一、税收管理中存在的主要问题

二、如何提高税收管理水平

内 容 摘 要

税收管理是一项复杂的管理活动，是以法律、法规规定的广大纳税人、扣缴义务人为对象，以依法的使用国家强制力为手段，以国家税收的足额上缴国库为目的，并在过程中努力培养纳税人的自愿依法纳税习惯的一种国家行为。本文提出了税收管理中存在的问题及完善措施，以强化税收管理，从源头上保证税收收入稳定、持续的增加。

浅论中国税收管理

在改革开放、社会主义市场经济体制逐步建立的今天，税收，作为一国财政政策的核心和宏观调控最重要的手段，在国民经济健康、快速的发展中发挥了不可替代的作用，并将随着经济的进一步发展、市场经济体制的进一步健全，发挥越来越重要的作用。那么，怎样在市场经济条件下强化税收管理，从源头上保证税收收入稳定、持续的增加，进儿确保国家经济命脉的畅通，国家机器的正常运转，成为一个待解决的问题，被提上了议程。

要解决问题首先要发现问题、提出问题，然后再对症下药。那么，在我国目前的税收管理工作中究竟存在那些问题呢？

一、  税收管理中存在的主要问题

（一）税收结构的复杂性导致的税收管理的复杂化。现代税收结构的复杂性在很大程度上是由现代经济的复杂性决定的，它要求更高的管理水平。在向工业化国家学习的过程中，发展中国家发现，要借鉴发达国家税制改革方面的经验，模仿其现代化的税收结构并不困难，但要达到其税收管理水平就难了。因此，在发展中国家的工业化过程中，随着税收增加，人们逃税和避税动机增强，税收管理就更困难了。

 （二）税收体系法制化的程度还不高。就立法而言，我国的税收法律体系有待完善。我国现行宪法中虽然规定公民有纳税义务，但对税收法律原则等重大问题并无明确规定；没有一部系统而完整的税收基本法；各类税收法规大多是以行政法规的形式出现的，没有通过规范的立法程序，缺乏法律应有的明确性和权威性。在税务执法过程中，地方和部门在本位主义的驱动下，利用行政权力干预税收执法，使违法行为得不到应有的惩罚。在税收司法上，我国目前还缺乏独立的税务司法机构，这大大地限制税务机关的强制执行能力。 （三）税务组织结构的设置有待提高。我国现行税务组织结构存在着纵向分割和横向分割两方面的问题。税务机构内部各职能部门缺乏横向的联系和应有的交流，各职能部门基本上象一个独立的机构以自己的方式工作。  （四）税收管理人力资源的短缺，配置错位。在税务部门人力资源管理方面，我国目前主要存在两大问题：①人力资源的短缺，即数量不足和素质不高。数量不足的问题在基层征收单位比较突出；税务人员素质问题则较为普遍，且对税务管理的制约更为明显，影响到对税收政策和国家税法的深入理解和正确把握，征收人员不是依据法律而是根据上级和领导下达的税收计划去完成征收任务；②人力资源配置的错位。税务部门中也不乏具有较高学历、能力和经验丰富的工作人员，但在工作安排上却存在“错位”现象：如让那些完成大学学习的人去从事征收、会计、统计工作，而没有受过专业教育者去从事决策、审计检查工作等等。这就使得个人难以在其工作岗位上发挥个人的最大能力，造成有限的人力资源的浪费。 （五）我国纳税人的纳税意识比较淡薄。 目前，我国纳税人的纳税意识比较淡薄，究其原因，主要是受传统纳税文化的影响。在改革开放的过程中，虽然税务部门加大了税收宣传的力度，但效果并不明显。主要是因为：①传统赋税文化“恶税”心理的影响是深刻而长远的，已深入到纳税人的潜意识里，要改变这种心理影响非一日之功，需要经过一个漫长的过程；②在税收宣传上投入不足。宣传形式过于单一。在西方国家，中小学教育中就有税收教育的内容,税收宣传的形式更是多种多样：报刊、杂志、特殊的税务出版物、大众传媒、免费电话咨询、广告等等，简直可以和企业的广告宣传相媲美；③改革开放过程中政府的某些决策失误以及政府官员的腐败行为，造成“政府在浪费纳税人的钱”的不良印象，影响了一些纳税人的纳税行为。  （六）科学税收征管模式尚未建立。我国曾经采用过的“征管查一体化模式”和“征管查分离模式”有一个共同的弊端，那就是“保姆式”的税收征管：税务部门包揽税收征管中所有的事务（其中包括有些应由纳税人承担的事务），纳税人处于一种被动应付状况。很难想象，一种缺乏被管理者参与和配合的管理活动会是高效的。“征管查一体化模式”的另一个问题是税务部门内部缺乏必要的分工，权力过于集中，没有监督制约机制，专管员工作负担过重，难以做好征管工作。“征管查分离模式”虽然强调了税务部门的内部分工与制约，但由于征管人员的权威和素质均未发生变化，加上内部分工不明确、不合理，又出现了工作上职责不分和人员配置的紧缺等新问题。  （七）征管工作末充分利用现有的科学技术手段。随着现代经济的发展和税收结构的复杂化，税务管理对先进的技术手段的依赖加强了，征管技术手段对提高税务管理水平的促进作用也更为明显了。我国目前的税务管理中，计算机的应用还处于起步阶段，虽然税务部门的计算机设备目前在增多。但未能充分发挥储存、分类处理信息方面的优势，计算机往往是作为打印税收报表的工具，大量的管理工作处于手工操作状态。这大大制约了我国税收征管水平的提高。

二、如何提高税收管理水平

（一）、管理完善 发达国家的做法或许能给我们一些启示。“世界上只有死亡和税收是无法避免的”。这是星条旗下人们信奉的一句格言。在美国，不缴税或不主动申报纳税是比杀人放火更难逃脱惩罚的，因为杀人放火等刑事犯罪，律师尚可以肇事时当事人神经错乱或精神一时失常为借口为之辩护，但却找不出借口为偷税者开脱罪责。美国为什么能够做到这一点？主要是因为，美国不但有一套完整的税法，而且还有具有高度权威性的税务机构。税法赋予税务当局冻结其存款、没收其财产等广泛的权力，以确保其征税权的行使。针对我国的实际情况，借鉴别国的先进经验，要树立我国税法与税务机构的权威，可从以下几个方面采取措施：  1、完善税法体系。我国目前尚无税收基本法，税收原则和一些重大的税收问题缺乏明确的法律依据，为此，在充分调查研究的基础上制订一部税收基本法是一个必然的选择。其次，我国的税收实体法目前仅有两个（《外商投资企业和外国企业所得税法》和《个人所得税法》）是人大通过规范的立法程序制定的，其他大部分税（包括增值税）都是以暂行条例、条例形式出现。

2、设置独立的税收司法机构。我国税收执法的随意性同税务部门缺乏独立的执法机构有关。现行的《税收征管法》虽然规定税务机关可以查封纳税人的财产、货物，但实际上由于缺乏足够的警力作后盾而难以执行；许多恶性逃税事件与此有关。因此，目前迫切需要设立独立的税务检察机构与税务法院。我国目前虽然已经设立一些税务司法机构，但一方面由于对其重要性缺乏足够的认识，税务司法机构设置不完善，难以独立执法；另一方面，设立的机构力量薄弱，缺乏足够的威摄力，难以发挥其应有的作用。目前迫切需要充实其力量，并在相关的税法中明确其法律地位、权力、义务等重大问题，使之成为税收征管强有力的后盾。 

 3、建立规范的税务审计和税务检查制度，强化纳税检查。纳税人是否逃税在很大程度上取决于其对逃税的“成本”与“收益”的预期。税收审计、纳税检查能够大大地增加纳税人逃税的“成本”，因而是防范逃税的有效方法之一。我国目前的税收检查，最主要的形式是年度税收财务物价大检查。从每年检查的结果来看，其积极作用不言而喻，但年度纳税检查方法的缺点是缺乏针对性，费时费力。在检查力量有限的情况下，对所有的纳税人都进行检查，一方面造成检查力量的浪费（比如对照章纳税者的检查）；另一方面，对问题严重的纳税人却因时间和工作任务等方面的限制而难以查清查透。对此，首先应通过税收立法，明确纳税人对其纳税情况有自我审查的义务，其次，要加强日常的纳税检查。第三，税收征收部门和检查部门之间要加强信息交流。第四，在此基础上，年度纳税检查要根据平时所掌握的纳税情况，对逃税问题较严重的纳税人进行重点检查。

（二）培养纳税意识，加强纳税人服务 

许多税务管理专家和研究人员认为，税务部门帮助、教育纳税人并向他们提供信息的计划，大大地提高了照章纳税水平。一些国家纳税人服务的历史也支持这一看法。正因为如此，许多国家非常重视纳税人服务。比如美国国家税务局下设的7个职能处室就包括纳税人服务。在美国的公民义务教育中有一个称为“了解税”的教育计划，对14－18岁和中学生进行教育，其主要内容是解释政府的利益，征税的心要性，如何填写个人简单的纳税申报表；日本的国税局从1970年起就设置了税务咨询室，配备了税务咨询官，专门向纳税人提供面授和电话咨询服务。  税务部门如果能够把纳税人当作自己的“顾客”，对提高照章纳税水平肯定会大有帮助的。国家税务总局1996年提出的深化改革的目标中，已提到了“优化服务”，许多地方也据此建立了办税服务大厅。但要注意，纳税人服务不能只挂在嘴边、停留在形式上，而必须真正有服务行为（据《中国税务报》报导，国税局一处长“微服寻访”办税服务大厅遭侮辱，说明服务意识问题远未解决）。  纳税人具有较强的纳税意识，是纳税人服务发挥作用的前提。目前纳税人的纳税意识较为淡薄，其主要原因传统赋税文化的影响以及税收宣传、教育方面的缺乏。传统赋税文化人们无法改变，我们能够做的事情是加强税收管理和教育，并在此基础上，加强纳税人服务。  可以考虑设置专司税收宣传、教育和纳税人服务的机构。该机构的主要职责是制订税收宣传和教育的长期计划。计划的主要内容之一是通过学校教育，提高纳税意识，比如在初中和高中的课程中加入税务课程。并通过举办研讨会（班）、公共论坛以及家访等方式将税务教育扩展到成年人。  税收宣传、教育的形式应力求多样化，内容做到通俗易懂。税收宣传、教育的目的是要让纳税人真正认识到他们为什么必须纳税，消除纳税人对税务部门的对抗心理。使之主动地履行纳税义务。而对大多数纳税人来讲，“社会主义税收取之于民用之于民”之类的宣传难以理解，更难以使他们理解征税的必要性。因此，税收宣传应贴近生活，从纳税人的日常生活中为他们指出税收的“影子”，避免专业化。 要通过多种方式向纳税人提供有效及时的服务、信息和建议。 ——出版物。加拿大出版14种税务指南和30多种关于具体税收的小册子；美国国家税务局出版110种不同的出版物，这些出版物从1号出版物《你作为纳税人的权利》开始，到929号出版物《有关对子女及受赡养者的税务规定》。提供这些出版物都不直接向纳税人收费。 ——大众传媒。主要有报纸、杂志、广告宣传机构。美国曾于1987年成功地利用广告委员会扭转了纳税人申报越来越晚的趋势。电视台、录相带、电话联系（许多国家有免费的电话咨询系统）等。 ——沟通。即税务部门和纳税人之间的沟通。可以开展诸如纳税人座谈会、送法下乡等多种形式的税法宣传活动，使“纳税义务”的观念深入人心，更重要的是税务工作者要真正作到“情为纳税人所系，权为纳税人所用，利为纳税人所谋”，要与纳税人建立真正的、良好的沟通，实现征纳的良性循环。 ——志愿者计划。即发动志愿者（会计师、退休人员等）帮助不能或不会履行纳税义务而又不愿使用私人税务人员的人。 ——学校教育。最好从小学教育课程中就开设与税务有关的课程，让纳税意识深入未来的潜在的纳税人，并可以让学生来影响他们的家长的纳税意识。

（三）加强税源监控

造成税源失控，既有税收征管不力、执法不到位的问题，也有着深刻的社会、制度性原因。一是税收管理职能弱化。二是协税护税机制尚未形成。这是税源失控的一个重要原因。三税源监控措施不够得力。现在税务机关只能依靠税务登记、发票管理和税务稽查等措施来监控税源，但由于这些措施本身不够完善、严密，加之缺乏其他相关的配套措施，很难收到应有的效果。四是税收执法刚性不强，税收违法的风险成本低。所以，我们必须选择有效的税源监控方式：    ．1、税源监控方式要与税制结构相适应。    我国现有的税制结构仍然是以流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多，纳税程序繁杂，政策法规变化性强。在这种税制结构下；税源监控既要重视源头监控，又要重视过程监控。如对增值税主要实施过程监控，要全面、深入、准确地了解和掌握企业的生产经营、资金运用、财务核算等各个环节的情况，有效控制税源去向和真实性，光靠企业上报的财务会计报表和纳税申报表远远不够。

２．税源监控方式要与纳税人的素质状况相适应。    目前完全靠纳税人自觉反映税源的真实性是很困难的。因此，税务机关必须把税源监控的着力点放在对纳税人的日常管理上。可采用对重点企业实行专门管理，对零星税源实行“分段”管理等方式，随时掌握和控制税源的变化情况。积极推行纳税信誉等级差别管理方式，对依法自觉纳税的纳税人予以表彰和鼓励，对纳税信誉很差的纳税人实行重点监控。同时，还要对纳税人实行纳税辅导制度和纳税督查制度，及时发现和纠正纳税过程中存在的问题。

３．税源监控方式要与现代化的科技手段相结合。    要提高税源监控的科学性和有效性，必须充分运用现代化手段，特别是要积极推行电子申报方式、电话申报方式，积极与银行、工商行政管理、审计、海关等部门实行计算机联网。建立严密的发票管理及防伪系统，改革银行结算方式，严格控制现金结算的范围和数量，使税源监控的方式更加科学严密。    ４．税源监控要与社会力量有机结合。    在税源户管上要强化与工商行政管理、公安、街道办事处的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在纳税申报和税款入库上，要强化与金融、海关等部门的协作；在税收稽查上要强化与审计、公检法等部门的协作。同时，通过建立税收违法案件举报有奖制度，充分调动广大人民群众的协税护税积极性，建立“市、县区、乡镇、村”四级协税护税网络，为了真正形成一个有效的协税护税机制，建议制定协税护税法或者税收保障法，依法明确有关部门和个人协税护税的义务及法律责任，对拒不履行或不当履行协税护税义务的单位和个人依法追究责任。（四）制定税务人员培训计划，提高税务人员素质 就培训的目标、方式和内容谈一点看法。 ——培训的目标。立足于现代税收管理的需要，把税务管理人员培养成为适应不断复杂的税制以及不断先进的征管技术手段的要求，具有较高的职业道德水准和出色的专业技能的人才。 ——培训的主要内容。①职业道德教育；②专业技能培训，包括以税法为核心的法律课程、财务会计课程、人际关系方面的课程、计算机应用课程，等等；③组织和管理能力的培训。第一、第二类培训适应于所有税务人员。第三类培训则主要是针对税务管理中的管理者和决策者。 ——培训的形式。培训形式力求多样化。主要可采取由税务部门和高等院校联合举办定期培训班，对所有的税务人员进行定期轮流培训。 ——培训中应注意几个问题：首先是如何保证培训的效果。其次，应加强对税务人员计算机方面的培训；由于计算机升级换代的效率越来越快，这方面的培训应注意吸取计算机方面专家的意见和建议，并制订系统的培训计划，保证培训内容具有较强的适应性和一定的趋前性。最后，应根据个人的工作岗位分别确定不同的培训重点。比如管理者着重加强组织、管理能力的培训；征收人员着重加强税法方面的培训；计算机操作人员着重加强计算机方面的培训。力求作到节约培训投入，保证培训效果；同时对于综合性较强的工作岗位的工作人员要注意进行“交叉”培训，即对有计算机专长者进行税法方面的培训，熟悉税法者进行计算机应用方面的培训。

（五）积极推行税务代理，建立规范的税务代理制度 

 随着我国纳税人自行申报纳税的征管制度改革，在我国推行税务代理正成为理论界和实际工作者的共识，我国目前的税务代理市场存在两个方面的问题：一是缺乏有效需求，大多数纳税人不愿意寻求税务代理；二是供给方面的问题，主要是从事税务代理的人员缺乏；现有代理者的素质、能力同税务代理业务的复杂性以及较强的政策性不相称。从试点的情况来看，从事税务代理的主要是离退体的税务人员和财会人员，缺乏经过专业训练的高素质从业人员，难以提供足以取信于委托人的优质服务。这两方面的问题严重地制约了我国税务代理的发展。如何将潜在的需求转化为有效需求。根据上述分析，可以采取以下措施：

（1）坚持依法纳税，加强税收检查，严惩违法者； （2）遵循国际惯例，在立法、人员培训等方面逐步创造 条件，最终建立独立的税务代理机构； （3）培育税务代理人才。主要可采取两种方式。从短期来看，可通过培训解决从业人员问题，从长期考虑，可在高等财经院校设立税务代理专业，培训专门的税务代理人才，逐步建立税务代理社会培训和专业教育相结合的人才成长机制，建设一支高素质的税务代理队伍。 （4）理顺税务代理与相关行业之间的相互关系。我国的会计师业和律师业相对起步较早，而税务代理业尚处起步阶段，但其市场潜力巨大，发展前景广阔，目前急需对其进行立法和制定行业规则加以规范；但由于税务代理业和律师业、会计师业关系密切，工作和职责上存在着一定的交叉，因此，必须考虑这两个行业的立法和行业规则上的区别与联系，处理好它们之间的关系。  我国《税务代理试行办法》中规定的执业人员有：税务师以及经省级国家税务局考核认定的执业会计师、审计师、律师业及连续从事税收业务工作15年以上者。这一规定虽然明确了律师、会计师等可以从事税务代理，但由于税务代理机构与税务部门的密切关系，我国的税务代理形成了事实上的垄断：为数不多的税务代理业务为附属税务部门的代理机构所垄断。这种垄断目前造成税务代理业和相关行业的利益冲突。随着税务代理市场的建设，潜在的巨大的税务代理需求转化为有效需求，税务代理方面的利益将急剧地扩大，税务代理业和相关行业在利益上的矛盾冲突将明显化和尖锐化。

（六）推进税收征管信息化进程 我国对计算机开发应用工作，经过十多年发展，已取得了初步成效。但无论是广度还是深度，我国税务管理中计算机的应用都处于初级阶段，计算机在税务管理上的潜能尚有待充分挖掘。我国的信息化进程宜采用分步推进战略。即首先选择一个或少数几个税种进行信息化管理，然后逐步扩展到其他税种，最终实现全面的信息化管理。这样做的好处是：可以避免一次性集中投入，解决资金制约问题；可以为税收体制和征管程序的改革腾出时间，为全面信息化管理创造条件；可以先选择管理比较规范的增值税进行信息化管理，然后逐步推广到消费税、营业税等流转税；对于所得税类，可在改革建立内外统一的公司所得税制的基础上进行信息管理。

参 考 文 献

1、聂家风，《税务代理制度的创新与发展》，《税务研究》2004年第3期

2、张卫，王晓玲、徐晨，《从管理学角度看税收管理的完善》，《税务研究》2004年第12期

3、林秀香，《信息不对称条件下如何做好税收征管》，《税务研究》2005年第3期

4、《中国税收报告2002-2003》

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