一、我国现行企业养老保险制度的现状

二、目前养老保险存在的主要问题

三、养老基金存在问题对财政宏观管理的影响

四、养老基金存在问题对企业微观财务的影响

五、养老保险存在问题产生的原因及分析

六、加强和改进养老保险的几点措施

内　容　摘　要

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是我国目前覆盖面最宽、社会化程度最高的社会保险形式。养老保险经过二十年的运作，在保险制度、统筹制度、缴费办法、养老金计算及基金监管等方面不断完善，最终形成目前比较完整的、系统的、相对科学的养老保险体系。尽管如此，一些矛盾和问题的凸现越来越突出，社会保障管理工作形势严峻、任重道远。对此，本文就当前我国养老保险制度中存在的一些问题谈谈自己肤浅的认识。

浅议当前养老保险制度存在的问题及对策思考

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是我国目前覆盖面最宽、社会化程度最高的社会保险形式。经过二十年的运作，养老保险在保险制度、统筹制度、缴费办法、养老金计算及基金监管等方面不断完善，最终形成目前比较完整的、系统的、相对科学的养老保险体系，但也存在一些矛盾和问题。对此，本文就当前养老保险制度中存在的一些问题谈谈自己肤浅一些认识。

一、我国现行企业养老保险制度的现状

我国现行的企业职工养老保险是在改革传统的由国家和企业承担养老保险责任的“现收现付”模式而形成的，它主要体现了以下几个特点：

（一）国家、企业、个人共同承担养老保险责任

1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》的文件，在文件中规定国家对劳动合同制工人退休实行社会统筹，企业和劳动者本人按照规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%、合同制工人缴纳本人工资总额的3%）来筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴。这项制度虽然不是独立的养老保险制度，但为后来实行国家、企业和个人三方共同承担养老保险责任奠定了基础。

（二）养老保险基金的筹集实行社会统筹

1991年6月国务院下发文件《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险基金由县市起步向省级过渡、最后实现全国统筹的制度。同时也明确了我国养老保险实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。

（三）社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金管理模式

1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并发布了两个实施方案供各地选择。1997年7月发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的核心内容体现了三个统一，即：统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定，个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的提高，企业划入职工个人账户将控制在3%的水平。统一基本养老金的计发办法。基本养老金的计发由两部分组成：一部分是基础性养老金，标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分为个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120，个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。

（四）养老保险日常事务管理逐步走向社会化

即由社会保险经办机构管理社会养老保险事宜；养老保险基金由非官方的机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。

（五）养老保险的参保人数和覆盖范围不断扩大

据统计：参加基本养老保险的在职职工的人数由1989年的4800余万人增长为2000年的10400余万人；离退休人员也从1989年的890余万人增长为2000年的3100余万人。更为可喜的是参保和领取离退休费的人员的身份已发生了很大变化，不再是国有企业职工“一枝独秀”，城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）的职工也被纳入到了基本养老体系。参保职工人数的增长和覆盖范围的扩大，极大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险功能。

二、目前养老保险存在的主要问题

（一）基金管理中存在的问题

１、欠缴、漏缴养老保险费现象十分严重

由于部分企业生产经营困难，国有企业、县以上城镇集体企业减员增效，参保职工急剧下降，而个私企业对参保则认识不到位，参保面不广，加之社会保险经办机构缺乏有力的征缴手段，企业欠缴、少缴或拒缴的情况时有发生，收缴难度很大，甚至当年收支平衡发生困难，支付能力逐年下降。企业间普遍存在养老保险费缴费工资基数不实、漏缴的现象。

２、挪用基金现象严重

社会养老保险基金随着社会统筹范围的不断扩大和养老保险制度的完善，成为一笔巨额资金，引人注目，它的保值增殖将越来越成为人们关注的焦点。 但由于养老保险基金管理体制上的混乱，政出多门，分块管理，使得养老保险基金管理和运用的约束力减弱。在我国建设基金缺口大的情况下，大笔的养老保险基金难免被视为“肥肉”，千方百计的想吃一口，亏损企业找上门来“通融通融”，新办企业找上门来“投资入股”，还有打着上级主管部门的招牌来挤占养老保险基金，因而挪用、占用养老保险基金的违法行为屡禁不止。截止1993年底有相当于26亿元左右的养老保险基金为各地方政府搞地方建设，有些项目由于多种原因长期不能产生效益，投资回报率极低。同时还有约25亿元基金存在财政专户、利息低，甚至无利息，被地方政府用于平衡财政预算。

3、养老保险基金缺口大

据有关资料统计，全国 1998年缺口为162亿元，到2002年就达到411亿元，若考虑省际之间的不平衡，缺口则在500亿元以上。2003年按县计算的缺口近700亿元。1998～2002年的5年间，在使用了参保职工缴费1807亿元之后，缺口合计高达1439亿元。也就是说，如果没有中央财政和地方财政的补助，5年来不仅不可能有增加的1254亿元积累，甚至连以前的511亿元积累也会支付殆尽。而如果继续走现收现付之路，从2004年到2050年间，养老保险年平均缺口近2900亿元，越往后缺口越大。 4、资金存储管理混乱，保值增值措施难以奏效

由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现私设小金库、贪污私分等现象。鉴于普遍的工资水平上升较快且伴随较高的通货膨胀因素，而所积累的基金又不能保证较高、稳定的收益，致使未来的养老金收益存在明显的不确定性，事前测算的收益率和到期实际兑现的收益率之间可能存在很大的差距。如在基金积累问题上，一方面，因老职工的养老金缺乏来源，被迫挪用进入个人账户的资金，致使基金积累难以形成；另一方面，有限的积累也因缺乏有效管理和投资手段而难以保值增值。根据国家有关规定，目前养老保险基金的结余基金只能存入银行和购买国债券，存入银行的养老保险基金只能取得城乡居民储蓄存款利息，享受不到银行支付给城乡居民个人储蓄存款的保值贴补利息，由于近几年物价上涨指数居高不下，居民存款实际收益呈现一种负数，养老保险基金难以避免贬值的恶运。国家债券的利率虽高于同期存款利率，但从总的时期来看，国家债券的利率也难以抵补通货膨胀率。在此政策下养老保险基金的保值增殖只能是纸上谈兵。 养老保险基金在遭受贬值的同时，还面临着支付日益增长的压力。由于老年人的平均寿命的不断延长，人口老龄化的趋势愈来愈严重，退休人员在数量上又在不断增加，同时离退休人员待遇不断提高，养老保险基金的支付有增无减，所以，社会保险基金承担着基金不断贬值和支出增长的双重威胁。如果不加大社会保险基金的积累力量，下一个世纪的养老保险费的支付将难以为继。 (二)养老保险制度存在的问题

１、社会保险经办机构管理体制亟待理顺

目前，多家社会保险经办机构同时并存，独立运行，自成体系，这种分散管理的格局，既增加了财政负担，也不利于各项保险费统一征收和信息系统化建设。同时，煤矿、铁路、电力等行业基本养老保险移交地方管理后，其社会保险经办机构业务上接受省级社会保险经办机构的领导，但经办人员经费仍由各行业企业负担，由于管理体制不顺，职责地位不明确，不仅使行业企业社会保险工作缺乏必要的独立性，也给基金的安全完整运行带来一定的风险。

2、我国养老保险基金隐性负债沉重

我国养老保险改革的主要特征是由现收现付制向基金积累制为主的养老保险制度转变。这个转变的难点主要是对老职工和退休职工而言，过去他们的养老金是由国家和企业负责的，现在一下子要他们依靠个人账户养老，是不现实的，因为他们的个人账户基本上是空的，这实际上就存在一个国家没有对他们的过去贡献做出补偿的隐性负债问题。养老保险基金隐性债务产生的原因除人口老龄化的与日俱增外，转轨成本也是重要因素。转轨成本包括：已经到退休年龄的老人在新制度中没有履行缴费义务却有领取养老金的权利；已经到中年的职工在新制度建立前没有履行缴费义务，退休后有领取法定养老金的权利。由此产生了养老金收支缺口，直接构成养老基金的隐性债务。在改革过程中，由于政府没有明确承担改革过程中的转轨成本，传统退休养老制度与正在建设中的基本养老保险的现实责任便无法划清。不同地区间，尤其是老工业基地与新兴城市间，历史负担不平衡，造成各地区的基本养老保险费高低不等。这种不平衡直接恶化了地区之间的竞争环境。同时，老工业基地的历史负担因缺乏消化渠道，自我承担责任只能依靠很高的缴费率，而且还无法满足离退休人员增长所带来的养老金需求增长的需要。因此，一些地区只能运用个人账户基金来弥补缺口，从而使个人账户变成空账户，统账结合的新制度蜕变为空账运行制度。根据有关部门的统计资料显示，截至2005年底，国内养老保险金积累的个人空账规模为7000多亿元。如果对未来可能出现的通货膨胀控制不力，企业缴费没有大的改善，再加上未来几十年人口的剧增，就会出现支付难问题，更不可能实现积累养老基金的目标。

3、单位缴费部分不再划入个人账户

根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的 11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，相应调整基本养老金计发办法。

三、养老基金存在的问题对财政宏观管理的影响

由于各级财政对保证基金运转的责任界定不明晰，征收激励机制缺失，在“两个确保”的刚性压力下，下级政府养老基金吃紧就向上级财政伸手，支付压力逐级向上传递。这是社会养老保险基金运作陷入的第一个“怪圈”，也是目前养老保险弊端对国家财政的影响之一。 这一“怪圈”下，出现的一个现象就是“会哭的孩子有奶吃”，不仅地方向省里要钱，省里也拼命向中央要钱。近５年时间，中央财政对地方养老金缺口的转移支付已达１２００多亿元。各省市主观上都想将支付压力转移给上级财政。确保养老保险支付：明晰责任才能实现“突围”。  各级政府对确保养老保险支付的责任不明晰、扩大养老保险参保人群时的“弹性覆盖”和由于地区退休金差异导致的“转移壁垒”，构成了目前养老保险运行过程中的三大“怪圈”。冲破这些一环套一环的“怪圈”，首先要从明晰各级政府的责任入手。  在我国养老保险制度的转轨过程中，对于历史上形成的巨额转轨成本一直没有一个明确的责任界定，地方政府认为这是中央财政的责任，中央财政则一直希望地方财政能够背起来。这种情况下，就形成了大家一起将矛盾“推着走”的局面，导致矛盾越来越严重。

因此，对历史上形成的旧账要尽快分清责任。目前养老基金的缺口大部分是因为还历史上的欠账，收缴的养老保险金和地方财政“拆东墙补西墙”，个人账户只能空账运行。对于历史欠账，应尽快出台相关政策，如采取划拨国有资产等办法进行补充。

四、养老基金存在的问题对企业微观财务的影响

建立社会化的社会保障制度是现代市场经济的内在要求，社会养老保险是社会保险制度的核心内容。我国自1984年开始试行退休费用社会统筹，并且按照“以支定收，略有结余，留有部分积累”的方式筹集养老保险基金。截止到1994年底，全年收缴基本养老保险金707.4亿元，历年滚存结余304.8亿元，已形成了一定的规模，但是，养老基金的运作尚未走上良性循环的轨道。养老基金难于体现养老保险社会化的公平与效益。 目前国有企业亏损十分严重，无法缴纳社会统筹养老基金，就是经济效益好的企业也一直拖欠养老保险费。产生这一现象的原因是多方面的，企业效益好，离退休人员少，离退休费占工资总额小，而劳动部门统筹将近工资总额的20%的社会统筹养老基金，远远超过企业自己支付养老金的比例。这种统筹的结果是社会保险机构把效益好的企业缴纳的养老保险费拨给困难企业和退休职工多的企业，形成一种新的“一平二调”。效益好的企业认为“不公平”，心理不平衡，不愿交纳养老保险费。产生这种心理有两个方面的原因，一是效益好的企业领导对社会统筹养老保险制度改革认识不足；二是养老保险金计发办法的不合理，现在大多数地区实行的基金差额征缴，差额拨付的结算制度，使得企业参加社会养老保险的权利和义务不统一，职工退休后的待遇只与退休前的标准工资挂钩，其结果导致效益差企业的职工退休后待遇可能更好于效益好的企业的退休人员。因而效益好的企业想尽一切办法采取少报、瞒报工资总额，多户头存款及至外地存款以逃避社会保险部门按政策收养老保险费。与此同时，效益差的企业、亏损企业、破产企业职工眼前的生活都顾不过来，更没有余力缴纳职工的养老保险费，长期拖欠社会统筹养老保险费虽是出于无奈，但也心安理得，认为养老保险社会化了，把难题推给了社会保险机构。这样一来，效益好的企业拿不公平当作挡箭牌，而亏损的企业以没效益作挡箭牌，遭殃的是养老保险费的收缴工作。近几年来，养老保险费的收缴率连年下降，1993年养老保险费的收缴率为92.4%，比1992年下降了3.3个百分点。1994年收缴率为90.5%，比1993年又下降了1.9个百分点。 同时，由于职工个人缴纳的养老保险费占工资的很小比重（一般只占3%），因而职工并不十分关心养老保险费的收缴问题，但对于养老保险金的支付与个人利益密切相关，所以又非常关注。个人得失明明白白。近年来的“病退”高潮就是例证。究其根源是社会养老保险制度的产物，因为退休职工养老金社会统筹，与企业的经营成果已经没有关系，退下来养老金有保障，而在职的职工工资因企业效益不好或因亏损，破产而无着落，没有保障。甚至在职职工的工资远远不及退休人员的退休金多。这种利益的倾斜，必然导致无病，小病也挤进病退当中来，据有关部门调查，病退占职工总数的3.5%，其中小病、无病不符合病退标准的占2.5%。这种假“病退”的行为无疑是一种贪一己之利而置他人和国家利益于不顾的行为。这一行为一方面增加了国家的负担，另一方面也加重了在职职工的负担，完全违背了养老保险权利与义务相结合，公平与效益相统一的原则。而在当前正在实施的“社会统筹和个人账户相结合”的社会保障体系中，由于社会保险费率上升、负担不合理等，欠交、少交社会保障基金的企业明显增加；社会保障负担重的企业出于甩包袱的倾向，参加所谓社会保险的态度十分积极，而一些社会保障负担轻的企业则设法逃避责任。

五、养老保险存在问题产生的原因及分析

（一）法制不健全，认识不到位

养老保险基金关系到企业职工的切身利益，关系到改革发展稳定的大局。但是，一些单位领导对此缺乏足够的认识，只注重眼前的经济利益，而不考虑职工的长远利益，特别是有些负担轻，有缴费能力的单位缺乏社会责任感和依法缴费的意识，采取隐瞒基金等手段，以种种借口故意少缴、漏缴或拖欠养老保险费。尽管职工基本养老保险属于国家法定保险，具有强制性，但经办机构缺乏必要的征缴手段，一定程度上影响了养老保险征管水平的提高。

完善基本养老保险的对策是健全管理机构，加快立法工作。社会保险是一项系统工程，项目多、参保的人员多、管理内容多、技术性强，任务十分繁重。因此，健全社会保险管理机构，规范社保制度和行为至关重要。应加快社会保险（包含基本养老保险）立法，做到有法可依，有章可循。对那些长期欠缴少缴拒缴基本养老保险基金的单位以及个人，要依法严处。只有通过立法，才能解决基本养老保险制度的深层次矛盾，推进基本养老保险事业健康发展。

（二）企业效益差是欠缴养老保险费的主要原因

由于部分企业生产经营困难，国有企业、县以上城镇集体企业减员增效，参保职工急剧下降，而个体私营企业对参保则认识不到位，参保面不广，加之社会保险经办机构缺乏有力的征缴手段，企业欠缴、少缴或拒缴的情况时有发生，收缴难度很大，甚至当年收支平衡发生困难，支付能力逐年下降。

3、有关部门对养老保险相关政策的调整缺乏依据

职工养老金归集改革方案出台后，劳动与社会保障部认为“企业、职工负担不增、待遇不降”。但是，经过实际计算就会发现实际效果为“企业、职工负担增加、待遇降低”；而且对不同年龄、不同收入人群均有影响；个人账户中减少的企业所交 3%也会带来对职工利益的损害。这相当于将社会统筹变为企业弥补，应由财政开支的部分由企业和职工分担了，这种行为短期内可以减少财政压力，但从远期看，由于职工保险预期降低，加上单位缴费与职工利益脱节，造成企业、职工不愿多缴保险，最终影响保险费的收缴。从另一个侧面讲这种做法打击了企业、职工缴费的积极性，导致职工对社会保险部门产生严重的信任危机，职工普遍要求企业少缴保险，或者将保险费直接支付职工自行管理，甚至有的企业职工要求召开职代会，集体表决要求企业退出养老保险制度。由于养老保险制度缺乏透明度，造成绝大多数职工不了解养老金的计算方法以及政策，有关部门在媒体上宣传“养老金待遇不降低”后职工无法正确认识养老金对自己生活的影响程度，如果预期与实际之间存在差距可能引发严重后果。所以说养老金的归集和使用与每个职工的切身利益息息相关，应该增加透明度，让大家看得到，算得清，规避产生社会矛盾。对此，有关部门应加强政策研究，多渠道筹措资金，拓宽投资范围，提高投资收益，提高养老金的收益率；同时，加大企业保险缴费划入职工个人账户比例，鼓励企业、职工多缴保险费。

国家养老金制度带有强制性，因此，只有通过人大才能对养老金制度进行调整和管理。目前仅通过行政部门决策，就做出一项重大政策调整并要民众来执行，显然存在着程序上的瑕疵。我国的公共选择制度正逐步迈向成熟，大到水电煤气，小到一张景点的门票，基本都要举行听证，以示对全体公民福利的尊重。同个人所得税调整一样，个人养老保险账户同样关乎到几亿人民的利益，有关部门对此项政策的调整缺乏依据，存在程序不当的问题，应该加以纠正。

六、加强和改进养老保险的几点措施

（一）弥补隐性债务，做实个人账户

由于养老保险制度当初的设计对我国退休人群的状况估计不足，目前我国7000多亿个人养老账户资金被“挪做现用”，而在计划经济体制下，职工的养老保险、退休是由单位和国家包下来的，到我国开始建设养老保险制度时，已退休老职工和新制度实施前参加工作的职工都没有个人账户的积累，这应该归属于政策原因，政府应该承担责任，主动买单；目前的改革却让现有职工再次成了社会转型成本的买单者，变相降低了他们远期的生活质量。

弥补养老保险基金隐性债务不仅资金需要量大，而且影响深远。实践证明，试图用养老统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应该承担这个责任，可行的方式包括出售部分国有资产、发行长期专项债券、财政支出等手段。在弥补隐性债务的基础上，将目前养老保险个人账户逐步做实，达到积累的目标。将个人账户基金和社会统筹账户基金分开管理，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，这样既可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，同时也避免了社会统筹与个人账户之间的资金挪用。此外，还要求个人账户基金采用完全积累制，只有到个人退休时才能使用。

（二）要扩大保险覆盖面及加大社会保险费征缴力度

我国的基本养老保险制度主要覆盖国有企业和县以上大集体企业，覆盖面较窄，与当前多种经济成分共同发展的经济结构不相称。特别是个体私营经济发展较快的地区，几乎没有基本养老保险制度，即使建立了也很不完善，基本养老保险无法充分发挥社会稳定器的作用。对此， 要加大社会保险的宣传力,提高广大人民群众的保险意识；其次，加大基金征缴力度，努力提高基金收缴率。此外，在继续扩大社会保险覆盖范围的基础上，应加大社会保险费征缴和清欠力度，对长期欠费的单位要采取经济、行政和法律的强制措施，努力做到应收尽收，减少流失。

（三）确保养老保险基金保值增值

现阶段交纳的养老保险费大部分用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也是名义的，这种状况导致养老保险金个人账户大多数是空账户，几乎没有什么实际资产，这种空账户不能实现养老保险费保值增值的目的。现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80%左右用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担。所以，如何使养老金账户资金保值增值是各级政府需要认真对待的问题，必须采取强硬手段保障和促进养老金的保值增值，否则，未来的养老金账户如果无法满足养老金的发放，将会引发强烈的社会动荡。为确保养老保险基金的保值增值，可选择以下几种投资工具：(1)银行存款是当前的主要投资工具，但其比例应该逐渐降低，可保持在不超过 20%的水平。(2)国债是养老基金较好的投资选择。另外，养老基金可以中央养老基金为主，争取获得国债一级承销资格，从而减少国债持有成本，增加收益。(3)有选择地投资于证券投资基金。可以从两方面向证券投资基金投资，一是新基金发行时，规定一定比例向养老基金发行；二是在二级市场上选择业绩良好的基金，在适当的时候购买基金份额。(4)可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股。这是有较大风险的投资，要十分谨慎，投资比例不宜过高。(5)可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债券和金融债券。

（四）养老保险资金“以税代费”

“以税代费”能真正体现基础养老金的公平原则。收入多、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫。(2)“以税代费”有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。(3)“以税代费”有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，改变目前我国采取的多方筹资、自定标准的筹资形式造成的同地区不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担悬殊的局面，也有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。

（五）改革养老金的计发办法

首先应改革一些不合理的退休制度。如对有毒有害、高温、井下作业等特殊工种，在企业分配制度中已对这些苦脏累险岗位作了倾斜，这些职工退休后，根据工作年限长短适当加发基础养老金。同时，特殊工种的生产条件已有了很大的改善，所谓的"特殊工种"现在已不再"特殊"。因此，取消特殊工种的提前退休制度条件已基本具备。其次，为充分体现权利和义务相对等的原则，改革基本养老金的计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。在基础养老金方面：按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20%计发，个人账户的养老金按账户储存的1/120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制，缴费15年以上的参保人多缴不能多得；二是不符合退休人员的实际情况。目前我国退休人员退休后的平均年限在25年以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。因此，这种不够合理的办法必须予以改变。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点，不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，只有这样，职工的基本养老金才真正与缴费年限、缴费基数紧密挂钩，才能鼓励职工多缴费、不间断参保缴费，而且这样也符合退休人员平均年限的实际情况，以达到保证基本养老保险制度改革顺利进行的目的。

（六）加强社会养老保险法制化建设

保险立法滞后是基本养老保险存在的根本问题。由于保险立法滞后，改革中的矛盾和问题不好解决。我国的基本养老保险扩大覆盖面工作进展缓慢，近年来劳动保障部门虽然采取了许多有力措施开展工作，但由于“养老保险法”未出台，工作开展主要靠政策、规章和规范性文件，其力度不够、手段不硬、措施不力。

实行职工养老金制度是期望广大劳动者老有所养，但是，职工即期的养老付出与退休后的远期收益存在严重失衡，导致企业和职工缺乏交纳多缴保险费的积极性，企业会变相将效益直接发放到职工手中，以此来保障职工的即得利益，增加养老保险的其他途径；因为保险缴费越高，企业和职工对社会贡献越大，但是对本企业和职工个人损失越大，如果企业和职工降低保险缴费基数，将保险费单位缴费部分直接支付职工，反而有利于保障职工养老待遇。这是制定制度的部门没有考虑周全的地方，也是养老保险归集问题上存在的潜在隐患。

养老保险费的收缴率连年下降；库存的养老基金严重贬值；各地非法挪用、占用养老基金的现象时有发生。这些问题的解决只能是加速建立社会化、法制化的社会保障制度，做到标本兼治。 

1.加速社会保障社会化进程。 社会化是市场经济体制下社会保障制度的本质特征，只有不断提高各项保障的社会化程度，才能增强抵御风险和分散风险的能力，社会保障才真正的有保障。所以必须改变“单位办保障”的封闭局面，不再沿袭企业办保障，企业办社会的老办法，必须打破各类不同产业，不同所有制企业之间以及各种不同身分的职工之间的界限，实行统一费率、统一基数、统一办法、统一管理。 在管理机构设置方面，实行政、事、企分开，宏观间接管理与微观直接管理职能分离，监督与经办，执行机构分设的原则，实行管理与服务相结合，经济保障与服务保障相结合的原则。使之既有统一的调控中心，又有分散分级的管理系统，既有专职管理机构，又有社会化管理和监督机制；既能操作诸项改革方案，又能不断对管理体制自身进行自我调整和完善的管理机构。

 2.建立以法律手段为主的养老保险基金制度，增强养老保险的严肃性。 社会养老保险基金是国民收入初次分配和再分配的内容，是一种利益的再分配。在国民收入是一个常数量时是“此多彼少，彼多此少”的关系，这样在现阶段就不能完全依赖人们觉悟和自愿。在人们还没有完全认识到它的重要意义的时候，就更需通过法律的手段来保障社会养老保险基金的保值、增殖，和依靠法律强制实施养老保险的各项措施。首先，应以法律的形式来规范国家、企业、职工个人及各缴纳养老基金主体之间的权利和义务；各项养老保险基金的管理与投资营运的原则和办法；养老保险费用的提取比例，减少各种人为的偏差和主观随意性与依靠行政手段实施的局限性，实现每个社会成员在社会养老保险中的平等权利，提高社会养老保险的权威性。其次，通过法律来明确社会养老保险基金的所有权，属于全体受保人；个人保险基金的所有权属于受保人。更制定相应的有关法律条文使任何组织或任何个人都不得以任何理由挪用、占用养老保险基金；使保险基金给付与保险费缴纳紧密挂钩，受保人缴纳保险费数额多少和时间长短，直接决定保险金支付的水平与期限；使保险基金给付真正反映受保人投保期间的全部贡献和保险缴纳水平。在法律的基础上形成权利与义务相统一的保险机制，促使企业和个人按时足额缴费，强化社会保险主体意识，保证社会保险制度正常、稳定、有效运转。

 3.用“缴费年限”取代“连续工龄”以“缴费工资”取代“标准工资”，实行社会统筹与个人账户相结合的新体制。 这种做法把职工退休后的养老金待遇直接与在职时企业和个人缴费的状况联系在一起，这对于企业效益好的职工减少对于企业效益差而养老无差别所造成的不体现公平与效率的不平衡心理障碍。 实现社会统筹与个人账户相结合的新体制，克服了“大锅饭”的短处，形成社会保险和自我保险相结合，公平与效率相兼顾，权利与义务相统一，社会化、科学化、制度化的新型养老制度。在筹集资金方面，由国家统包统揽改为国家、企业、个人三者合理分担。基础保险费用以企业缴纳为主，职工个人缴纳为辅，个人起点要低，并应在工资调整，收入增加具有一定承受能力的条件下推出，逐渐到位。

 4.成立“社会保障银行”。 目前养老保险基金只能存入银行和购买国债券，很难实现保值增殖目的。可以想象随着养老保险制度的完善，养老基金的数额越来越大，用这样一笔巨额资金组建一个“社会保障银行”，在为全体社会成员提供保障用金的同时开展一些风险小盈利较大的投资、贷款和开发项目，也要坚持安全、流动、效益的原则。这样，不但抵消通货膨胀对社会保险基金所产生的贬值影响，还可以增加社会保险基金，实现保值、增殖的目的。也是使社会养老保险基金给付能力与工资、物价同步增长挂钩的有效手段，以形成养老保险基金集聚、使用、管理、增殖的良性循环。

 5.病退职工的养老金的支付应由企业负担到法定年龄时为止，以防止养老保险基金的额外支出。

工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。

当前我国应该尽快颁布“社会养老保险法”、“社会保险法”、“基本养老保险条例”等法律法规，使社会养老保险制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道。完善企业职工基本养老保险制度是全面建设小康社会和应对人口老龄化形势的需要，对于维护改革发展稳定大局、构建和谐社会具有十分重要的意义。

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