试论改革与完善个人所得税

个人所得税收入的主要构成

二、个人所得税征管中存在的主要问题

三、改进个人所得税征管探索

内 容 摘 要

个人所得税自1980年开征以来到2004年已拥有2亿纳税人，成为老百姓联系最紧密的税种。特别是在近年已成为社会关注的焦点，重点和热点。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将改进个人所得税，实行综合和分步实施税收制度改革的重要环。本文将从以下几个方面进行论述。

一、目前个人所得税上入的基本构成

1、个人防所得税从高端人群逐步走向平民大众

2、工薪所得是第一大税源

3、利息股息红利所得成为第二大税源。

4、个人工商户的生产、经营所得是第三大税源。

二、个人所得税征管中存在的主要问题

1、个人所得税征管难的直接原因

2、个人所得税征管工作面广量大，税收成本高，导致漏征漏管，税收流失。

3、依法纳税习惯尚未形成，阻力较大。

4、少数高收入者未率先依法申报，税收征管手段落后。

三、改进个人所得税征管

1、认真持久的开展税法宣传工作

2、建立全方位税源监控体系，尽可能避免税收流失。

3、建立高效务实的协税护税系统，优化环节，依法治税。

4、改进征管手段，建立健全机构，充实征管力量，把个人所得税征管工作推向正常征管理水平。

个人所得税自1980年开征以来，到2004年已拥有2亿纳税人，成为和老百姓联系最紧密地税种，也成为社会关注的焦点、重点和热点。新的《中华人民共和国个人所得税法》实施以来，对于简化税制，公平税负，适当调节个人收入以控制消费基金过快增长、缓解社会不公、增强公民纳税意识、组织财政收入等，无疑起 到了积极作用。但是，由于新的个人所得税法在我国的实施不长，国家对个人收入的监控手段以及税收的征管手段不尽完善，特别是近年国家经济大发展，人们的收入水平大幅度增长，使个人所得税的征管出现了诸多问题。针对这些问题，研究解决问题的对策并加以实施，是强化税收征管，充分发挥个人所得税应有的作用是当务之急。

一、个人所得税收入的主要构成

一项收入，牵动着每个纳税人的利益，也影响到国家税收的变化，个人所得税的11项应税所得，反映了个人所得税调节的对象，反映出收入格局的构成。从1998年到2004年时间里，个人所得税的基本格局没有发生质的变化，工薪所得，利息股息红息所得，个体工商户的生产、经营所得，成为个人所得税收入的三大支柱。

1、从高端人群走向贫民大众。1980年9月10日生效的个人所得税法规定，凡是当月的工资薪金所得超过800元以上的部分，均需缴纳个人所得税。当年的国民经济和社会发展的统计公报显示；在农村人民公社，当年每人平均从集体经济核算单位分得的收入为85.90元；；在城镇，全民与集体单位发放的工资总额为773亿元，全国职工年平均货币工资为762元，平均每月工资薪金收入仅为63.50元，他们的收入水平远远达不到个人所得税要求的800元的纳税起征点。1980年，金国个人所得税收入仅为16万元。个人所得税推行之初，就筑起了一道高高的墙，将广大的工薪阶层隔绝在外，保护了当时收入普遍较低的广大人民群众的切身利益。

2、随着个人收入的快速增长，个人所得税迅速增加。到2004年，个人所得税收入已经上升到2100亿元，缴纳工薪所得的纳税人约2.1亿人次。个人所得税收入占国家税收总收入的10.6%，成为国家税收入的第四大税种。个人所得税成为大众化的税种。而且随着国家总体形势的发展其个人所得税的变化将更巨大。

2、工薪所得是第一大税源，人均年纳税736元

在个人所得税的11项应税所得中，工资薪金所得最牵动人心。工资薪金所得包括了个人因任职或者受雇而取得的工资薪金奖金、年终加薪劳动分红、津贴以及与任职或者雇有关的其他所得。我国的个人所得税主要来自城镇居民，而目前工资性收入是我国城镇居民收入的主要来源，以工薪为主要收入群体是是重要组成部份，构成了个人所得税的最大税源。据统计分析，近几年我国国内生产总值中的劳动者报酬，50%左右用于职工工资分配，工资性收入占城镇居民家庭可支配收入的比重达80%，加之工薪所得来源简单，稳定透明，客易控管，征收便利，管理规范，近6年来，工薪所得项目的收入占个人所得税总体的比重一直在40%以上。特别是沿海地区经济较为发达，其工薪所得项目收入比重更高，抬高了全国工薪所得项目收入的更高，抬高了全国工薪所得项目收入比例，如北京上海深圳等地工资薪金所得项目个税收入近几年都占个人所得税收入的60%以上。工薪阶层涉及纳税人众多。在个人所得税纳税人群中，他们是当之无愧的第一大类别。据现有的统计资料看，2004年工薪所得的纳税人数为1.9亿万人（次），纳税1400亿元，工薪阶层平均每人（次）缴纳税款736元。值得注意的是，在工薪所得项目的个税收入中，有很大一部分来自高收入者。2001年，国家税务总局下发《关于加强对高收入者个人所得税征收管理的通知》，明确规定了必须加强征管的九种高收入行业和九种高收入个人。这些高收入者，多数是以工资性收入为主，由于他们工资较高，纳税较多，占据了工资薪金所得项目个税收入的相当分额。据对北京上海、广东、江苏、湖北、四川、陕西7个地区抽样调查，2004年，来自工薪所得的个人所得税中，适用15%以上税率的即年收入3.6万元以上超过一半，达到57.2%。另据资料显示，2004年月薪超过2万元的超过收入人群达到170万人，缴纳个人所得166亿元，占个人所得税总收入的7.9%，也就是说，不足1%的超高收入者缴纳了约8%的个人所得税。当然，高收入者也有一部份所得来源于劳务报酬。由于取得劳务报酬所得的纳税人人数相对较少，税源较小，同时，劳务报酬及以现金交易为主，税务机关征管能力有限，存在的漏洞较多。

3、利息股息红利所得成为第二大税源

从1996年5月1日到1999年6月10日，中国人民银行七次调低利率。即使这样，居民手中的闲置资金依然向银行涌而入。1999年11月1日，国家利用税收调节储蓄，对个人存款利息所得恢复征收20%的个人所得税。1999年，我国储蓄存款余额为6万亿元，2004年达到12万亿元，央引2多次降息，一年期存款利率仅为1.98%，但居民有款仍然大幅增长，储蓄存款的持续增长，为税收提供了基础。来自股息，红利利息的个人所得税收入由1999年的28亿元急剧上升到2004年的300亿元。此项收入在个人所得税中所占的比例敢不断增长。

4、个体工商户的生产经营所得是第三大税源，年人均纳税400余元。1980年我国的个体工商户有81万户，这是我国政策开放以来第一批自谋出路自我创业的下海者。如今，这支队伍已经成为市场经济中的一支重要力量，他们也成为个人防得税的重要税源。1998年，来自个体工商户的生产、经营所得的个人所得税源占个人所得税的33%。由于国家扶持下岗工人自谋职业对下岗职工从事个体经营不断给予税收优惠，使得这一部份个人所得税的比重逐年下降。2002年4590万个体工商户缴纳个人所得税，纳税总额185亿元，人均纳税收400余元。

二、个人所得税征管中存在的主要问题

1、目前个人所得税征管难的直接原因

第一，个体工商户财务核算不健全。据资阳市2004年征管资料表明，全市1.2万户个体工商户中，85%以上没有进行正规的财务核算，只有极少的经营规模较大的业户建立了会计帐簿，但也存在核算不实的情况。因而税务部门只能参照业户的经营规模，支出情况及行业平均利润的总体水平来核实其收入总额和盈利率。在此基础上，对个人所得实行定额定率征收。照这种征管率按时缴纳了税额，税务机关便认定纳税人态度端正，依法纳税意识强，一般很少进行纳税检查，久而久之，对其放松管理。其次，普通发票管理难的问题，绝大多数出现在个体工商户当中，并且查处的工作量大难度大，因此导致税收管理出现以下难度：一是由于纳税人没有建立确实的会计资料，税务机关无从核实其收入总额和各项支出，在核实其经营额时，往往核实的数据大大低于实际收入，并且随意性大，给税收管理规范法制化、科学化蒙上了一层阴影，二是由于发展管理中的问题，又少个体工商户一是进货销货不按实填开票证；二是进销货不使用发货票而进行无票交易，税务部门查无实据。税务机关虽然定期要对纳税人的营业额进行调整，但在调整中往往与纳税人讨价还价，结果调整后的收入也大大低于其实际收入。

第二，个人收入来源千渠百道。据2003年对我市某区法人代表个人收入的调查表明，仅工资收入一项，就来源于若干个人单位(身兼多职)，此外还有从其他地方得的股息红利、年终加薪以及完成政府部门任务而获得的各种奖励等。不难推测，公民的个人收入来源渠道众多，一个公民一年的收入总额，有可能由税法的绝大多数应税收入所组成。而不少收入项目中，支付单位由于是从小金库从支付或从帐外经营盈利中支出，在财务核算不计入支出项目，所以即使建立了代扣代缴制度，这部份个人收入也会漏缴税额，税务部门难于查证核实。

第三，财务列支上巧立名目。在个人所得税专项检查中发现，不少企业职工实际取得的工薪收入远远大于工资表上的所反映的工薪收入，其主要原因是企业为了避免本企业职工缴纳个人所得税，采取巧立名目的作法。一是将发给职工的实物挤入材料商品(或产品)成本，业务招待费管理费用等项目，不少企业将分配给职工的集资分红款列入利息支出，使税务部门对职工收入难以查实。

第四，大量的现金核算给纳税人隐瞒个人收入创造了条件。

第五，个人财产的绝对隐私。我国虽然建立了财产申报和登记制度，但在具体执行上还没有完全落实，加上银行对个人存款遵守保密原则，并未实行实名制，这就形成了个人财产的绝对隐私，使国家难以对公民个人财产进行全方位监控。

2、由于个人所得税征管面广量大，税收成本高，基层征收机关人力财力不足等因素，导致漏征漏管，使税收收入流失。

按照新的个人所得税法规定，个人所得税的纳税义务人包括从中国境内或境外取得所得的中国公民个人和个体工商户，在中国大陆居住过一年或有来源于中国大陆所得的港澳台同胞和华侨以及在中国居住满一年或有来源于中国境内所得的外籍个人等，因此，个人所得税的征收管理工作与其他各税相比较具有以下特点，一是纳税人普遍于社会各阶层，管理头绪较多，工作量大；二是税源相对分散，遍布城分的各个角落，税款的征收工作难度很大；三是由于个人收入的隐蔽性强，使税收检查工作难以进行；四是基于上述原因，导致税收成本相对较高。据我市地税机关对2003年个人所得税税收成本调查表明，个人所得税税收成本占实际入库税额的28%，高于我市平均税收成本两倍还多。由于个人所得税在征管方面的大上述特点，加之在实行分税制财政体制后，个人所得税主要由地方税务机关征收和管理，征收征费也由各地方财政负担。地方财政困难，不出较多的财务解决地税部门个人所得税的征收经费。虽然地税部门主现上想征好管好个人所得税，无奈财力人力不足，无法解决所需交通通讯设备、聘请协税护税人员等经费，往往事与愿违，使个人所得税的漏征漏管现象较为普遍，税收流失严重。

3、依法纳税的习惯尚未在相当一部公民中形成，使个人所得税的征管阻力增大。

由于在新的个人所得税法施行之前，我国根本没有直接向国内公民个人征收税款，加之几千年封建思想的束缚，人们深受封建社会半封建半殖民地社会统治者重税的盘剥，人们对我国社会主义税收的性质仍有模糊认识，认为税收就是国家将老百姓腰包里的钱刮去满足政府官员的俸禄，一是提起交纳税款，但将其与旧社会的苛捐杂税混为一谈，虽说税法宣传年年都在开展，各种报刊杂志、舆论宣传也在大张旗鼓地为当今税收正名，税务部门在税法宣传、纳税辅导方面做了大量而细致的工作，但具体涉及到对公民个人征税问题上，阻力仍然很大。据我市地税局直属分局的调查资料表明，从1994年起，该局就在所辖的企事业单位，机关团体全面推行了代扣代缴制度，并与法人代表签定了责任书，但从近10年执行的情况看，真正逗硬执行的单位不足一半，不按规定代扣代缴、漏扣漏缴、不按规定时间申报缴税款的单位占了很大比例。归根到底就是依法纳税自觉性差，法治观念不强，未能养成良好的纳税习惯。他们认为，代扣代交了职工的个人所得税，既亏了职工，又在社会上露了本单位之“肥”，与其露“肥”不如“肥”而不露。甚至有的单位怕露“肥”，就连纳税先进单位的奖牌都不敢扛。这些，都导致个人所得税征管工作阻力重重、步履艰难。

4、少数职能部门中的高收入者没有率先依法缴纳个人所得税

有人认为，个人所得税属地方税种，我们的钱都是地方财政拨出的，地方财政拨给我们的钱，税务部门又从我们口袋里收去交给地方财政，我们需要钱，地方财政又将从我们身上取得的钱拨给我们用，岂不是多此一举，致使一些纳税人不履行纳税义务，扣缴义务人不履行代扣代缴义务。特别是某些领导干部和部份高级管理人员，明知自已的工薪收入已起过税法规定的扣除额，照知自己取得的其他各项收入应缴纳个人所得税，但就是不主动去税务机关申报缴纳税款，更有甚者，还违反税法规定，擅自开个人所得税减免的口子，并到税各部门为某些“红人”，企业家逃避个人所得税说情，对税务机关税收执法进行干预，诸如此类，在一般公民中造成不良影响，影响了税收的执法力度，也是导致个人所得税难征难管的一个重要因素。

5、税收征管手段落后，适应不了新形势下的征管要求。

目前我国个人所得税征管手段落后主要体现在以下几个方面。

①、在税源监控方面，缺乏较为完善的监控体，使税源家底不清，导致税收计划的盲目性，新税法执行10余年来，实际征收的税款远大于计划数就充分证明这一点。

②、在对纳税人纳税行为的监控方面，由于没有建立有效地监督机制和快速的反馈系统，导致税收征收工作的被动性。如对外来演员的演出收入，外来专家、教授的讲学收入，外地名医来本地行医以及外地人员来本地提供劳务等行为，征收机关由于对此缺乏了解，如果支付单位不履行扣缴义务，应征的税款就很容易流失。

 6、税务干部素质有待提高。

 随着国地税的分家，税务机关新调入了不少以前从未干过税收工作的新手，由于经费的紧张，税务部门虽然对这部分人进行了培训，但基本上都是短期的或者是临时性的，没有进行过正规系统的业务培训，不懂税收知识，不具备基本技能，不了解财务核算和管理熟悉税法和税收执法程序的情况下，从事税收管理和征收加之个人所得税政策繁杂，各种扣除项目多，很难保证这些人在执法过程中确保依法办事，应收尽收。

 三．改进个人所得税征管探索。

1、广泛深入持久地开展税法业务，提高公民依法纳税德自觉性。

①、鉴于个人所得税将在组织财政收入。调节个人收入、缓解分配不公矛盾，抑制消费基金过快增长，促进公平竞争方面发挥越来越重要的作用，税收的征管涉及到千家万户的切身利益。因此，个人所得税的有关基本法规，基本知识应当做到家喻户晓，人人皆知。为使税法深入人心，借鉴外国经验，建议将税法有关知识，纳入小学、中学以致于大学的教学内容，作为学生的必修课，使每个公民从小就懂得税法，从而在今后的经济生活中守法，养成自觉依法纳税的习惯。

②、利用现代宣传工具。新闻媒介，如广播、电视、录像以及杂志等大张旗鼓地宣传个人所得税法，在国家税收总局统一安排的“税收宣传月”中，将个人所得税法的宣传作为重点内容。

③、充分发挥税务咨询机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构的作用，广泛开展个人所得税业务咨询活动。一方面，这些中介机构应适当降低收费标准，另一方面，国家对中介机构因开展个人所得税咨询业务所取得的收入，可适当给予税收优惠政策，以鼓励此类咨询业务的开展。

 2、建立综合的个人所得税监控体系和调节机制，尽可能避免税收流失。

①、严格公民个人财产申报登记制度。凡公民个人取得的各项财产，均无按照统一规定向指定的机关申报登记，财产登记机关，税务机关应对已登记的个人财产进行保密；公民个人财产只有向有关机关申报后，国家才承认其合法性。

②、建立公民个人存款实名制。国家可以作出规定，公民个人在银行或其他金融机构存入大额款项，银行必须凭公民个人合法手续设立帐户，并及时向税务机关提供公民存款报告，税务机关有权与财产登记对公民个人存款以来源审核其是否办理财产登记，如属应税所得，是否缴纳了个人所得等。凡个人存款未按规定办理财产登记的，或属应税所得而未缴纳个人所得税的，应按有关规定进行处理。

 ③严格现金管理和结算制度，缩小现金支付范围。在单位与单位、单位与个人的经济交往中，应推行转帐结算或信用卡结算制度，尽量减少现金结算，使纳税人的各项收入都在税务、银行系统监控的视线之内。

④建立综合的个人所得税调节体制。国际经验表明，单一的个人所得税无法有效地发挥对个人收入的调节作用，很多国家目前建立了以个人所得税为主，辅以遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税和社会保障税的税收调节体系，以弥补个人所得税调节的不足。我国目前还未建立起个人所得税调控体系，目前尚未开征遗产税和赠与税案，纳税人容易通过赠与、继承等方式转移其收入，形成税收漏洞，所以应开征配套税种，建立起一个多环节、多税种、立体式的税收调节体系。充分发挥不同税种相互配合的整体调节功能。

3、广泛推行个体工商户建帐制度。确保个人所得部计税依据的准确性。

①、凡生产经营规模较大，人员较多的业户，必须配专职会计。并按规定建立健全会计核算资料，如实核算开支，正确反映经营成果，并按规定如实向税务机关申报纳税，对 虽设置账薄，但核算不健全，报假帐的，一经查实，应严格依照《征管法》有关规定严肃处理。

②、对规模小，雇员少的业户，可以由税务机关牵头，成立专门为这些企业记帐，算账、报帐的“代帐会计”。这样既方便了纳税人，又规范了财务管理与核算，有利于个人所得税征管质量的提高。

4、强化税务检查，依法处理偷逃行为。

鉴于我国公民尚未形成良好的纳税意识，强化税务检查，有力打击偷逃税行为，对于保障税收收入，加强税收征管很有必要。首先要建立一支素质高业务精的稽查队伍，其次，对个人所得税的重大偷逃税案件要严肃查处，该暴光的要暴光，该判刑的要判刑，使偷逃税行为为公众所唾弃。

5、改进征管手段，保障个人所得税征收工作顺利开展。

①、不折不扣地搞好个人所得税改革，尽量最大化地实现征收管理电算化，使新时期税收征管迈向高层次。

②、各级政府要高度重视个人所得税征管工作，一是要和其他各单位各部门配合支持税务机关的工作；二是从经费上确保征管工作的需要，逐步改善办公条件，从而使个人所得税征管工作能够正常开展。

总之，自个人所得税在我国开征以来，其建立与改革经历了一个曲折的发展过程，现随着国内经济的发展以及加入WTO后受税收国际化的影响，还会出现这样或那样的问题。只要我们坚持以实际出发，不断深化税制改革，个人所得税征管将迈上新的台阶。

 2005年4月24日

参 考 文 献

1、《中华人民共和国个人所得税暂行条例》

2、《中国税务》2005年第4期《个人所得税越走越好》

3、周舟《个人所得税浅谈》

4、《中华人民共和国税收管理法》

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