一、农村信用社的历史变迁 

二、对农村信用社的现实审视

三、农村信用社的发展思考

内 容 摘 要

农村信用社是指经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的自下而上的农村金融组织。它是我国金融体系的重要组成部分，在我国农村经济发展中具有举足轻重的作用。农村信用社经历了从试点建设发展、 “左倾”折腾、体制改革以及重新规范四个复杂而曲折的历史发展阶段。现在的农村信用社普遍存在着定位矛盾问题；产权模糊、体制缺位的问题、组织体制、市场准入与退出机制、所有制的歧视等不公平的环境问题；电子化和人才等同业竞争力问题以及历史积聚风险不断增大等问题。这些都困扰和制约着农村信用社作为农村金融主力军和联系农民纽带作用的发挥及自身的发展壮大。本文通过对农村信用社五十多年的历史变迁以及对现实的审视，就如何发展我国农村信用社提出一些基本思路：一是要认清环境，找准市场定位。文章把农村市场划分为城乡协调和城乡落差地区两个不同经济结构的市场，并依据城乡经济结构与农村信用社发展的内在逻辑关系，对处在不同经济结构市场的农村信用社的市场定位提出了一些做法意见；二是体制改革要有新突破。文章认为要用历史与发展的观念认识合作金融，阐明了产权关系、法人治理在信用社体制改革的重要性，同时认为信用社改革应因地制宜，分类指导，不能搞一刀切；三是加快合作金融立法进程，建立农村信用社健康发展的保障机制；认为合作金融不能套用《商业银行法》，要尽快颁布《合作金融法》，将实践证明有效的政策法律化，依法确立和固化；四是要从实际出发，制定正确的政策，创造农村信用社持续发展的宽松环境；提出可从调整利率和税收政策、落实化解信用社包袱政策、与商业银行同步享有规定的各种贴息政策、对接收农村合作基金会的资产和改造城市信用社造成的潜在风险损失实行中央银行专项贷款，接收的固定资产和抵贷资产处置实行免税；调整金融布局共五方面解决农村信用社的环境问题；五是大力实施教育和人才工程，增强农村信用社全面发展的内在动力。文章认为造就高素质人才是信用社业务稳定发展的保证；六是加大电子化建设的投入，改善农村信用社的“硬件”环境；七是理顺地方政府和农村信用社的关系，文章从狭义和广义两个角度阐述了政府与农村信用社的关系，认为理顺关系的关键在于明确彼此间的权利和责任。

农村信用社的现实审视与发展问题思考

 农村信用社是指经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的由下而上的农村金融组织。它是我国金融体系的重要组成部分， 在我国农村经济发展中具有举足轻重的作用。2000年4月朱容基总理在江苏考察时指出“农村信用社是联系农民最好的金融纽带”、“是农村金融的主力军”。朱总理的讲话，高度概括了农村信用社的地位和作用。如何发挥农村信用社在农村经济中的“金桥”作用，农村信用社发展路在何方?本文通过回顾农村信用社的历史变迁，对农村信用社的现实审视，从市场定位、体制改革、国家政策扶持与立法以及信用社与地方政府的关系等农村信用社发展问题提出思考。

一、农村信用社的历史变迁

我国农村信用社从试点到重新规范，经历了50年的曲折发展历程。农村信用社的历史变迁大致可分为四个阶段:试点建设发展阶段(1951-1957年)；“左倾”折腾阶段(1958-1978年，具体分为三个时期；一是1958年期间；二是文化大革命期间；三是1977年至1978年两年徘徊期)；三是体制改革阶段(1978-1996年)；四是重新规范阶段(1996年至今)。

（一）、试点建设发展阶段。建国后至1957年，是农村信用社从试办到大规模发展期。这一阶段，农村信用社的发展又分为两个小阶段，一是从1951—1953的试办阶段。1951年5月，人民银行总行召开了全国第一次农村金融工作会议，决定普遍建立区级银行营业所，大力发展农村信用社。至1953年，全国共有各种形式的信用合作组织25290个；二是1954—1957年信用社普遍建立和大发展阶段。在此期间，中央明确信用社的中心任务是走合作化道路，树立为社员服务的思想，帮助农民解决生产资金困难，避免高利贷剥削。1956年底，农业合作化运动达到了高潮，信用社也发展到了10万多个。但随后中央决定撤区并乡，所以信用社数量上有所减少，1957年底为99368个，但社员股金却从1953年的1201万元，增加到1957年的31000万元，存款也相应从1100万元增加到206600万元，这一阶段，制度变迁决定经济组织形式。

农村合作金融在建国初能够从试点到规模发展的一个重要原因是土地改革极

大地促进了农村生产关系与流通关系等制度变革。在此期间其管理组织体制隶属于农业银行。

（二）、“左倾”折腾阶段。第一次折腾。1958年人民公社化以后，根据“两放，三统，一包”的要求，银行营业所和信用社进行合并，其管理权下放给人民公社，造成所社合一与政社合一，信用社变成不伦不类单位，带来的严重后果是混淆了两种所有制，造成资金财产和帐务上的混乱，“官办”因素增加，失去了业务自主经营权；第二次折腾。1959年实行所社分离，把信用社下放给生产大队，变成了生产大队的组成部分，盈亏由生产大队统一核算。这一管理体制，严重损害了信用社的利益，造成资金财产的流失和一系列历史遗留问题，直到1962年才恢复信用社的性质和服务，按行政区域和经济区域设置信用社，实行公社一级信用社核算制；第三次折腾。文化大革命十年动乱中，信用社下放给贫下中农管理，信用社职工由脱产改为不脱产，走“亦工亦农”的道路，信用社再一次陷入大动荡的旋涡；第四次折腾。1977年由于当时“左倾”思想仍未完全清除，加之过去长期把信用社下放给基层政权管理的教训，国务院决定义实行所社合一，规定信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。1978年，信用社的机构设置，人事管理、业务经营等等统统由银行管起来。这样，再一次混淆了两种所有制界限，信用社“三性”逐步丧失，又走上了官办的道路，并再一次造成了思想和体制的混乱。

这一阶段，由于政治经济体制与技术双双反作用于农村经济组织形式的发展，农村信用社事业遭受严重打击，出现了停滞不前甚至严重倒退的局面。

（三）、体制改革阶段。1978年-1996年，伴随政治经济体制改革的深入，农村信用社改革得到高速发展，但性质已改变，成为事实上的商业银行。从1979年实行家庭联产承包经济责任为核心的农村土地制度改革，使农村经济组织与经营制度发生了重大变革，各种经济组织摆脱了所有制的行政背景，以乡镇经济为代表的混合经济飞速发展，从而也推动了农村信用社的发展。这一阶段，农村信用社的群体行为完全脱离了强制性制度变迁的初衷，农村信用社顺应时代的潮流，走上了一条商业化发展道路。但在管理体制上仍是农行的一个基层机构，“官办”色彩依然浓厚。

（四）、重新规范阶段。1996年下半年，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，1997年1月1日起，农村信用社与农行正式脱离行政隶属关系，信用社被要求走规范化的农村合作金融发展道路。这一阶段，我国农业生产制度还没有发生明显变化，农民的组织化程度仍然很低，各种制约制度供给的因素很强大，真正的农业技术创新也末形成，整个合作事业(生产合作、商业合作、金融合作)低速不起或性质混乱，这个时候，国务院强行按合作制原则进行制度变迁，以期深层次地推进我国农村经济与金融改革。然而，就农村合作金融群体行为来看，各地信息反馈表明，这一次制度变革使我国合作金融面临着有史以来最大的压力，规范改革在高昂交易成本的制约与滞后市场经济体制的激励机制之下徘徊不前，尤其是制度供给滞后，管理体制迟迟不能理顺，信用社区域金融风险急剧增加，给规范合作金融的发展留下了较大的阴影。

二、对农村信用社的现实审视

当前，对农村信用社的现状进行现实审视是十分必要的。通过对现状的分析研究，可以使我们对农村信用社发展所存在的问题有一个清醒的认识，有利于深化农村信用社的改革和发展。农村信用社目前的现实状况主要表现为: （一）农村信用社在金融业中的定位矛盾。主要表现在两个方面:一是性质定位矛盾。合作社的基本特征是:① “自治组织”，由社员民主自治，自主经营，自负盈亏； ② “人的联合”组织，体现资本与劳力的结合； ③ “自愿的”联合组织； ④ “满足社员共同的经济和社会需求”的组织；⑤社员“共同所有和民主管理的企业”组织，是盈利性社团和公益性社团的统一体。但我国农村信用社五十年发展历史表明，农村信用社一直处于“官办”状态，直至今天作为“民办”的农村信用社与农行脱钩后仍由监管者的人民银行代管，“重新规范”流于形式，“自愿、平等、民主、自主、互利”的合作制原则无法体现。加之作为信用合作基础的“信用”在我国仍不成熟，出现“欠钱的是大爷，讨债的是孙子”这种极不正常的现象。因此，从合作社的基本特征和合作制原则及目前的社会信用状况看，当前把农村信用社的性质定位为合作制存着理论与现实的矛盾。二是市场定位矛盾。按照农村信用社的建社宗旨和当前改革的有关政策规定，农村信用社的市场定位是扎根农村，服务“三农”。但从我国的经济发展状况看:我国的经济发展极不平衡，从而决定了农村信用社的发展也极不平衡。经济发达地区的农村信用社已经走上了商业化发展的道路，加之随着城乡一体化的发展，农村信用社的“非农化”也是在必然。因此在农村信用社的市场定位上亦存在着政策与发展的矛盾。当前应因地制宜对农村信用社的市场重新定位，才有利于农村信用社的生存和发展。

 （二）产权模糊，体制缺位。从以上农村信用社发展的历史变迁可看出，农村信用社改革仍然滞后，尤其是体制改革。

经历年 份

1951

年

1958

年

1959

年

1962

年

1968

年

1978

年

1996

年

1997年

1999年

2004年

管理机 构

农业银行

人民公社

人民公社生产大队

人民银行

贫下中农委员会

农业银行

农业金体改办

人民银行

人民银行行业自律管理

省人民政府委托省联社

(农村信用社管理体制变动情况示意图)

农村信用社从试办到发展50年历程，其管理体制变来变去，反反复复，历次变革都产权不清，体制缺位。目前，农村信用社接受县联社、地级农金体改办和当地人行 “三位一体”监督管理。这种模式虽然确保了农村信用社的顺利脱钩，然而亦存在产权模糊和监管真空等问题。首先，从县联社这一层面上分析，县联社与农村信用社是两个独立法人，县联社对农村信用社进行着严格的管理与控制，包括法人人选的确定、存贷比例、财务费用的审批、信贷权限的控制、资金余缺的调剂、固定资产的购建等。而从产权关系看，县联社与农村信用社并不是母子公司的关系，而是农村信用社作为县联社成员，是县联社的出资者和所有者。因此造成所有权与经营管理权错位，形成许多矛盾。其次，从农金体改办这一层面上分析，省、市农金体改办虽有常设机构和人员，但由于日常负责对农村信用社的领导和管理，人手较少，加之所需管理的又是从人事到业务经营的全部内容，管理的机构主要又是异地的县及县以下点多面广的农村信用社，因此难以实施有效管理。再次，从当地人行这一层面分析，由于承担行业管理的农金体改办的人员划妇人行，这样人民银行既是运动员，又是裁判员，影响监管的严肃性和权威性。

（三）不公平的竞争环境。 1、组织体制上的劣势。组织体制上的劣势是农村信用社遭遇不公平待遇的根源。如果单从“大银行不能倒闭”的政策来讲，全国农村信用社作为一个整体规模庞大，仅次于工商银行，在中国这样一个有着几千年中央集权传统的国家，要农村信用社采用一种以分权为基础的松散的组织体制参与市场竞争，显然起点就已经不公平。

2、市场准入与退出机制的不公平。市场准入与退出机制不公平，反映了农村信用社在竞争过程中所面临的起点与结果的不公平，尤其是市场准入方面尤为突出。主要表现在两个方面:一是大银行难以倒闭政策。因为任何一家大银行倒闭都会引起系统性金融风险，由于事关大局，中央银行和授权信用手段几乎可以给大银行提供近乎无限的支持。如发行债券方式补充国有银行资本金，业务品种、结算手段倾斜，不良资产剥离等等。“大银行难以倒闭政策”虽然对稳定金融系统安全有着重要意义，但对小银行，特别是农村信用社显然会产生结果上的不公平。近几年的支付风险表明，农村信用社这一方面明显处于不利的竞争地位；二是机构设置。在任何一个国家，如果没有法律保障，并在市场准入方面对大银行作一些限制，地方金融机构在地方金融市场中一般都很难与大银行竞争。在我国，长期以来国有银行占据统治地位，在机构设置方面的市场准入制度上极不完善，国有银行网点无限扩张，遍布城乡。在国有银行向商业银行转轨和面临加入“世贸”竞争的过程中，一方面为确保城市主导地位，无视城乡协调地区农村信用社固有网点的存在，就近增设网点。另一方面，虽然《国务院关于农村金融体制改革的决定》中，要求国有商业银行适当调整县以下分支机构，但由于无法可依以及金融机构退出成本等原因，至今仍未合理退出农村金融市场。这种不公平竞争带来的严重后果是；一方面，农村信用社存款急剧分流过渡到国有商业银行，造成农村信用社被国有银行包围夹击而面临四面楚歌的尴尬处境；另一方面造成农村资金向城市的不断流失，不利于农业和农村经济的发展，农村信用社的基础地位难于得到保证。 3、所有制歧视。一是政策制定上的歧视。如对不良信贷资产处置的问题，至1999年10月9日止，我国华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司全部成立，采取国家财政注资对工、农、中、建四家国有银行进行不良资产剥离，利用国家给予的特殊法律地位和专业优势最大限度地保全资产，减少损失。然而农村信用社的不良资产与国有银行一样严峻，而大多数是政策性因素和“官办”因素造成的不良资产，国家为什么不一起考虑这一问题呢？我国农村信用社目前正处在艰难发展时期，急需国家政策扶持，不管决策层出于何种考虑，但都实实在在给人们体验到所有制上的歧视；二是政策执行上的歧视。这一点最明显的是保值储蓄贴补问题上，其他国有商业银行保值储蓄贴补早就到位，而农村信用社实际支付的143亿元巨额的保值贴补息至今仍没有得到弥补。这种政策执行上的歧视恰恰反映了一种客观上的所有制歧视；三是法律援助上的歧视。世界上各国大多有自己的合作社法。然而，我国农村合作金融发展50年了，至今仍未有一部专门的法律来明确它的地位，规范它的经营管理。目前，农村信用社是依据《商业银行法》，这显然是不合适的，农村信用社法律地位的不如人意，在另外一个侧面反映了它在所有制上遭受的歧视。

（四）同业竞争力差。特别表现在电子化建设和人才两个方面。一方面，长期以来受体制的困扰以及“官办”等因素的影响，农村信用社在电子化建设上严重落后。在信息技术革命大潮的推动下，我国银行业以计算机联网为代表的金融业二次革命(以算盘、手工帐簿为代表的为一次革命)迅速掀起，各商业银行特别是四大国有商业银行以其规模优势(严密的组织体系)，在金融创新中大显身手，电子资金转帐、电子化的存贷款业务、自动柜员机、电话银行以及网上银行等业务被广泛应用，而信用社大多仍处在业务单一、电脑单机操作的局面，使得农村信用社点多面广的优势变得所剩无几。电子化建设的滞后使农村信用社在同业竞争中难有所作为。另一方面，在“官办”体制下，农村信用社没有人事权，进人把关不严， 讲究照顾，“家族”现象普遍。目前在农村信用社员工队伍中，正规金融专业大、中专生相当贫缺，特别是高层次专业人才更加罕之又罕。众所周知，人才是竞争的关键所在，没有人才就没有业务创新，就没有效益。因此，农村信用社目前的人才现状难以与同业进行竞争。

（五）积聚的金融风险增大。一是历史的包袱沉重。信用社几十 年来长期担负支农重任，实际上承担了国家的政策性金融风险，加上隶属农行时形成的大量委托放贷无法收回，使信用社雪上加霜。 二是改革成本急剧增加。一方面国家经济的几次大调整和转变，信用社所付出的改革成本最终都将转嫁而形成金融风险；另一方面金融体制改革带给信用社的市场功能错位，管理体制不顺，经营机制不灵，防范风险体制不全，增加了信用社的风险；同时清理整顿合作基金会承担了大量风险。信用社靠自身发展和消化不良资产的能力十分有限，都将一齐作用并沉积在信用社抗风险极脆弱的机体上，形成导致社会、经济不稳定的重要因素。三是信用社资产质量较低，长期经营亏损和大量坏帐呆帐导致信用社资本金严重不足，高风险社问题积重难返。经过人行注入再贷款封闭管理和几年的综合治理，经过千方百计弥补其亏损，虽然经营状况有所改善，但要彻底解决还有相当距离。四是社会信用环境差，前些年“金融三乱”的不公平竞争加速了部分信用社高负债和负债结构变异，加剧了风险的形成。五是信用社的机制风险增大，由于信用社经营规模小，为独立的单个法人，以及多级法人管理体制的局限，现代金融制度的建立完善很难突破。

三、对农村信用社的发展思考

基于对农村信用社的现实审视，就如何发展农村信用社提出如下基本思路。

(一)认清环境，找准市场定位。

一个企业的市场定位决定了它的发展方向。一个企业要具有旺盛的生命力，必须进行明确的市场定位，对于农村信用社这种具有特殊性质的农村合作金融组织，明确的市场定位尤其重要。

1、正确理解城乡经济结构与农村信用社发展的内在逻辑关系。

经济决定金融。因此城乡经济结构是进行明确农村信用社市场定位的基本依据。一方面，在我国农业的现代化、农村的城市化都是以小城镇为载体而发展的，中国的城市化离不开农村的城镇化。随着乡镇企业的发展，农村要素市场的逐步开放和农村产业结构的调整，人口、资金、技术等向某一区域的聚集，城乡一体化进程加快。这一特点就决定了农村信用社的资金也必然相应地由农村向某一区域或某一更大的城市聚集。因此，农村信用社的发展方向与城乡一体化发展方向基本上是一致的，二者之间存在着内在的必然的逻辑关系。也就是说，城乡协调地区，农村信用社 “进城”是自然的也是必然的。广东省珠江三角洲的实践证明了这一必然规律。另一万面，在城乡落差地区，由于农业产业化程度不高，农村各要素市场有待开发，农村信用社立足农村发展也是符合现实的客观规律。农村信用社必须立足农村，这是改革的要求，也是原则问题，在实践中应始终坚持，但只要条件允许，立足农村并不排除进城开拓业务，农村信用社进城拓展业务也是可以的。因此，对农村信用社的市场定位问题，关键耍根据城乡经济协调发展水平与农村信用社的业务发展来进行判断，而不能搞一刀切，片面笼统地坚持立足农村，否定“进城”。

2、城乡协调地区农村信用社的市场定位。

(1)立足农村进入城市。邓小平非均衡战略思想的一个重要内容，是允许一部分地区优先发展理论。在这一理论思想指导下，东南沿海少数地区迅猛发展，出现了城乡一体化格局，基本实现了农村工业化、城乡一体化，农业实现了向商业化、专业化、现代化的转变。有些地区甚至还拥有外向型的发达的现代工业体系。在这些地区，农村中非农产业在农村总产值中比重占绝对主导地位，有些甚至超过了90%。对于一个乡镇经济占比超过60%、县城城市化水平指数与重要乡镇城市化水平指数之比不超过2倍的地区，应鼓励农村信用社采取混合式推移策略，由农村进入城市开拓市场并巩固市场。

(2)支持混合多元经济与农业产业化。城乡协调地区农村信用社的业务发展总方向是以农为本，全方位支持多种所有制下的混合经济，深层次地开拓城乡业务新领域。具体来说:一是要重点支持民营经济，尤其是区域特色产业、大中型效益型的民营企业与高科技产业，努力形成拳头产品与名优产品；二是大力支持乡镇企业的二次结构调整以及农村外向型经济发展，进一步加速农村城市化进程；三是大力支持农村基本建设，改善地方投资环境；四是利用经济全球化带来的机遇，积极支持农业产业化，扶持科技农业，支持农产品结构和品质的调整，扩大高附加值农产品出口，努力形成效益型与外向型支柱农业。

广东省东莞市是个典型意义上的城乡协调发展地区，它拥有外向型经济发达的现代工业体系，已基本实现了向商业化、专业化、现代化转变。1998年东莞工农业总产值达到769.02亿元，出口创汇达130.6亿元。在这种城乡经济一体化地区，东莞农村信用社因地制宜地调整服务方向，拓宽服务领域，把资金向效益好的管理区、民营企业和乡镇企业倾斜；同时有重点、有选择地支持外向型“三高”农业，增加农业出口创汇能力。其结果是形成了双赢模式，既支持了地方经济的快速发展，又迅速扩张了自身的经济实力。存贷款业务雄居当地各金融机构之首的辉煌业绩，使其成为城乡协调地区农村信用社发展模式的典范。

3、城乡落差地区的市场定位

(1)巩固农村，不进城市。巩固农村，不进城市，这是目前广大农村信用社业务发展区域的主方向，城乡二元落差地区的农村信用社应采用这种发展模式。其主要原因有:一是自身发展的需要。据统计，1999年末，农村信用社存款中90%以上是农民的储蓄。由此可见，农村信用社的根在农村，农村信用社应扎根农村，巩固农村；二是客观实际的需要。在中国，绝大部分地区还存在明显的城乡二元结构对立，大多数地区的农村还处在传统的农业社会。三是防范化解金融风险的需要。城乡落差地区，不能进城开拓业务，主要是城市金融风险集中，如果农村信用社冒进，会有可能遭到挤兑而引起地区系统性风险。这一点对于城市化水平指数高，但城乡落差也很大的地区的农村信用社，尤其要引起注意；四是根据国家农村政策与农村金融体制改革精神，这些地区的农村信用社应立足农村，服务“三农”。

(2)服务 “三农”，支持科技农业。城乡落差地区的农村信用社，应坚持“三农”发展方向，以农为本，重点支持农村经济、农业与农民，尤其耍重点支持区域特色产业(包括农业特色产业和非农特色产业)，与科技农业的发展，最终实现农业产业化与城乡一体化宏伟目标。具体说:一是聚集农村闲散资金，引导农村资金流向；二是为广大农户和各类经济组织发展农业生产提供金融服务；三是促进农村产业结构调整和升级，支持乡镇企业和农村其他工商业发展，特别是耍促进农产品结构和品质的调整；四是调节农村货币流通，平衡国家信贷收支；五是扶持贫困地区发展生产，帮助农民脱贫致富；六是引导农村民间借贷，抑制民间高利贷行为与地下民间金融非法活动，维护农村金融秩序。

(二)体制改革要有新突破

农村信用社体制改革一波三折，客观地说，农村信用社体制转换的制约因素主要在于外部条件。五十年来，我国农村信用社体制几经更换，产权模

糊，管理体制扑朔迷离，缺乏合作金融直面市场竞争所必要的系统支持。笔

者认为要推进农村信用社体制改革，必须在制定适合其特点的宏观体制方面采取突破性的举措。

1、要用历史与发展的观念认识合作金融

国内外合作金融发展的历程表明，合作金融的内容和特点并不是一成不变的，它的外延和具体表现形式更是不断变化，千差万别。我们今天认识合作金融，不能死抱过去的“合作经济思想”的观点，如果那样，是不尊重历史的。我们应该用历史和发展的观点来分析合作金融所依存的社会经济环境的变化，经济思想的变化和社会科学技术的变化，切忌形而上学的、静止的、教条地去理解和对待合作金融的发展。只要我们用“动”的、“变”的观点，对待合作金融，我们就能把握住合作金融的发展规律，正确指导农村信用社的改革。

2、明晰产权关系，建立健全法人治理结构

产权制度是合作金融基本体制的基础，应当说，我国农村信用社本来是一种同传统产权关系下的集体经济迥异的经济组织形式，其基本特征是承认并确保社员股金及其他资源的私人财产所有权，个人和生产要素始终保持明晰的直接的财产关系，社员除按股分红、交易优先和享有交易返利之外，其权利主要还通过参加民主管理和获取低于市场交易成本的金融服务而得到承认和实现。然而，我国农村信用社在产权关系上集体经济与个人和生产要素之间的直接财产关系被隔断，所有者虚置，交易成本仅低于农村高利贷而大大高于国有商业银行。同时，由于产权不明晰，缺乏为社员服务、为“三农”服务的主动性和积极性，导致农村信用社在经营目标上的错位。

行社“脱钩”后，农村信用社体制转换滞后，导致运行机制的转换缺乏基本体制创新的有力支撑，管理不得不较多地运用和依赖行政手段去强化对农村信用社的外在约束，以弥补其内在活力和自我约束力的不足。这种体制如果长此衍生，终将导致农村信用社生机与活力的窒息。明晰产权是推进农村信用社体制改革的内部支撑，只有通过产权制度的改革，才能真正健全法人治理结构，遏制农村信用社受内部人控制的势头，使其真正走上合作金融的轨道。

3、因地制宜，分类指导，不搞一刀切

目前，对农村信用社的组织体制问题，理论界一直争论不休，且“拉大条”占据主流地位。从我国农村信用社发展的历史表明，长期以来，我们推行改革往往采取“一刀切”的做法，强调“大统一”，用一种模式的办法去对接千差万别的实际情况。然而，事实上由于经济发展状况不同，农村信用社的发展在其服务对象、业务规模、运作方式、公众形象等等方面都存在较大差异。我国的经济发展具有较显著的不平衡性，沿海地区与“老少边远地区”的经济发展落差很大，因此我们必须坚持因地制宜，分类指导，不能照搬某个国家的合作金融模式或用一个方案“统一”全国，“一刀切”。而是要按不同的经济结构，在坚持把农村信用社办成为“三农”服务的金融组织的前提下，寻求完善其体制的符合各地实际情况的途径。在寻求体制的模式上，总的原则应该是在充分发挥金融机构自主经营的灵活性的前提下，建设一个有序运行的行业管理和服务系统，以提高农村信用社的整体竞争能力，维护其可持续发展。

（三）加快合作金融立法进程，建立农村信用社健康发展的保障机制。农村信用社需要开明的领导、开明的政策、开明的管理，更需要开明的法制。加快合作金融的立法，不仅是促进信用社生存、发展、改革以及维护、保障信用社合法权益的迫切需要，更重要的是确定其金融市场定位，巩固其在农村领域的地位和发挥在农村经济中主渠道作用，维护农村社会稳定的必然选择。农村信用社的性质、地位、经营宗旨和服务的特异性与商业银行迥然不同，历经曲折的历程和现实困难充分证明，参照《商业银行法》的历史早该结束。应尽早颁布 《合作金融法》，将实践证明有效的政策法律化、依法确定和固化信用社的地位和发展方向，确立合理的管理体制、管理程序及同地方党政之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围。解决对信用社

执法监督检查混乱，执法主体多头，执行管辖职责不清，运用法律偏差，重复检查和处罚等实际问题；减少人行以外的执法审计的随意性和乱收费、乱处罚的现象，纠正信用社办社会问题；解决农村信用社作为微观金融主体，在微观经济社会的实践与社会贡献，微观金融与宏观金融的协调运作关系及处置方式问题，从根本上捍卫其合法权益。

（四）从实际出发，制定正确的政策，创造农村信用社持续发展的宽松环境。一是调整利率和税收政策，根据信用社是社员入股、为农服务、投资效益相对低和不以盈利为根本目的的实际，降低税收水平，减或免征其营业税和所得税，增加信用社自身积累和经济效益水平。加紧实施信用社存贷利率市场化改革试点，给信用社一定的业务经营利率浮动区间，增进信用社的经营与“三农”发展和客观经济规律的适应性。二是落实化解信用社包袱政策，要在适度提高信用社呆帐准备金计提比例，增加自身处置不良资产能力的基础上，对历史原因、政策因素造成的亏损和不良资产，采取中央政府与地方政府联合出资核销，人行对等发放专门的无息再贷款实行资产剥离，从政策上消化沉积的包袱。对前几年宏观货币政策调整造成的信用社历年保值贴息亏损，由中央财政出资进行全额弥补。三是商业银行享受的各种贴息政策，如助学贷款贴息政策，只要信用社承担了相应业务和义务，就应让信用社同步享受。四是对接收农村合作基金会的资产和改造城市信用社造成的潜在风险损失，实行中央银行专项贷款解决，接收的固定资产和抵贷资产处置实行免征一切税费。五是合理调整金融布局，把农村信用社阵地真正还给农村信用社。首先要考虑收缩商业银行的农村基层机构，农业银行商业化后，在农村乡镇的营业所基本成为城市大中型企业聚积资金的渠道，对农村的支持作用已越来越微弱，已在很大程度上背离了农村资金用于农村的要求；其次要放松对农村资金的中央货币化，直接撤销县以下的邮政储蓄网点，这样既可以充分利用和发挥农村信用社现有的人力、物力、财力，让农村资金有效回流到信用社，又可以减少农村资金组织的竞争成本，消除中央银行用高成本通过邮政储蓄组织农村资金，然后用低息贷款形式返还信用社，充实支农资金所负担的贴息压力。

(五)大力实施素质教育和人才工程，增强农村信用社全面发展的内在动力。造就高素质人才是信用社业务稳定发展的保证。要从可持续发展的战略高度出发，建立健全人才引进和使用机制，致力信用社人才的造就。第一，花大力气抓好职工岗位培训与在岗继续再教育，推行干部岗位轮换、交流和挂职锻炼制度，营造良好的人才竞争机制，把实际技能提高与理论水平提高结合起来，千方百计追加新知识、新技术。第二，建立信用社人才储备库。举办各种金融培训班，有计划地分期分批选送德才兼备的干部进行深造，培植复合型人才。第三，要不拘一格选人才，任人为贤，打开进人渠道，招聘社会有识之士和高素质人才到信用社工作。第四，建立与市场用人机制相适应的劳动用工与工资报酬制度，完善激励机制，以改革促进人才的脱颖而出和工作活力的显现。

(六）加大对电子化建设的投入，改善农村信用社的“硬件”环境。在当今信息技术革命时代，我国农村信用社在电子化建设方面明显较商业银行特别是四大国有银行有很大的差距，商业银行是充分利用了现代信息技术时代所带来的高科技技术，而农村信用社却是业务单一，电脑单机操作的局面，这样的“硬件”环境又怎样能与其他金融机构竞争呢？所以推行金融业务电子化是势在必行，更是迫在眉睫。当然，推行金融业务电子化可能短期内会因此增加农村信用社的经营成本，但从长远的眼光来看是非常需要和必要的。

（七）理顺地方政府和农村信用社的关系。无论农村信用社采取何种机构模式，均是地方性金融机构，都逃不脱与地方政府的关系。目前需要一种激励相容的制度安排，使地方政府把农村信用社看作当地农村经济发展的重要因素，用优惠政策支持信用社化解支付风险，实现扭亏为盈，而不对信用社业务过度干预；同时要使地方政府也承担对信用社的部分监督责任，如党组织领导关系、监察审计职责、保证债权法律主体，承担部分防范和化解信用社风险的责任。以下给出理顺两者关系的基本思路。

第一、在狭义(政府--信用社，上看，如果我们承认农村信用社的政策性义务，或者暂时还不能找到更加合适的机构代替农村信用社履行这种政策性义务，就应该承认在现阶段出于政策目的（而不是个人目的）的行政干预具备一定的合理性。问题在于地方政府行政干预的收益和责任必须对称。即使是政府，也不能免费搭车，不能自己享受依靠信用社支持所带来的政绩，而对付出相应成本的支持者不给予补偿。补偿不一定是经济上的，也可以是责任上的。比如，在农村信用社过多承担政策义务而造成较多呆帐贷款时，地方政府应支持信用社追索债权，打击逃债行为。

第二，更加广义(中央--地方--信用社)地看行政干预问题，我们可以发现一个具有中国特色的利益三角关系。首先是地方政府通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本；然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成一个大的资金窟窿；最后是把这个大的资金窟窿转移给中央。这是自下而上。随后发生的过程是自上而下的一步过程:中央监管当局通过履行最后贷款人职能或某种形式的改革把窟窿填上。因此，在这样的利益三角关系中，最大的成本承担者是中央财政；最倒霉的是农村信用社，因为它们总是处于被改革的惶惶不安之中，最大的获益者是地方政府。因此简单明了的思想是必须设计某种制度形式，使地方政府为他们的获益支付某种代价。

第三，既然无论在狭义上还是广义上，我们都得出地方政府应对其干预行为付出代价，可以考虑赋予地方政府部分监管权。比如改组现成的政府与人民银行联合组成的农村全融体制改革办公室为新的合作金融监管科(股)；特别规定在辖区内农村信用社出现支付危机时的救助比例(比如地方财政出30%，应急支付)。这样做有三个依据，首先，在面临一定成本时，行政干预可能会有所收敛；其次，由于农村信用社本来就具备地方金融组织的特点，在1997年中央金融工作会议上就确定了为地方服务的职能，受地方管辖在逻辑上似乎可行；最后，这可能是新一轮自下而上的分权式监管体制改革的起点，小的地方性金融机构由地方参与管辖，逐步形成地方政府参与对地方金融机构从立法(地方单行条例)、准入监管（许可证）、运营到退出的全程监管并分担监管成本。当然，这是一个长期过程。

参 考 文 献

1、许健主编《合作金融实践、理论、法规》，中国统计出版社，1995年10月出版；

2、谢宏华、任建国主编《合作商业银行运作与管理》，湖南出版社，1995年10月出版；

3、张华主编《农村信用社经营管理》，西南财经大学出版社，1998年4月出版；

4、沈谭强、陈良军著《21世纪中国农村合作金融》，中国社会科学出版社，2000年7月出版；

5、李学术、臧日宏主编《农村信用社手册》，中国社会出版社，2000年9月出版；

6、张玉喜主编《合作银行经营管理》，中国金融出版社，1995年8月出版；

7、谢平，中国农村信用合作社体制改革的争论，《金融研究》，2001年第1期；

8、褚玉国、王家厚，对农村信用社体制改革问题的几点思考，《金融参考》，2001年第1期；

9、构成平，对搞活农村信用社的现实思考，《金融参考》，2001年第1期；

10、朱若峰，当代农村合作经济的新发展，《中国农村信用合作》，2001年第2期；

11、黄绍武，城乡一体化地区农村信用社必须建成现代的商业化金融企业，《南方金融》，2000年第6期。

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