摘要

一、当前个税征管中存在的问题及其原因

(一)、个人所得税法律体系不完善

(二)、税收环境问题

(三)、征管制度方面还存在着问题

二、对当前个税征管工作的几点建议

(一)、完善个人所得税立法,促进个人所得税法制化 

1.起始税率的水平应有所提高

2.边际税率应有所降低

3.各级税率之间的差额应随着税级的提高而逐步增大

(二)、改善税收环境，增强公民纳税意识

(三)、加强个人所得税的调控，堵塞税收漏洞，优化税收征管

 [参考文献]

内 容 摘 要

随着市场经济体制的逐步建立，税收已深入到我国国民生活的方方面面。作为所得税中的一个重要税种，个人所得税将成为未来税体系中的一个主体税种。同时，个人所得税对于调节社会成员收入分配，缩小贫富差距，发挥社会自动稳定器的功能，具有十分重要的作用。然而，由于种种原因，个人所得税的征管并没真正发挥其在二次分配中的作用，现行个人所得税隐藏着不公平，高收入人群每年流失的个人所得税近千亿元，这使得近年来我国收入分配差距明显拉大，个人所得税改革的压力增大，征管制度中的许多问题和盲点日益明显。现行个人所得税分项计征不合理，按月计征不科学，税前扣除项目不公平，公民纳税意识薄弱以及个人所得税法操作性差等。为此,应完善个人所得税立法，建立统一的个人银行账户加强对个税的监管，优化税收征管，完善源泉扣除制度以及相关配套措施，强化对税务人员的培训是提高征管效率的关键所在。总之，要应尽量改革与完善个人所得税制，增强公民纳税意识，堵塞税收漏洞，优化税收征管，充分发挥个人所得税的经济杠杆作用。

关于我国个人所得税征管问题的探讨

中国的个人所得税法律既要适应中国的国情,又要与国际个人所得税法大趋势保持一致。我国作为ＷＴＯ的成员国后,国际间人员往来频繁,现行的个人所得税法不适应国民待遇原则,不利于科技人才的引进。改革个人所得税应结合ＷＴＯ的国民待遇原则、市场准入原则,公平竞争原则,加快与国际主流税制接轨。对此，我就我国现行个人所得税问题谈几点认识。

一、当前个税征管中存在的问题及其原因

(一)、个人所得税法律体系不完善

我国现行个人所得税法的许多规定产生不公平和非效率问题。

首先我国现行的个人所得税对工薪阶层征税实行5%-45%的9级超额累进税率，而对个体工商户承包租赁所得实行5%-35%的5级超额累进税率，这会出现不公平问题。同时，工资、薪金所得最高边际税率为45%，边际税率相对过高可能产生打击人们工作积极性的负面效应。从全球范围看，各个国家尤其是西方发达国家，为了刺激人们工作、投资、储蓄的积极性，都在进行大减个人所得税的税制改革。比较而言，我国对工薪所得的最高边际税率有些偏高，税率档次较为繁琐，这不利于我国吸引外国技术专家来华工作，当然也不利于刺激个人工作、投资和储蓄的积极性。因此，我认为，我国的个人所得税的边际税率可以降低为30%-35左右，税率档次减少至3-5档为宜。这样有利于我国的个人所得税制与国际上税制改革相同步，更重要的是有助于刺激个人工作、投资、储蓄的积极性，推进社会经济的快速发展。

税收执法受地方政府机关影响。税收法律是行政执法为主的法律，有的地方以发展地方经济和吸引人才为借口，擅自越权颁行一些违反国家统一税法精神的优惠政策，如私自提高工资、薪金所得的费用扣除额或擅自扩大免税项目；一些地方政府“默许”足球俱乐部按“自定”税率征税，使国家税收流失。现行个人所得税法采用分项计征亟待改革。个人所得税的征管中表现为有的应征的税收不起来，只管住了工薪阶层，使之成为个人所得税纳税的主要群体(占个人所得税征收总额70%以上)，这除工薪阶层和知识分子纳税意识较强外，一个重要原因是工薪收入较严格实行代扣代缴制，逃税可能性少。正如钱晟教授所言：“第一，新生贵族的分配渠道不规范。很多隐性收入、灰色收入不为人知，更谈不上纳税；第二，现金交易普遍，存款实名制提供了征税的前提条件，但是征税机关又无权查，这是银行法的规定的；第三，权大于法的现象依然存在。”鉴于此，个税征收方式应综合与分类相结合，对工资以外的收入加强个人申报，完善个人所得税的征管，加大个人所得税的执法力度，加强对高收入者个人所得税的管理，完善代扣代缴制度。

税前扣除标准扣除项目不公平，国内外居民税前扣除适用不同标准，中国境内的外籍人员,在国内居民扣除基础上再扣除人民币3200元。“入世”后的中国,税收也应当按ＷＴＯ规则体系和国际惯例进行调整,促进税收公平、公正,消除现行国内外居民纳税的不平等性。

 (二)、税收环境问题

许多专家，学者在讨论税收征管工作问题时，都明确指出当前税收征管工作要解决的一大问题是大力宣传税法，应加强对依法纳税的宣传和辅导，提高纳税人的纳税意识，建立“纳税光荣”的思想，改善税收环境。我认为，要树立“纳税光荣”的纳税意识,首先要使纳税人树立“纳税合理”的思想观念，就个人所得税的征管而言，通过税收筹划，通过对自身财务活动的安排，充分利用税收法规所提供的包括减免税在内的一切优惠，享受最大的税收优惠，使纳税人将个人所得的纳税额，缴得清清楚楚，纳得明明白白。其次，鉴于目前“只讲义务，不讲权利”的现状，纳税人的合法权利并没有得到相应的重视和保护，集中表现在纳税人权利保护法律依据残缺不全以及征纳双方缺乏纳税人权利保护观念。限制了纳税人主观能动性的发挥。激化了征纳双方的对立情绪，人治大于法治。不利于增强公民的依法纳税意识，创建良好的税收环境。再次，良好的税收环境的创建，需好强有力的约束机制，即建立全社会的个人信誉约束机制。西方国家之所以偷税漏税少，不仅在于西方国家的公民道德素质高，纳税意识强，更重要的是在于西方国家建立起一套比较完善的个人信誉约束机制。个人一旦发生偷税逃税，将会被有关机关记录在案，由此面临信誉扫地，无人敢雇佣的地步。而在我国，由于缺乏一套个人的社会信誉约束机制，即使个人偷税漏税，也只有税务机关知道，其他社会音信却难以知晓，因而对偷税逃税难以形成有效的遏制；相反，由于税务部门也难以掌握纳税者本人的收入情况，因而被查实并查处的可能性极小，即偷税漏税的边际成本很小，结果必然难以有效遏制偷税漏税，并造成纳税主体为工薪阶层，大量高收入人群因缺乏相应的收入监控措施而偷逃税的状况出现。如果我国建立起一套覆盖全社会的个人社会信誉平台，并且信息公开，一旦个人偷税漏税，就将被记入档案。同时，可以考虑将个人的纳税情况与社会保障挂钩，这样一来，偷漏税现象必将大为减少，非常有利于良好的税收环境的创建。

此外公民纳税意识还比较淡薄，“纳税光荣”还仅停留在口头上。相当多的人,当自己的纯所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”,一旦应缴纳税款时,心里总不高兴,于是就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准,或化整为零,以实物、债权、股权分配等方式逃税,或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。工薪收入者逃税几乎不可能(不是不想逃税),他们没有前述的权利和经济实力支付逃税费用,且工资薪金收入基本上是单位代扣代缴,逃税无门。

 公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。古时已有的“苛捐杂税”之说,是对税收的对抗情绪的反映。封建社会中,农民缴纳捐税是满足地主阶级的统治需要。长期封建社会的影响,是公民纳税意识薄弱的历史原因,只知服从官管,不知遵守法律是法制意识薄弱的表现。法律是关于权利与义务的规定,权利义务是对称的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。享受权利者必履行义务,履行义务者就有权享有权利。现实社会中权利义务不对等,履行纳税义务与否,并不影响对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务,必然使“纳税光荣”只剩下空洞的口号,丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利,弱化了纳税意识。

(三)、征管制度方面还存在着问题

第一，代扣代缴工作难以开展，无法有效落实。

从全球来看，代扣代缴制度是加强个人所得税征收的一种非常重要和行之有效的方式。但是，在代扣代缴工作中，扣缴单位却由于种种原因难以有效执行。首先，由于目前纳税人的依法纳税意识薄弱，且认为社会中大多高收入人群未依法纳税，而代扣代缴对象大多为工薪阶层，因此虽然扣缴单位可以通过有效途径代扣代缴税款，但却得不到纳税人的理解，甚至将对税收的误解所导致的不满情绪转移到代扣代缴义务人，造成代扣扣缴单位和纳税人的矛盾激化，大大影响了纳税人的工作积极性和代扣扣缴单位的正常工作。其次，完税凭证的管理严格，扣缴操作程序较为繁杂，工作量大，涉及面广，申报的形式单一，需要投入较多的人力物力，致使代扣代缴工作难度增大。再次，代扣代缴工作中涉及的相关税收法律法规以及操作程序纷繁复杂，扣缴义务人对此了解有限且很不全面，同时税务机关缺乏提供相关的法律法规文件资料和对代扣代缴单位办税人员的业务辅导，不能有效解决代扣代缴工作中出现的各种问题，致使代扣代缴工作难以有效落实。因此，我认为，在继续加强和落实代扣代缴制度的同时，税务机关应加大对依法纳税的宣传和辅导，尤其是对税收政策、计税方法、报缴程序、法律责任及代扣代缴制度等内容的宣传和辅导，使纳税人在提高依法纳税意识的前提下，理解和支持代扣代缴制度。同时，及时提供与代扣代缴义务人有关的法律法规文件资料，加强对代扣代缴义务人的业务辅导。使代扣代缴制度得以有效落实。

第二，自行申报制度不完善。

个人自行申报个人所得税的范围较窄，对高收入阶层缺乏有效的自行申报约束，对于从多处取得收入而支付单位未代扣代缴或无法代扣代缴个人所得税的个人，缺乏相应有效的自行申报制度。鉴于此，应加大对高收入阶层自行申报的力度，对于从多处取得收入的个人，应自行办理申报纳税，并以公民自行申报应纳税所得作为个人所得税纳税管理的目标，不断完善自行申报制度。

个人所得税按月为计征不科学。有的人收入具有季节性,如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入;有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版,可能耗费作者若干年甚至毕生精力,一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。加拿大国的做法可以借鉴:有固定收入的员工,从工薪支票中扣除个人所得税,年底向政府申报纳税并清算,多退少补;个体经营及经商的人士每年分四次向政府交纳个人所得税,年终清算多退少补。

 第三，个人所得税征管制度不健全。

个人所得税征管首要问题是明确纳税人的收入。当前什么是一个纳税人的真正全部收入是一件难事,至少有下列行为税务机关很难控制。一是收入渠道多元化。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入,在银行里没有一个统一的账号,银行方面不清楚,税务方面更不清楚。二是公民收入以现金取得较多(劳动法规定工资薪金按月以现金支付),与银行的个人账号不发生直接联系,收入难于控制。三是不合法收入往往不直接经银行发生。正因为有上述情况,工薪收入者就成了个人所得税的主要支撑。其次,个人所得税的税前扣除项目与扣除标准有待完善。这既是个人所得税的重要组成部分又与其他相邻法律密切联系,如何使个人所得税更科学合理又不违背法律精神,是既难又重要的事。可以参考企业所得税征管法,确定税前扣除项目,纳税人衣食住行等基本生活必需品消费项目可扣除,根据我国国情确定扣除标准,以年度为一个计算纳税期间,计划预缴,年终后结算,多退少补。

二、对当前个税征管工作的几点建议

（一）完善个人所得税立法,促进个人所得税法制化

国家控制个人所得税法的统一制定权,维护税法的统一性。由于我国地域广大,各地经济发展差别也大,因此应当允许地方政府在不违反国家统一税法前提下根据本地实际情况进行调节的自主权,制定适合本地区的征管办法,充分发挥中央与地方征管的积极性。其次征税额度既要稳定又要适时调整。个人所得税的税前扣除项目,扣除标准、税率等应当法定,并随国家社会经济发展适时调整。世界各国普遍趋势是降低税率,吸引资金和劳动力,以扩大税基,达到增加税收的目的。降低税负是刺激经济发展,为国聚财的有效之举。关于劳动收入与非劳动收入。我国是社会主义国家,生产资料公有制是主体经济,按劳分配是主渠道。鼓励诚实劳动,勤劳致富。我国工资薪金收入个人所得税率5%～45%,其边际税负高于半劳动型的承包承租经营所得税率5%～35%,而非劳动所得的利息税率仅20%,与国家分配原则相悖。

目前我国公民纳税意识薄弱、税法不够完善的今天,人们在利益驱动下,极易设法逃税。加之提供劳务者与接受劳务的单位之间有着特殊的千丝万缕的联系,代扣代缴也难于如实实现。我认为,应将这两类所得纳入统一的工资薪金所得纳税。对月收入4万元以上者甚少,即个人所得税率第五级至第九级税率设置实际意义不大,可参考国际通行做法规定一个统一的比例税率。应当看到,“降低税率,扩大税基”是世界各国所得税法改革的共同趋势。1981年起,美国的个人所得税率从11%～50%的15级改为15%和28%两级。加拿大《1987年税制改革白皮书》对各种税及其税率、税基等进行合理的全面的改革,不但拓宽税基,而且降低了税率,其目的在于税制的公平性,竞争性,简明性,协调性,可靠性。1987年9月,日本议会通过了税制改革立法案,个人所得税率由10.5%～70%的15级累进制降到1988年度的10%～50%的6级累进制,此次税制改革以公平、公正、简化为原则。个人所得税税负沉重,不利于私人储蓄和提高私人的购买力,从而不利于国内的资金积累和扩大国内市场。各国实践证明,高税率不一定有高收入,反而可能诱使纳税人逃避税收,阻碍经济增长。

所得税税率中的累进税率也存在着其不合理之处，解决此问题的关键在于对个人所得税中累进税率进一步完善。超额累进税率是把课征对象按数额大小划分为不同等级，每个等级由低到高分别规定税率，各等级分别计算税额，一定数额的课征对象同时使用几个税率。制定合理的累进税率涉及到对税级档次的跨度、起始税率的高低、边际税率的高低（主要是指最后一档的税率）的确定。我国提出的“允许一部分人先富起来，先富带动后富，最后实现共同富裕”的目标使社会上出现了高、中、低三部分收入人群，同时高收入者和低收入者相对于中等收入者来说比重较小。这是由于经济的快速发展，居民收入水平迅速提高，一些原属于中等收入的纳税人，由于收入增长突破了原来适用的税级档次（10％—15％），一跃成为高收入人群，同时由于我国现行个人所得税应税所得的级距太小，还会使得税负增长系数较大，税负累进程度过于急剧，从而诱使纳税人隐匿收入以降低税负的行为发生。

 个体工商户的生产、经营所得所适用的五级超额累进税率各级级距过小的问题更为严重。因为个体工商户的生产、经营所得是按年确定应纳税所得额的，如果将其折算成月应纳税所得额，会使得各级的级距比工资、薪金项目还小。因此拉大累进税率的税级级距是解决此问题的关键。而在拉大级距的同时，为了进一步的完善累进税率，对其他各因素也应进行相应的调整。

起始税率的水平应有所提高 

从技术方法上分析应将较低的起征点与较低的税率相配合，较高的起征点与较高的税率相配合。这是因为：⑴在较大的起征点基础上实行略高的起始税率，对于刚超过起征点的纳税人来说，实际税负并不重。⑵有足够高的税率可以引起税务机关及收入者个人的重视，减少放松征管，不严格履行纳税义务的现象。前面已经论述了我国个人所得税的起征点有进一步提高的必要，因此，起始税率也应做相应的提高。

边际税率应有所降低

这里的边际税率主要是指最高一级的边际税率。我国现行工资、薪金所得所适用的最高一级税率是45％，这与国际上的许多国家相比税负过重，这将不利于激发国内外投资者对我国投资的积极性。特别是中国加入WTO后，随着国际市场的开放，对我国引进外资极为不利。因此，应适当降低边际税率，使其与国际平均水平相适应。

3、各级税率之间的差额应随着税级的提高而逐步增大 

从理论上讲，每个人随着收入的增加，最后一元收入的边际效用会逐渐降低。从这一理论出发，随着收入的增加各级税率之间的差额应逐渐增大，即：V2－V1<V3－V2，其中的V代表税率，各数字代表税级数。这样既不会对纳税人的生产积极性产生很大影响，又可以发挥缩小收入差距的作用。

（二）改善税收环境，增强公民纳税意识

要改善我国当前的税收环境现状，应加强税法宣传力度，提高各方面对个人所得税的重视程度。具体地说：1、加强对税务干部的宣传教育，取得税务干部对个人所得税工作的重视和支持。2、加强对人民群众的税法宣传力度，提高全社会依法纳税的意识。3、培训办税人员，增强法制观念，提高办税能力。

个人所得税法的原则性、概括性过强,可操作性不足,给逃税者可乘之机。个人所得税是普遍税,以大税基,低税负为基本特征。个人所得税是收益税,所有收益者都是应纳税人。要鼓励公民致富,使绝大多数的公民都具有实际纳税条件。破除个人所得税是少数高收入者专有税的观念,增强公民的法制观念、纳税意识和爱国觉悟。个人所得税法要充分注意中国地域大,经济发展不平衡等实际情况,国家控制统一税收法律、法规的制定权,防止富的地方有税不征,穷的地方横征暴敛。严格执行个人所得税法,对高收入者实行加成征税,逐步开征赠与税、遗产税。公民的纳税意识培养既要讲自觉,又要讲处罚,二者结合才能奏效。税收征管中,税务征管人员应当树立人民公仆形象,增强为纳税人服务意识。应当相信纳税人的基本觉悟,相信纳税人自觉申报纳税、主动缴纳税款,充分尊重和保障纳税人国家主人身份;税务机关及其税务征管人员又是国家代表者,应当采取一定形式对纳税人进行抽查,接受群众举报,对那些偷逃税行为给予从重处罚,通过新闻媒体暴光,以教育广大公民依法纳税,保证国家税收不被流失。

增强公民纳税意识,应先解决纳税义务者的权利,这样纳税积极性才会大大增强。其佐证是,计划经济时国债发行量不大,但还得层层动员,分派任务,发动党团员干部带头才得以完成;而今国债发行量大增,然,仅按正常债券发行方式发行,即受到公民的积极认购。因此扩大纳税人的知情权,增加政府财政预算、财政开支的透明度,使纳税人真实感受到是国家的主人。纳税人不仅征税过程清楚,而且税款流向也明白,使纳税人的纳税抵触情绪消除。政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关,政府部门使用纳税人提供的资金,纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利,纳税人的监督能有效防止诸多重复建设、浪费,也是遏制腐败的一剂良方。纳税,是作为国家主人的条件和应尽之责,只有国家主人才有资格对国家财政开支、预决算等国家事务进行有效监督。

（三）加强个人所得税的调控，堵塞税收漏洞，优化税收征管

税务机关应当执法必严,违法必究。在税收征管方面,第一是完善纳税申报制度,建立以纳税人身份证号为据的纳税编码,以法律形式规定当期收入或个人存量财产实名制,以便全面掌握个人收入及财产状。第二,改革金融体制,严格控制现金流通,将个人收入纳入通过银行结算,控制个人所得税的偷税行为。第三,规定纳税人、支付单位和银行三方税务申报制度,凡达到纳税标准的必须申报纳税。第四,建立用人单位对个人支付的明细表制度并定期向税务机关申报,以便对纳税监督。第五,加强税务稽查和对违反税法的处罚,要在全社会公民中逐步形成遵守税法与遵守刑法等法律同等重要、同等约束力的思想。

对高收入者如何纳入个人所得税监管,无疑也是个人所得税法修改中必须注意的。建立个人终身税务号码(与身份证编号类似),加强银行功能,减少经济生活中的现金流量,发展信用卡业务,个人消费原则上采用信用卡结算。加强税务机关的监督机制。监督既包含对纳税人的监督,也包含对税务执法监督。既要使税务人员有职有权,又要职权法定,在职权范围内履行职责,不越权,不失职,不自行设置权利或免除义务。

 鉴于我国当前的税收征管现状，在以后的个人所得税制度的改革中应对征管方面给与充分的重视，首先应不断完善相关税收法律、法规、规章、制度，明确相关规定，加大惩戒力度。由于我国开征个人所得税时间较短，理论、实践水平较落后，在税收法规中存在许多不完善之处，这给征管工作带来了极大的障碍，同时由于对违反个人所得税法行为处罚较轻，不能得到纳税人的充分重视。因此，在今后的个人所得税制度改革中应积极借鉴国内外的先进经验，从我国实际出发，不断完善我国个人所得税的法律制度，使税收征管工作有法可依。

 再次，应加强对税务执法人员的教育，严肃法律制度。在当今社会由于受不良风气的影响，一些税务执法人员在执法（包括个人所得税征缴）过程中中饱私囊，以情代法，以权代法的现象时有发生，这不但给国家财政带来重大损失，而且损害了税收法律的严肃性。因此，对税务执法人员应加强职业道德教育，使其做到执法必严。

 最后，在技术上应注重对不同行业、不同门类收入的特点进行深入研究，结合实际开辟个人所得税征收管理的新路子。例如：对于工资、薪金所得可以选择“税银联网，以卡征税”的方式；对餐饮行业可以选择“以票管税”的方式；对一些难以监控的应税项目可以选择“定额征收”的方式。同时，应加快税收网络化的进程，逐步以电子申报代替手工申报，以节省税收成本，提高征管效率。

个人所得税既是筹集财政收入的重要来源，又是调节个人收入分配的重要手段，但它也是世界上最复杂的税种之一，具有很强的政策性，也要求具备较高的征管和配套条件。由于税收制度是根据国家政治经济形势的变化而变化的。改革开放以来，我国税制建设取得了巨大的变革，促进了我国税收事业的发展，丰富和深化了我国的税收理论，但目前尚有许多新的税收现象、税收问题有待我们去解决，个人所得税法作为处理国家与个人分配关系的一部重要法律，每一项税收政策的调整都将涉及方方面面的利益关系，体现党和国家的方针政策，影响着老百姓的经济生活，因此，改革和调整个人所得税制要广泛调查、慎重研究、科学求证，既要反映党和国家新时期的政治思想，充分反映民意，又要向国际惯例靠拢，符合现代税制的客观规律和要求，并且，纳税是公民光荣的法定义务，完善个税制度是现代市场经济国家的普遍规律，是社会进步的必然要求，有助于维护社会公平，从而更多地增加社会财富，在西方“唯有税收与死亡是不可避免得”，这可谓一言道出了税收的重要性，在我国，也应确立个人所得税与国家个人利益紧密相联的观点，而随着金税工程的全面展开，税制改革的不断深化，新一轮税制改革的实施，我国的税收制度正在朝着更加合理、更加完善的方向发展。

参 考 文 献

靳东升：《个人所得税的改革与完善要实现税收公平》，载于《税务与研究》，2005年第６期

于洪：《中国税负归宿研究》，上海财经大学出版社，2004年7月版

财政部：《 国家税务总局关于个人所得税有关问题的批复》财税[2005]94号 载于《税务公报》，2005年第6期

董再平：《我国个人所得税制的功能定位和发展完善》，载于《税务与经济》，2005年第４期

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