（二）加强国家立法进程，制定相关法律法规，保证农村社会保障制度建设中各项措施贯彻落实。农村社会保障制度是由国家、农村集体和农民个人参加的庞大系统工程。它遵循国家积极引导，农民自愿参加的原则。为保障参加各方的权利和义务，其中也带有强制性的措施。所以必须通过国家立法，制定相关法律法规，才能使各项工作顺利开展。中央制定全国统一的基本原则，地方在统一原则的指导下，结合当地经济发展水平和农民的经济承受能力，因地制宜地制定适合本地乡屯实际的具体实施细则。对保障资金的筹集渠道，征缴办法，基金安全管理，保管使用，投资保值增值等等，都要有严格的规章制度，严密的防范措施。对保障对象的范围、条件，界定的审批手续也要作明文规定，防止感情、裙带因素干扰影响，以增加透明度。此外，对创建兴办农村社会保障实体，如养老院、合作医疗医院、民间慈善机构、福利工厂企业等，国家也要给予政策上的支持和财物上的补贴。……总之，立法是建立和完善农村社会保障制度的先决条件，是改变目前农村保障事业举步艰难局面的根本办法。

（三）建立农村社会保障制度的各级管理机构和配备专业人才。历史经验告诉我们，“管理”是任何事业取得成功的保证。农村社会保障制度牵涉面广，工作繁杂琐碎，要使之顺利开展，除了国家方针政策的指导外，各级必须建立专门的组织管理机构，配备专业人才专抓专管。目前，农村救灾救济工作是由财政、卫生、农业、民政、扶贫办等诸多部门兼“管”的。形式上是“齐抓共管”，实际上是政出多门，难免各自从本部门本单位的利益出发，易管的管的太多，难管的谁也不管，使保障操作很不规范，短期行为严重，工作效率不高。必须改变这种局面，建立各级机构，配备专业人才。一是行政管理机构。履行政府的农村社会保障职能，制定保障事业发展规划和有关重大政策法令法规，指导监督农村社会保障制度正常运作；二是执行机构。负责农村社会保障具体业务，如宣传贯彻落实有关政策法令，保障基金的征缴、保管、支付和投资运营，保障对象档案资料建立、管理等日常事务；三是平行于管理机构的监督机构。职能是对管理机构的工作，即对有关政策法令的贯彻实施，保障基金收支营运的检查监督，了解群众反馈的意见要求，确保保障事业始终沿着正确方向、目标不断地巩固和发展。此外，鉴于农村社会保障工作特点和保障基金运作方面的特殊性，对从业人员的要求也相对较高，必须具有良好的政治素质，较高的专业水平和较强的工作能力，还要熟知农村情况，农民需求和倾听他们的呼声，乐意为他们服务。

（四）多方筹集农村社会保障资金和加强基金管理。资金是农村社会保障制度的物质基础，没有或缺少资金都会造成保障工作瘫痪和困难。所以，保障资金的征集和安全管理是保障制度的核心问题。从目前我国国家财力、农村集体经济和农民收入水平来看，农村社会保障资金的来源，是由国家、农村集体和农民个人三方共同筹集为宜。但出资比例要根据各地经济状况而定，不能全国千篇一律，“一刀切”。首先就国家而言，除了适当划拨预算内农村社会保障专项资金外，把每年用于农村救灾救济款、扶贫款，抚恤金，农业（种粮）补贴，农村义务教育经费等纳入农村社会保障系统管理，使之制度化、规范化，就可以更好地发挥其保障的作用；至于农村集体投入，在东部沿海发达地区，农村集体经济实力雄厚，其投入比例相对要高，成为主要的资金来源，国家给予适当支持，但在中西部落后地区，集体经济彼软，甚至不复存在，所以国家的出资要相应加大；在农民方面，大体来说，他们还是家庭联产承包的小规模生产经营者，土地面积少，生产效率低，种养的农产品除了自给自足外，能拿上集市变现的不多，商品率低，收入有限，故对保障资金投入比例不能过大。此外，在社会上募集爱心捐赠，发行保障彩票也是一条不可忽视的补充渠道。再有就是创办和发展福利工厂企业和社会保障实体，吸收残疾孤寡人员就业，一则利于这部份人员的集体供养，解决生活问题；二则增加集体经济收入，可以为社会保障基金注入活力。加强农村社会保障资金的管理跟资金的筹集同样重要，它关系到农村社会保障制度的成败、巩固和发展，所以也要纳入法制的轨道，在保障法规中要列有专门的条文。要选择有利于资金收放、营运的管理模式，务必做到保管安全、支出合理、运营有效、收支平衡的目的。

（五）因地制宜，从各地实际出发，找到建立农村社会保障制度的突破口，逐步深入发展，全面建立和完善各项制度。我国农村社会保障制度的内容包括农村最低生活保障制度，农村养老保险，医疗保险，福利保障等等，都要逐步建立完善。因农村地域广大、人口众多，各地经济发展，生活水平千差万别，农民对各种社会保障的缓急要求也各不相同，所以不能采取全国统一的步调。各地要结合自己的情况，根据农民的急需，因地制宜找出突破口，从易到难，从低水平到高标准，取得经验，逐步铺开。

1、建立农村最低生活保障制度，把急需解决农村贫困人口的生存问题，作为开展工作的突破口。目前，一方面，不管是东部沿海发达地区或中西部比较落后的地区，都还有一部份农民生活在当地的贫困线以下，急需政府和社会的救助或供养，所以建立最低生活保障制度就成了当务之急的问题；另一方面，最低生活保障是国家和地方各级财政对贫困农民的无偿帮助，比较容易操作。因此对一般地区来说，把现行的社会救济工作及资金的支付管理制度化、规范化，改变过去救济范围窄，标准过低，工作随意性大的弊端，就可以达到最低生活保障目标。在具体实施过程中，要抓好以下关键的环节。

（1）准确界定保障对象，应保尽保。当前农村低保对象主要包括丧失或没有劳动能力，没有生活来源的残疾农民；因灾因病致贫返贫或缺少劳力造成生活困难的家庭；农村五保户、孤老烈军属困难户等。在日常工作中，各地既要向广大农民宣传党的农村低保政策，让每一位农民了解享受农村低保的条件；又要做好对农民收入的调查和低保对象家庭收入的审核工作。对于申请享受低保的农民，应当经过村民会议讨论，由村委会核实上报，乡镇政府审查，报请民政部门审批。通过准确的界定，真正使每一位符合低保要求的农民纳入农村低保范围。

（2）合理确定低保标准。各地要因地制宜，量力而行，依据本地区经济发展的实际水平，将农民维持基本生活需求的费用作为农村低保标准，防止标准过高，增加农保资金压力和产生低保养懒的现象；另外还要实行动态管理，随着本地经济发展和物价变动适时的调整和提高标准，防止标准过低，出现“低保不保”的现象。

（3）建立健全农村低保资金保证机制、监管机制。农村低保资金基本上是由各级财政分级负担，主要来源于中央下拨的救灾资金和地方财政自然灾害救济资金。各地要建立低保资金专项转移支付制度，确保资金足额到位；实行专户管理，做到专款专用；建立审计监督制度，由审计和监察部门定期对农村低保资金申报、拨付、使用等各个环节进行审计监督，保证低保资金按规定使用。

2、建立完善农村养老保险制度，是农民群众的普遍需求。老和养老是每个人迟早都要碰上的问题，对农民来说更是成为未老先忧的“心病”。只有建立和完善了农村养老制度，才能使他们彻底改变和放弃把生育作为养老投资的观念和做法。

（1）加强政府组织领导职能。在人口日趋老龄化的农村，养老不仅仅是农民个人、家庭的问题，它更是一个突出的社会问题。政府应在农村社会养老保险制度建设中发挥重要的职责，以能保证农民养老基本生活需要为原则，制定农村社会养老保险制度并主导实施。

（2）改变原农村社会养老保险以“个人缴费为主，集体补助为辅”的筹资方式，推行“个人、集体和政府”三方共同筹资的全新农村保险政策。即在我国国内，凡具有农业户口，男16周岁到60周岁，女16周岁到55周岁，均可作为新型农村社会养老保险的参保人，在规定范围内自行选择缴费金额，乡镇及市区政府会在此基础上对其进行相应的补贴，另外，市区政府还会划拨一部份资金作为专项储备金，以确保养老金能根据物价等因素实行动态调整。根据缴费标准的不同，参保人在达到养老金领取年龄后每月能领取数额不等的，高于当地农民月最低生活保障水平的养老金。这种新型农村社会养老保险已在我国部份省市实行，它体现了公共财政在整个农村社会养老保险制度建设中承担了政府的责任，是在原农村社会养老保险上的一大突破。

（3）加强规范管理，防范基金风险，保值增值。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被违规占用挪用的风险，而且，投资形式单一，缺乏保值增值的有效途径。应通过制订和实施有力的措施，来提高农村养老保险基金的集中管理程度，达到规范管理，防范风险，保值增值。根据当前和近期应付养老金数额，将部分基金留在地方，由县级管理用于支付；其余的基金采取国家集中管理形式，由国家制定保护性投资政策，安排投资于收益水平高、风险低的国家重大基础建设项目。

（4）采取多元化的养老格局。根据我国基本国情及农村特点，我国农村社会养老保险不能完全社会化，在今后相当长的一段时间内，依然要以家庭养老为主，自我养老、社区养老和社会养老并存，多种形式相互补充、相互协调。 

3、建立完善农村医疗保险制度，是解决农村长期缺医少药、卫生条件差、农民看病难或因病致贫、返贫问题的有效办法。

（1）政府为主导，改变对农业“多取少予”的政策，增加对农村公共卫生体系的投入、基础设施建设，从根本上改变农村“脏、乱、差”落后的卫生条件。

（2）建立健全新型合作医疗制度。在我国农村医疗保险中，合作医疗是最普通的形式，也是最适合我国当前农村水平的医疗保障模式。把农村合作医疗明确纳入到社会保障体系当中去，通过制度的约束力保障资金筹集、使用和管理，合理确定报销比例。采取的合作形式可根据农民的意愿，有合医合药、合医不合药、合药不合医等。农民可以就近就医，既方便又经济，小病不出村，大病有救助，很受群众欢迎，在较大程度上缓解了农民因病返贫、因病致贫现象。

总之，要使农村养老保险、医疗保险试点成功并在面上铺开，成为覆盖全国广大农村的保障体系，一要坚持农民自愿参加和国家立法引导原则，在农民未认识、未消除疑虑和抵触情绪之前，强制推行，结果会适得其反，但在已经具备基本条件的地方，如政府部门不及时组织引导，任由群众自发行动，也不会得到巩固；二要采取综合的措施，包括农村的产业结构调整、改革，促进农村集体经济壮大和农民收入增加，使之成为农村社会保险支柱和资金的主要来源，以减轻对国家的压力和农民负担。各时期、各地区的经验都证明了这点。再有就是强化管理。多好的事业，如果管理不当，都没有好的结果，这是屡见不鲜的事实。至于保险基金的筹集、支付和保管投资营运等，各地也要因地制宜，选择适合自己的方式，在国家有关法律法规指导下严格施行，务必做到收支平衡，保值增值。在建立完善了以上三种保障制度的基础上，农村社会福利、优抚安置等其他农村社会保障制度就会顺理成章地容易解决了，在此不再赘述。

四、结束语

长期以来，“农村”“农民”在国人眼里，简直就是“落后、贫穷”的代名词。大部份农民几乎一生都生活、劳作在不足平方公里的村子里、田地间，以家庭为核心，“日保三餐，夜求一宿”，对外面的世界知道不多，也不想多了解。而外面的世界也在一定程度上忽视、遗忘了他们。就这样年复一年，代接一代地过下去，几千年如此，现在大体还是如此。可是，在这种状态下辛勤劳作的他们所担负着的农业，却是我们国民经济的基础！一个拥有13亿人口的大国，就这么个“基础”！不难想象，建立在如此松软乏力“基础”之上的我国国民经济，在政治、经济飞速发展的现代社会中，将面临着怎样的困难和挑战！党和国家深知问题的严重性，也曾进行过各种各样的尝试以图改变农村的面貌，提高农民生活水平，促进农业发展，可是收效不大。而且在改革开放之后，由于城市建设和经济的迅速发展，“三农”问题更加浮现出来，到了非解决不可且刻不容缓的地步。我党在总结了过去几十年农村工作的经验教训之后，终于认识到，解决“三农”问题，必须加快建立和完善农村社会保障制度，使农民减少或免受天灾人祸给生活带来的巨大冲击，结束“一年遭灾害，三载不翻身”的悲惨现实，使生产、生活得到平稳的发展和提高。只有这样，才能实现城乡经济全面协调发展，社会更加安定祥和，国家更加繁荣昌盛。 

以上浅见，难免有错，敬请老师批评指正。

参 考 文 献

1、赵晷湘，《建立我国农村社会保障制度的系统思考》,《广东行政学院学报》2000年 第3期

2、刘伟能，《对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识》,《中国社会科学》1996年第 5期

3、徐国喜，《建立健全我国农村社会保障制度的再思考》,中国农村市场研究网 2006年6月29日

4、薛兴利/张晓云/刘桂艳,《论农村社会保障体系建设重点及几个关系》,山东农业大学经贸学院 山东省泰安市委党校 2004年3月26日5、张正先主编，《中国农村全面建设小康社会理论研究与探索》，新华出版社 ，2003年

6、陈声竹 杨连生，《完善我国农村医疗保障体系的深层思考》，《中华现代中医杂志》2004年第2卷第12期

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