一、国库集中支付制度的主要内容 ………………………………………… 3

(一）国库集中支付制度的含义 …………………………………………… 3

(二）国库单一账户体系的构成 ………………………………………… 3

(三) 国库支付项目的类型 …………………………………………… 4

(四)国库集中支付的方法和程序…………………………………………… 4

二、实行国库集中支付制度的必要性 ………………………………………… 4

（一）分散支付制度的缺点 ……………………………………………… 4

（二）实行国库集中支付制度的重要意义 …………………………… 5

三、国库集中支付制度执行过程中存在的问题 ………………………………… 6

（一）预算单位配套措施和设施不完善 ……………………………… 6

（二）预算管理体制不规范 …………………………………………… 6

（三）国库集中支付制度存在漏洞 ……………………………………… 7

（四）国库组织机构不健全……………………………………………… 7

四、进一步完善国库集中支付制度的思考与设想 …………………………… 8

完善预算单位配套措施和设施 ……………………………… 8

（二）加强预算管理体制的改革…………………………………………… 9

（三）完善体系，规范各项业务操作……………………………………… 10

（四）健全国库组织机构，区分管理机构和出纳机构…………… 11

参考文献…………………………………………………………………………… 13

内 容 摘 要

国库集中支付制度是政府所有财政性资金集中在国库单一账户上，所有预算单位在购买商品和支付劳务款项时，先提出申请，经国库集集中支付机构审核后，资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。我国从2001年开始对国库管理制度进行改革试点，建立国库集中支付制度。在试点运行的这几年中，国库集中支付制度取得了初步成效，受到了财政工作者的普遍认可。然而基层单位在实践中仍然发现了许多问题。正是基于以上思路本文对国库集中支付制度进行全面的分析，揭示其中存在的问题，并提出相应的对策。

全文共分为四大部分。

第一部分，介绍国库集中支付制度的基本内容，通过具体分析和介绍国库单一账户体系的构成、支出类型、支付方法和程序，全面了解国库集中支付制度。

第二部分，从介绍分散支付制度入手，分析分散支付制度存在的弊端，通过对比，找到国库集中支付制度的优势，从而证明实施国库集中支付制度的必要性和必然性。

第三、四部分，是全文的核心。通过分析国库集中支付制度存在的问题，提出完善该制度的具体设想，从而有利于该制度的发展与完善。

关键词：国库集中支付制度 国库单一账户 预算管理体制

浅 析 国 库 集 中 支 付 制 度

一、国库集中支付制度的主要内容

（一）国库集中支付制度的含义

所谓国库集中支付制度是指以国库单一账户为基础，以健全的财政支付信息系统和银行实时清算系统为依托，所有预算单位须购买商品和支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系只付给收款人的制度。

在此制度下，财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理，预算资金不再拨付给各单位分散保存。各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行。除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

（二）国库单一账户体系的构成

国库单一账户体系是由财政部门设立的，以国库单一账户为核心，全面反映财政性资金收付的各类账户的总和。包括国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户、特设专户。

1．国库单一账户：由财政部门在中国人民银行开设，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，并与财政零余额账户进行清算，实现支付。所有财政资金在支付行为实际发生前均保存在国库单一账户内。

2．零余额账户：包括财政部门在代理银行开设的零余额账户和财政部门为预算单位在代理银行开设的零余额账户。其中财政零余额账户是财政资金直接支付的账户，而预算单位零余额账户是财政授权支付的账户。它们与国库单一账户相互配合，构成财政资金支付过程的基本账户。通过此类账户可以实现财政资金日常支付以及与国库单一账户清算。即每当发生财政资金支付行为时，先由代理银行将实际应支付的款项垫付给收款人，每日终了后再由代理银行与中国人民银行国库单一账户进行清算，划转代理银行已垫付资金。

3．预算外资金财政专户：它是财政部门在代理银行开设的，用于记录、核算和反映预算外资金收入和支出，并对预算外资金日常收支进行清算。在国库单一账户体系内专门设置预算外资金专户，主要是考虑目前预算外资金来源较复杂，还有相当规模的财政性资金未纳入预算管理，难于一下子全部纳入国库单一账户，仍需要设置财政专户进行管理。但是，随着改革的不断深化，预算外资金也将逐步纳入国库单一账户管理。

4．小额现金账户：它是财政部门为预算单位在代理银行开设的，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算。设置此类账户主要是方便预算单位日常发生的一些零星分散、数额小、支付频繁的支出。

5．特设专户：它是经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特殊过渡性专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动（如粮食风险基金、社会保障基金、住房基金等），并与国库单一账户进行清算。 

（三）国库支付项目的类型

根据支付管理需要，国库支付项目的类型具体分为：工资支出、购买支出、零星支出、转移支出。其中购买支出是指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出是指预算单位购买支出中的日常小额部分。转移支出则是指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、省级对市区的一般性转移支付等。

（四）国库集中支付的方法和程序

国库集中支付主要分为直接支付和授权支付两种。

1．直接支付：所谓直接支付是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到供应商或收款人（用款单位）账户。适用于工资支出、购买支出、转移支出。对于财政直接支付程序，预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

2．授权支付：财政授权支付是指预算单位根据财政部门授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到供应商或收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。对于财政授权支付程序，预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政部门申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，交由代理银行通过单位零余额账户将资金支付到收款人账户，代理银行按规定办理清算事宜。

二、实行国库集中支付制度的必要性

（一）分散支付制度的缺点

多年以来，我国一直实行分散支付制度，采用实拨资金的方式给各预算单位拨款，即国库根据核定的预算和拨款凭证，将款项拨到各预算单位在银行开立的存款账户，各单位和部门可在存款余额内支用或拨付给下属单位。随着市场经济的发展，该制度的缺点日益突现出来。

1．管理分散，使用效率低：由于每个预算单位都可以选择任意的银行开设存款账户，而且账户繁多，因此想要集中管理非常困难。此外分散支付按年度预算将资金一次拨付给各单位，导致大量资金沉淀在各单位账户。如果当某个地区出现突发事件需要加大预算时，中央政府却无法动用其他地区的闲置资金。资金使用效率低，同时也不利于中央政府对国家的宏观调控。

 2．缺乏监督，易滋生腐败：分散支付制度下，资金一旦拨付到各预算单位账户，就脱离了国库的监督。资金的使用是否合法，是否符合预算等只能靠事后监督，这样就给挪用和挤占预算资金等违法违规的现象带来了极大的便利条件，给腐败现象带来了滋生的土壤。这对于一个国家的发展是非常不利的。

3．财务管理失控、会计信息失真：各预算单位在经济利益的驱动下，不能严格的执行国家有关的财经制度，在商业银行多开和乱开户头，私设“小金库”

同时为了掩盖单位的不法行为，各单位就编制假的会计报表上报上级单位，导致会计信息失真，事后监督也失去了可靠的信息来源。

（二）实行国库集中支付制度的重要意义

为了解决上述的种种问题，深化财政国库管理制度的改革，国库集中支付制度应运而生。国库集中支付制度的建立对我国财政体制等的改革有重要的意义。

1．有利于提高资金的使用效益和效率：国库集中支付制度建成以后，财政资金的划拨方式发生了重大转变，只有真正发生款项支付时，资金才会从国库单一账户划拨到商品、劳务提供商的账户，各预算单位真正做到了“只见指标，不见资金”这样一来，一方面，财政部门利用资金存用的时间差，灵活调度未支出的余款，大大提高了资金的使用效益。另一方面，由于减少了层层转拨的环节，节约了划拨成本，提高了资金的使用效率。 

2．有利于加强财政监督，促进廉政建设：国库集中支付制度建成以后，国库管理部门能对财政资金进行事前、事中和事后的全程监督。首先，国库管理部门对各预算单位上报的月度预算进行审核，审核各预算项目是否合理，合法，各种合同文件是否齐全，这样从源头上控制了腐败，实现了事前监督。其次，对实施中的项目实时监控，掌握事态发展的主动权，防止挤占和截流财政资金等腐败现象，加强了资金的使用的计划性，法律性，减少预算执行的随意性。从中央财政来看，通过国库动态监控系统，2002年发现违规问题涉及财政资金24.4亿元；2003年上半年发现有26个部门、223个试点单位发生违规和不规范支付财政资金问题，涉及资金6亿元。监督管理的成果显著。

3．有利于增强财政宏观调控能力：财政部门在对单位月度预算进行审批时，对每一笔支出都可以进行分析，根据国家经济状况和地区差异以及经济发展方向，提出审核意见。决定哪些支出应该优先得到拨付，哪些地区应该优先得到扶持。对一些不合理的支出可以不予以支持，或减少预算拨款。这样有利于财政部门宏观的掌握财政资金全貌，制定正确的财政货币政策，宏观调控经济，同时也控制了公共支出。

4．有利于规范财务管理，提高会计信息的质量：实行国库集中支付制度后，预算单位花多少钱，买了哪些东西，财政部门都了如指掌，有利于建立单位内部的财务制度，控制单位的财务状况，防止资金的流失。同时预算单位的各项支出，由国库支付中心统一办理结算与管理，并建立了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系，实现了核算方法与口径的一致性，会计信息资料的质量大大提高，有效防止了各种以权谋私现象的发生。

5．有利于加快办公自动化水平的发展：过去预算单位财务会计处理以及用款计划申报采取手工或半手工操作，实行国库集中支付制度后，一切改为网上操作，网上审批、网上打印、网上支付、网上查询，不仅使预算单位用款更加快捷、便利，同时也使单位会计电算化和办公自动化的水平得到相应提高。

由此我们可以看出，国库集中支付制度是适应市场经济体制的国库管理制度，它的建立符合我国经济体制改革的现状和需要，同时为公共财政体制的建立打下坚实的基础。

从几年的实践中我们可以看到，国库集中支付制度的建立取得了阶段性的成就。截止到2005年11月止，全国共有36个省，自治区，直辖市和计划单列市全部实施了国库集中支付制度。然而从这几年基层单位实践后反馈回来的情况和意见中我们可以看到，目前国库集中支付制度的发展和运行仍然存在许多问题有待解决。

三、国库集中支付制度执行过程中存在的问题

（一）预算单位配套措施和设施不完善

1．基层单位认识不到位，改革受到阻挠

分散支付条件下，各部门使用资金几乎不受预算的约束，自主性较强，随意性较大，各部门的权力也较大。实行国库集中支付制度后，这样的好处不复存在，因此各部门认为这是中央在“削权”，对推行国库集中收付制度存在抵触情绪。另外有一些部门，在分散支付条件下拥有“二传手”的特权，也由此可以获得更多的好处，改革后这种特权不存在。改革触动了某些利益集团的既得利益，改革困难重重。

2．预算单位的资金一时难以全部入库

由于历史原因，各预算单位存在一些历年结余的经费、等待划转的款项，以及一部分具有不确定性和过渡性质非财政性收入，这部分资金的账户清理和入库尚需时日。

3．硬件设施不配套，技术基础薄弱

就目前实际情况看来，各预算单位都存在电算化水平不高的情况，甚至在一些偏远地区还处在人工操作的阶段，连基本的电算化办公条件都不具备。然而国库集中支付制度的有效实行需要一个完整、高速的网络系统支持，如果连基本的电算化办公设备都不具备，网络系统无法建成，国库集中支付制度也就无法推广。 

此外，国库信息管理需要财政部门、税务部门、银行、国库四家单位的配合以及信息资源的共享，因此“财税行库”横向网络系统的建立是网络系统建设的重点，然而目前这一系统的建立正处于初步阶段。

由此可以看到，技术对国库集中支付制度的支撑是远远不够的，给这一制度的有效实施带来了巨大的阻力。

（二）预算管理体制不规范

1．部门预算编制情况不理想

部门预算，通俗地讲就是与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位的预算，由本部门所属各单位的预算组成。是由政府各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报议会审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。因此部门预算是国库集中支付制度的基础。然而就目前实际情况来看，部门预算的编制情况仍不尽如人意。

首先，部门预算是综合预算，应由一般的预算收入支出、政府性基金收入支出和预算外资金收入支出构成。现行的部门预算侧重预算内项目分解，实际是细化预算。对于纳入管理的预算外资金仍是简单地列收列支，预算外资金管理仍掌握在部门和单位手中；对于纳入预算管理的行政事业性收费，在具体编报时又采取部门预算外单独报批，达不到应有的效果。

其次，支出标准与预算定额体系有待完善。当前部门预算编制的定额测算，基本上只是对过去几年预算拨款的简单平均，尚未建立科学、规范、合理的支出定额体系，部门预算还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法，零基预算实施范围受到很大的限制。

再次，“收支两条线”管理没有完全到位，流于形式。部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户，有的虽然进入专户管理，但留用比例过高。随收随支、以收定支的问题普遍存在，真正意义上的部门综合预算尚未形成。

最后，编制部门预算的行政行为色彩较浓。如预算资金中项目资金安排，没有经专家审定和招标投标，由行政领导首先直接拍板，有些专项资金安排凭领导爱好。

由于部门预算编制的不完善导致财政部门无法对每一笔预算资金实施有效的实时监控。

2．预算编制时间较短 

在我国现行的预算管理体制下，从预算草案到预算编制只有半年时间，比较仓促，这样就导致预算编制较粗，准确性较差的后果。同时根据《预算法》的规定，当年预算经过合法程序到款项最终到达用款单位时，已经到了5月份。也就是说有接近半年的收支没有经人大批准，缺乏法律的监督，造成了国库集中支付制度程序上的不规范性。

3．法律、法规落后

我国现行的《预算法》是1994年制定的，而《金库条例》则是1985年制定的，可以看出，现行的法律法规已经不能适应当代经济的需要，更无法适应国库集中支付制度建立的需要。国库集中支付制度的整个流程缺乏完善的法律支撑和监督。法律法规建设方面的落后已经严重影响到了国库集中支付制度更广范围的推行。

（三）国库集中支付制度存在漏洞

1．制度本身缺乏灵活性

试行国库集中支付后，每支付一笔货款，都必须提前1个月上报政府采购的用款计划，且一经上报金额就不能更改。而上报用款计划时,合同可能正在谈判过程中，每个供应商具体采取何种付款比例并不完全确定，这就可能使合同签订的付款金额与最初上报财政同意支付的金额产生差异。差异部分怎么处理？由谁来承担？同时由于预算单位收到额度批复文件的周转时间较长，供应商有可能不能按时拿到货款，影响了合同的执行时间，有的甚至延迟交货，损坏了合同的严肃性。

此外，预算单位在执行过程中往往会遇到紧急情况和突发事件。对于这部分应急开支，因未列入当期用款计划而在中央财政资金暂时无法到位时，通常采用从本单位其他账户先行垫付。然而对于垫付资金归还的审批手续环节也较多，等待时间长，给基层预算单位的财务工作带来极大的不便，容易造成预算单位不顾政策规定自行对占用资金进行归垫。由此可见不灵活的制度常给实际工作带来不便。

2．制度设置导致信息不对称，国库资金存在风险

国库集中支付制度实行以后，一些商业银行可能失去代理资格，从而失去借贷资金的重要来源。为了争夺这一大客户，各银行之间可能发生激烈的竞争。一些银行为了达到目的，可能会采取不正当的手段，与预算单位达成一致，协助预算单位违规运用资金。如违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户，违规改变财政预算内资金的用途或使用性质，违规提取现金，并以虚假发票大量提取财政资金、违规划转财政预算内资金等。由于预算单位与代理银行之间形成的委托代理关系具有交易信息优势，凭借这一优势，双方只需要冒较小的风险就可以通过伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户等手段骗取财政资金。较低的风险成本对于预算单位和银行来说可能是划算的，正因如此它们的胆子可能越来越大，违规行为也不断增多。然而作为委托人的财政部门由于处于信息劣势，不能及时的发现和制止这些违规行为，往往只能做到事后监督，秋后算账，国库资金往往就这样白白的流失了，消失了。

3．授权支付方式存在漏洞

在财政授权支付方式下，预算单位在财政批准的月度用款限额内自行开具支付令，由代理行垫付资金向收款人付款，并在规定时间与国库单一账户进行资金清算。这可能会导致以下几个问题的出现。

首先，由于目前部分地区国库不直接承担资金的清算业务，而由会计营业部门对外进行清算。在现行的这种结算方式下代理银行零余额账户与国库单一账户难以做到实时清算。其次当日清算结果可能导致财政透支，即代理银行发起的清算余额超过国库库存余额。由于央行国库部门是清算最后一个环节，透支只有在清算完成后才能得知。而代理银行发起的清算余额是否确实是实际支付余额，央行国库部门往往只有事后检查时才能发现。

（四）国库组织机构不健全

我国目前并没有区分国库管理机构和国库出纳机构，将两者混设在中央银行，而中央银行中的国库部门由于人员的观念意识问题和国库存款不计息、划款不收费的无偿代理等原因没有受到足够的重视，缺乏一定的独立性，严重影响了国库部门各职能的发挥。

四、进一步完善国库集中支付制度的思考与设想

（一）完善预算单位配套措施和设施

1．加强宣传教育，提高基层单位人员的素质

基层单位对国库集中支付制度存在抵触情绪，主要是因为他们对这个新生制度认识上的不足。而认识上的不足主要是对国库集中支付制度下财政资金所有权、使用权和财务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。只有通过加强宣传和教育，让基层单位人员了解真正的国库集中支付制度才能消除这种情绪。首先，应该做到统一思想，求得共识；其次，加强对基层单位人员的培训。这次国库集中支付制度的改革是一项政策性、专业性、技术性都比较强的工作。只有从事这项工作的人员充分了解改革的实质、意义，熟悉改革的制度规定、管理办法，掌握具体操作程序，改革的推进才有可靠保障。最后，加强单位财务管理。各单位要结合自身的特点和国库管理制度改革要求，加强内部制度建设，强化单位预算和财务、会计管理，规范资金管理程序。

2．加强网络的建设，增强技术支持

国家财政应加大投入力度，完善各预算单位特别是一些偏远地区的硬件配套设施，为预算单位实现电算化办公提供经济支持，也为国库集中支付制度的推行提供基本的技术支持。在此基础上，才能进一步加强各种网络系统的建设。

首先加强“金财工程”建设。“金财工程”是整个财政管理系统的核心，也是国库集中支付制度的技术基础。所谓“金财工程”即指政府财政管理信息系统，是利用先进的信息技术，支撑预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析为核心应用的政府财政管理综合信息系统。它以大型信息网络为支撑,以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购订单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库现金的有效调度为特征，详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉，覆盖了财政收支管理的全过程。“金财工程”的建设，大大节省了财政管理的时间，提高了管理效率，为国库集中支付制度最大程度的发挥效率提供了可能。

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