒地看到国有商业银行内部控制还存在一些迫切需要解决的重大问题：

(一)法人治理结构不健全，内部组织架构尚不合理。

内控目标的实现，要靠完善的组织结构作保证。我国国有商业银行目前还没有普遍按照现代银行企业制度的要求，建立股东大会、董事会和监事会，内控组织体系缺乏真实的所有者主体。再者，内部审计部门尽管已相对独立，但还没有建立起内部审计部门直接向董事会和最高管理层负责的体制。另外，国有商业银行基层分支机构按行政区划设置的格局并未完全扭转，机构层次过多，环节过多，降低了内部控制的灵敏度，增加了组织运行的风险。

(二)国有商业银行内控文化尚未得到真正的建立。

内部控制是一个需要董事会、高级管理层和各级工作人员共同努力才能实现的过程。机构内部的每一个工作人员都必须参与这一过程。随着银行监管力度的加大和商业银行的改革与发展，银行内部人员的风险意识得到了增强。但内控文化并未从上到下的在银行真正形成，特别是基层机构的部分工作人员还未充分认识到内控和风险管理的内涵。这些都将增大银行发现和防止失误的难度，加大出现违规行为的可能性。

(三)对管理者缺乏有效的监督制约。

任何严密的规章下都隐含着这样一个前提：管理岗位上的人员是可靠的、尽责的。但实践证明，由于存在信息不对称，内部组织结构及分工不合理，管理者也有的不可靠，也就是说，权力必须有一定的监督和制约，否则，再好的规章制度也会因为管理者的疏忽大意而无法发挥作用。我国商业银行对业务经办人员的内控制度比较健全，而对于各级管理者，特别是基层机构负责人，则有不少控制盲点，近年来发生的一些金融案件表明，对部分基层机构负责人制约不严、监督失控是案发的主要原因。 

(四)信息渠道不畅。

由于国有商业银行分支机构管理层次多，信息的收集、传送、分析的手段落后，加之信息存在失真现象，致使全面、准确、快速传输信息的目标无法实现。从纵向上看，一些政策及相关实施程序没有较好地贯彻到每一位员工，员工对自己在内控程序中所起的作用并不清楚；从横向上看，信息的交流没有畅通的渠道，许多信息无法共享。信息不能及时准确地提供，不仅不能发挥其在内控中的重要作用，势必会影响或误导下一步的控制对策。

(五)部分内控制度的建立相对滞后。

近几年来，金融业务发展较快，新情况、新问题不断涌现，老的制度不能覆盖所有的风险点，新制度又没能及时完善充实，致使内控出现盲点，造成一定的风险隐患。尽管我国的经济总体发展水平不高，但与世界上的信息化潮流相一致，在我国也出现了大量的运用现代技术手段进行运营的企业，其中当然也包括信息化程度较高的银行业。在会计核算手段日趋高级化、科学化的同时，原有的监督制约机制已经不再能适应新兴业务特别是外币业务的需要，相应的会计电算化的内部控制措施没有及时加以配套，形成了内部控制领域的盲点。对电子数据处理系统的管理不得力，以致计算机作案时有发生。在一些存在大量外汇交易和资金往来的银行和相关部门，有关人员和境外犯罪分子内外勾结，利用各种金融工具进行违法犯罪活动，这给银行的资金正常运营带来了极大的威胁。从我国当前的实际情况看，计算机和网络技术在银行的广泛运用与国有商业银行技术管理的相对薄弱以及审计监督的长期空白已经形成了非常尖锐的矛盾。

国有商业银行内部控制的改善

完善国有商业银行的内部控制要从培育内控制度入手，建立事前内控机制，强化过程监控，突出内控重点，逐步实现补救性控制向预防性控制的转变，切实防范风险，稳健经营。

(一)建立有效的法人治理结构和合理的组织架构。

1.有效的法人治理结构是国有商业银行内部控制发挥效率的制度保证。

要从根本上强化国有商业银行的内部控制建设，产权制度改革是一个无法回避的现实问题。股份制是被证明的现代企业制度的最有效的组织形式，对国有商业银行进行股份制改造，实现股权多元化，可以改变目前产权不清、职责不明的状况，建立一个目标明确、权责利相对应的有效制衡的法人治理结构，使国有商业银行成为真正意义上的商业银行。最近中国银监会就对中国银行和中国建设银行提出了公司法人治理结构改革的十个方面内容——建立规范的股东大会、董事会、监事会制度；引进国内外战略投资者，实现投资主体多元化；制定清晰明确的发展战略，包括以实现利润最大化为目标研究核心竞争优势和市场竞争优势，制定与发展相适应的客户战略、业务增长战略、地域发展战略和持续增长战略；建立科学的决策体系和完善的风险管理体制；优化组织结构体系；建立市场化、规范化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制；建立审慎的会计、财务制度和透明的信息披露制度；加强信息科技建设；发挥中介机构的专业优势，稳步推进商业银行重组上市进程；加强人员培训和公共关系宣传，确保改革工作顺利进行。

2.合理的组织架构对内部控制的效果起着至关重要的作用。

国有商业银行应按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则设置银行的组织结构，选用合理的组织管理形式。首先应严格岗位分工，因事设岗，因岗定人，每位员工按各自工作的性质、权限承担相应的工作责任。其次在自我检查监督，自我控制保护的基础上各职能部门之间，上下级之间，岗位之间设一套相互制约、相互监督的牵制机制，每项业务必须有两个岗位参与记录、核算和管理，各岗位的员工要对自己所办业务的合规性和真实性负责，同时每项业务还应有一专门岗位对之全过程检查，以便及时纠正问题。第三，应注意组织机制的完整性和连贯性，防止出现随着管理人员级别的升高其所受内部控制的约束力越小的情况出现，加强从总行到各级分行、支行的各级业务主管部门的自身监管和对下级的监督，以有效防止银行高层管理人员的舞弊行为。第四，在设置岗位的时候应注意度的把握，不能脱离现实过于强调严密性和完整性，应尽量简化机构和人员，简化程序和手续，从而提高工作效率和效益。

(二)培育诚信敬业的企业文化，坚持以人为本的管理思想。

1.员工的职业道德水平、胜任能力和诚信度是影响企业内部控制环境的一个非常重要的因素。

良好的企业文化氛围，不仅有助于提高员工的综合素质，使人的自觉行为与制度对人的行为约束有机结合，也有助于防范道德风险。因此，应通过培育金融企业文化，营造良好的内控文化氛围。建立以提高员工素质和敬业精神为核心的人力资源管理制度，通过多层次、多渠道的培训，提高员工的政治、业务素质和职业道德素养；创造公平、平等、择优的用人环境，建立健全有利于优秀人才脱颖而出的选任用人机制；建立健全对员工尤其是管理人员和决策人员的考核、任用、监督管理制度，认真贯彻执行干部交流、岗位轮换、任期离任审计制度。通过教育与管理、激励和约束的有机结合，从根本上解决国有商业银行内控制度建设中的“人”的问题。

2.提高国有商业银行领导及全体员工内部控制意识。

确立“风险首位”和“内控先行”的思想和工作原则，建立一套科学、防患于未然的内部控制机制，自觉地把加强内控作为防范银行经营风险的关键环节来抓。使银行机构的所有工作人员都了解内部控制的重要性，熟悉岗位工作的职责要求，理解和掌握内控要点，努力发现问题和风险，而不是掩饰问题、遮盖风险，并积极参加内部控制。抓内控、防风险、保安全不仅在领导而且要在全体职工中年年讲、月月讲、天天讲，当发现端倪就要敲警钟，使全体员工始终绷紧“风险”这根弦。要把内控制度的建设、金融风险的防范作为衡量领导干部工作业绩的重要考评指标，以促进各级银行做到安全、流动、盈利三性有机结合。

(三)建立和完善有效的风险评估和监测制度。

一个有效的内部控制体系，必须对影响银行内控目标实现的各种风险进行连续的评估，以便及时地防范和化解这些风险。因此，按照 “巴塞尔新协议”国有商业银行必须建立和完善全新风险评估和监测制度以及预警体系。

1.经营风险预测必须充分考虑银行面临的各种风险，应能发现和预测可能对银行造成不利影响的内部及外部因素。

如内部机构的变化和管理层的变动、经济周期的波动、行业变化和技术进步等。风险预测还应涵盖银行的可测风险和不可测风险。可测风险如资产风险。信用风险、市场风险、流动性风险、清算风险等；不可测风险如运作风险、法律风险和信誉风险等。国有商业银行管理层必须对银行风险进行连续性评测，并对不断变化的环境及条件作出反映。包括可能要对内部控制制度加以修改，以便适当涵盖任何新的或以前未予以控制的风险。要科学设计量化监控指标体系，形象反映监控对象的主要内容，作为警戒线对监控对象的状况作出快捷的判断，并采取必要的措施。

2.加强计算机系统风险的认识和控制，健全计算机风险控制系统。

由于数据大集中是国内银行业电子化发展的必然趋势，也是风险大集中，国有商业银行应充分认识、及时发现和控制计算机系统的潜在风险，保障计算机处理或存储的全部数据的精确性、完整性和安全性。根据人民银行的有关规定，银行要建立科学的计算机系统风险控制制度。对计算机系统的项目立项、设计开发、测试、运行、维修等全部过程要严格管理。明确业务主管部门与审计监督部门的职责，严格进行业务主管、软件设计、业务操作及技术维修人员权限划分，严禁系统设计、软件开发人员介入实际业务操作。

3.应重视事前的财务分析和预测，把风险控制在萌芽状态之中。

当前国有商业银行的测监机制尚不完备，事前、事中的预警、预报机制差，因此应该建立起定期业务分析、信贷资产质量评价、资金运用风险监测制度，建立定期实物盘点、各种帐证帐表的对帐制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度。

(四)建立和完善对各项经营管理活动的控制制度。

1.应建立完善的责任分离、程序制约与岗位制约制度。

大力推行内部工作的目标管理，制定规范的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的工作标准；按照不同的岗位，明确工作任务，赋予各岗位相应的责任和职权，对责任适当分离，建立相互配合、相互分离、相互制约的工作关系。

2.要完善业务控制制度。

在健全资本金制度、实行资产负债比例管理的基础上，对各项业务建立完善的内部监督与风险管理制度并严格实施，特别要注重建立和分析具体的业务流程，针对业务流程中的关键风险点设计专门的管理控制制度。

3.要按照规范化、授权分责、监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的会计控制制度，加强会计检查，确保财务会计信息的完整性、准确性、客观性和有效性。

4.建立可疑情况报告及检查等欺诈控制制度，并通过教育、示范、监督与技术控制，防止内外部欺诈行为的发生。

在对各项业务进行控制时，还应当注意借助计算机建立“计算机风险控制系统”，将各项业务的风险控制指标及规程等内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，并将其应用于对各项业务的控制活动中。

5.合理界定受权行权力大小，妥善处理好一级法人体制下加强总行集中经营和统一调度与适当保持分支行的活力问题。

权力大小的界定是建立授权管理体制的核心问题，大了不利于控制，小了不利于调动积极性，重要的在于适度。为此，在强化一级法人制度的同时，严格推行授权、转授权制度，确定授权范围和责任。在授权过程中应坚持三条原则：一是分类管理原则，要“量其能，授其权”，即在同一级别的分支机构，按同一标准考核后，分成若干类别，授予其不同的经营管理权，不搞“一刀切”。二是适时调整原则，应根据受权行经营管理情况的变化及时调整授权。对授权实施情况较好的行可保留或进一步扩大授权，对较差的行则应适当收缩直至终止授权。三是授权有限的原则，严格和完善法人授权制度以及经营权的监督机制。另外，银行也应根据自身经营环境的变化，不断调整授权管理策略。各分支机构必须牢固树立一级法人观念，严格执行授权审批制度，在允许的范围和权限内办事。

(五)建立管理信息系统和信息交流制度。

1.充分的信息和有效的交流，对内部控制体系的运作是不可缺少的，因此，国有商业银行必须建立一个涵盖其全部活动的管理信息系统，并定期对其进行测试，确保其安全可靠。

建立有效的交流渠道，保证在纵向上、横向上信息交流渠道畅通无阻，确保有关人员掌握必要的信息；建立信息交流制度，共享信息，为内部控制体系各要素的运转提供有效的信息支持，以便及时发现内控过程中的问题并采取有效的补救措施，保证内控目标的实现。

2.充分利用现代化的信息处理和通讯技术，建立灵敏的信息收集和反馈系统。

使各项决策和业务经营活动建立在充分的信息支持基础上；利用各种信息及时调整业务经营方针和发展策略，加强决策和经营管理活动的针对性和主动性；管理行可以通过电脑联网及时获得信息，通过分析经营行报送的统一的财务报表和统计报表对经营行的各项业务进行监督。其次，应保证完整、正确、真实的业务信息资料，便于内部检查，工作衔接，以及对以前业务的研究和发展新业务。要做到这一点，可以采取以下措施：（1）规范编制业务资料，确保每个操作环节都有控制，有记录，可监督，并由专人保管，防止被人涂改、误解或毁损；（2）发生的业务应及时入帐，使帐务能全面反映当期的业务，以防挪用贪污资金；（3）需要复核的业务应该及时复核。

(六)健全和完善内部审计监督体系。

国有商业银行要保证内部控制体系运转有效，必须对其进行连续的监管。通过设立只对最高决策层负责的地位独立、监督权威的内部审计部门，由内审部门独立行使综合性内部监督职能并对内控制度的有效性和符合性进行评价。建立健全合理有序的内部审计检查制度和计算机非现场审计制度，加大监督检查的频率和力度，对国有商业银行内控制度的总体有效性进行连续性监管，推进国有商业银行内控体系的建立与完善。

1.在审计委员会下设立独立于各级经营管理部门或机构的内部审计部门。

为了保证内部审计部门的独立性和权威性，在董事会和审计委员会的领导下，审计委员会由独立董事和部分专家学者组成，在审计委员会下设立独立于各级经营管理部门或机构的内部审计部门，即总部设立在审计委员会领导下的内部审计部门，下设总行垂直领导的若干个区域审计中心，在业务上受总行直接指导,区域审计人员全部在行政上与所派驻单位脱钩,直属总行,审计经费同被审计单位相分离，审计人员与被审计单位也不存在利益关系。如今年年初，民生银行推出的新审计管理体制,即在三个区域建立审计中心—华北、华东、华南中心。有利于强化内部审计职能，实现审计资源共亨，提高审计效率。

2.建立一支高素质的审计队伍。

一是应注重吸收和引进熟悉银行经营管理，精通经济、会计、审计、统计、税务、法律、工程学中的一门或多门技能的专业技术人才。二是积极倡导内部审计人员参与如国际注册内部审计师（CIA）、注册会计师（CPA）、注册评估师、国际注册信息系统审计师（CISA）、英国特许公认会计师（ACCA）的资格认证考试，鼓励他们获取相关资格并创造条件促进内部审计人员尽早取得相应审计资质。三是加强对内部审计人员的后续教育和业务培训工作，通过举办培训班、岗位轮换、离岗实习、以审代训等形式，不断强化和提高内审人员的业务素质，以适应现代商业银行业务飞速发展的需要。

3.完善审计监督功能。

审计部门不仅要善于发现问题还应及时将检查评价的结果反馈给最高管理层，对现有的规章制度进行评审改进，以增强内控机制的有效性，同时还应该由事后审计为主向事前、事中、事后全过程审计转变。

4.总行审计机构对分行定期进行全面检查，不定期进行专项检查，同时国有商业银行还可以聘请外部会计师查帐。

这些检查可以使总行及时准确的了解各分行的经营情况，并督促各级管理者稳健经营，保证业务正常发展。

5.审计工作的重点由合规性转为风险防范审计。

主要包括银行资产质量的审查，各业务部门工作内容、工作程序、工作质量的检查，银行内部控制制度及其实施情况的监督，风险管理体系和风险预测体系的评定等。

6.在审计手段上应由传统的手工操作向现代电子化操作转变。加大计算机全面非现场审计力度。

完善国有商业银行内控控制应加快改革法人治理结构，发展企业文化，建立有效的风险评估与监测制度，完善对各项经营管理活动的控制制度，建立管理信息系统和信息交流制度，健全内部审计监督体系。随着银监会的成立，进一步加强外部监管。促进国有商业银行不断完善内部控制，提高防范风险的能力。

参 考 文 献

1、何林祥：《美国商业银行内部控制、风险管理与稽核制度》，人民出版社，1999年2月第1版

2、商业银行内部控制指引(征求意见稿)

3、石汉祥：《完善国有商业银行内控管理》，《金融时报》，2002年04月01日

4、王长虹：《国有商业银行内控制度建设存在的问题及其对策》，《中华会计网校://.chinaacc.cn》，2004年2月4日

5、陆晓楠：《国有商业银行内控弊端及解决之道》，《上海市国有资产监督管理委员会://.shgzb.gov.cn/》，《济南金融》，2003年7月30日

6、戈维莉：《国有商业银行内控制度改革的探讨》，《中华会计网校://.chinaacc.cn》，2004年2月3日

7、于晶：《试论银行内部控制管理》，《济南金融》，2001年第7期

8、唐双宁：《中国商业银行内部控制的建设与监管》，2004年1月8日在“商业银行风险管理与内部控制论坛”上的致辞

9、丁生光、王宏杰：《谈商业银行内部控制评价》，《中国内部审计》，2004年第1期

10、兰凤：《谈强化商业银行内部控制》，《中国内部审计》，2004年第3期

11、彭俊宏：《大集中模式的计算机安全》，《农村金融研究》，2004年第3期

12、侯建淮，庞效方：《谈强化国有商业银行内部审计》，《中国内部审计》，2004年第3期

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