浅谈官员问责制
摘要：官员问责制是现代民主政治的必然，是改善我国政治环境的现实需要。官员问责制作为一套完善的制度是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。它对于建构现代责任政府、法治政府、服务型政府有着重要意义。
本文结合我国的实际情况分析了我国实施官员问责制以来所面临的一系列问题如职责划分不清，行政文化滞后，问责法律依据的缺失，异体问责的不完全等;再次，通过对世界先进国家和地区实施的官员问责制的发展现状的总结，提出了对我国构建完善的官员问责制的一些有益启示，如健全法律机制，完善公民参与机制，发挥新闻舆论的监督和问责功能，实现政府信息公开法制化，落实人大的质询权、调查权，实现党政分开，努力培养一个成熟的公民社会等;最后，借鉴西方国家官员问责的经验，结合我国的具体国情，指出了完善我国官员问责制的对策:制定一部全国统一的问责法律，加快推进官员问责制的法制化进程，进一步加快官员问责制的配套制度建设。
关键词：官员问责制；问题；对策

一、官员问责制的现状及迫切性
一般舆论认为，中国启动行政问责是在2003年的非典时期，包括前卫生部部长张文康、前北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。国家行政学院教授杜钢建认为“张文康、孟学农被免职的消息公布后，迅速扭转了被动局面，恢复了政府的公信力，赢得了民众的信任和国际社会的赞赏。从某种意义上说，官员问责制的启动，成为中国战胜非典危机的转折点。”它从实践的角度诊释了“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的深刻内涵，它有利于充分体现立党为公、执政为民的宗旨，有利于充分体现依法行政、从严治政的要求，对于推进全面的行政体制和政府人事制度改革具有革命性的意义。“行政问责”给中国4000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为宫变成了一种高风险职业，它必然会增强官员的责任心，并会促进干部作风转变，有利于整肃吏治。然而由于这一制度在我国尚属初创，不可避免会有不完善的地方。
纵观近几年的行政问责实践，我国行政问责还带有大量的人治色彩，在一定程度上看，目前的官员问责制在许多时候仍然是一种“运动式的行政问责”，“人治式的行政问责”，远没有走上程序性行政问责的轨道。这种官员问责制的特点是，行政问责往往取决于领导人的意愿和意志，也就是说，由行政领导确定是否要行政问责，什么样的事情需要行政问责，什么样的事情不需要行政问责，行政问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任。领导重视了，行政问责就进入实践，其力度也大，领导有其他考虑了，行政问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。所以，这种行政
问责带有很大的偶然性和随意性，行政问责的结果难以服众。同时，由于不具备完整的规制体系，欠缺切实有效的行政问责办法，行政问责在很多时候并没有得到贯彻落实。从司法实践来看，个别官员在犯罪后利用关系刻意逃避法律追诉，本应受到刑事法庭的审判，却只受到党纪政纪的处罚，重错轻罚的现象时而出现。从行政实际情况来看，一些官员认为自己干的是公家事儿，干好干坏都由公家扛着，在秉公过程中做出什么样的行为都不为过，一因“公”违法而被追究责任尚未引起足够重视。
作为中国政治生活中制度创新的重要举措，官员问责制的发展己呈现出从“行政问责”向“程序行政问责”的新态势，以相关的法律、法规、规章和条例为依据。这标志着官员问责制正向制度化、法制化方向深入发展。目前，我国行政问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、行政问责标准不明确等问题，而且在行政问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。再加上一些
地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，流于形式。由于缺乏统一的法律依据和具体的行政问责标准，官员问责制在一些地方和部门成了一种摆设，有的甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。由此观之，我国行政问责由于没有一个全国统一的科学性、规范性、操作性强的制度体系作支撑，官员问责制在实践中难以发挥其应有的制度效应，从而直接影响到实施官员问责制的社会效果。
所以，当前完善行政问责重在制度化建设。行政问责做为中国政坛的新生事物，仿佛像一棵刚钻出土的新苗，它的成长更多的取决于下面的土壤。土壤良好，它的生长才能够健康，根基才能够稳固。判断一个政治体制优劣有诸多标准，其中之一就是制度化与程序化的程度。制度化产生可预期性。一套制度化的官员问责制会使大众对官员的行为有某种预期，也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期。这种预期会促使官员努力奋进。而缺乏制度化、程序化的官员问责制仅仅在官员头上高悬了一把随意的利剑。这把剑可能会使官员谨慎，但决不会使其奋进。故本论文将在官员问责制度化方面作一些初步的尝试性工作，以求达到抛砖引玉之功。
二、官员问责制存在的问题
1、法律制度缺失
(1)我国现有官员问责制规范性文件是中央政策而不是法律
我国涉及官员问责制方面的制度不少，但就全国范围而言，它只是中央制定的政策。具有代表性的政策有2004年2月中共中央通过的《党内监督条例(试行)》，其中有关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定;同时颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、读职行为的党员干部给予相应处分。这两个文件中对具有党员资格的政府领导的问责，是属于官员问责制的范畴。但这两个政策文件都是针对党员领导干部，而没有包括非党员的领导干部。2004年4月中共中央《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”规定了严格的规范。其中“引咎辞职”、“责令辞职”两
方面涉及到问责制的内容。《党政领导干部选拔任用工作条例》中也有关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定，但这些规定中的官员问责制仅是针对党政领导干部，而没有包括政府非领导职务的公务员。可见上述种种规定，一方面它并非法律，另一方面它并没有覆盖到全体公务员。
(2)我国现有官员问责制规范性文件是地方政府规章而不是专门性法律
我国涉及到对行政问责的法律有2005年4月颁布的《中华人民共和国公务员法》，但它不是专门的关于官员问责制的法律。该法是一部对公务员进行人事管理的法律，涉及公务员的责任追究仅在第九章和第十七章中有部分内容。2001年国务院颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，其问责事由仅仅是特大安全事故，而实际上问责事由不应仅仅是特大安全事故。因此，不能认为它们是真正意义的、全面的、专门的问责法律。我国仅有的专门问责的立法形式只是地方政府规章。从2003年下半年开始，我国各地方政府相继出台了专门的官员问责制的规章。如2003年《长沙市人民政府官员问责制暂行办法》、2004年《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、2005年《海南省行政首长问责暂行规定》、2005年《成都市行政首长问责暂行办法》等等。它们标志着中国开始为行政问责建
立法制保障，推进了我国问责制的法律建设。但必须看到，它们仍然属于地方政府规章，法的效力层级不高适用范围不大。
2.职责、权限划分不清
权责明晰是建立和推行官员问责制的前提和关键。发生重大事故、决策失误、工作执行不力等等，由谁来负责，负什么样的责任，应该由清晰明了的规章制度加以明确，只有这样，才能把行政问责落到实处。

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