一、廓清和转变政府职能，为加入WTO后税收政策的制定和调整奠定必要基础

二、调整优化税制，为税收政策的传导提供良好载体

三、积极完善税收政策

内 容 摘 要

中国加入WTO后的税收政策调整，必须首先廓清和转变政府职能。抓紧调整与优化我国的现行税制，增强税制与现代市场经济和WTO规则的适应性，才能为宏观经济调控和税收政策的有效传导提供良好载体。当前和今后一个时期，调整、完善我国税收政策应根据加入WTO后面临问题的轻重缓急，选好其优先次序和重点，不宜也不可能全面出击。中国加入世界贸易组织绝非权宜之计，而是出于参与经济全球化进程、在更大范围和更深程度上参与国际经济合作和竞争、不断增强我国国际竞争力的长远战略考虑，也是我国改革开放政策的一个重要组成部分。我们知道，所谓WTO规则，从根本上说，就是用现代市场经济的规制来处理成员国之间的市场开放和贸易关系问题，并由此派生出世贸组织的一些基本原则，诸如包括最惠国待遇原则和国民待遇原则在内的非歧视性贸易原则；关税保护原则；市场开放原则；促进公平竞争原则；鼓励发展和经济改革原则；可预见性或透明性原则等。对这些规则和原则的承诺与贯彻，将涉及到一国在经济模式、经济制度、经济运行机制、产业结构和经济政策等多方面、多领域和多层次的问题。其中，与各国税收体制和税收政策的关系，又似乎显得更加直接和紧密。因此，但凡新加入世贸组织的国家，税收制度和税收政策方面的调整与协调任务都十分紧迫而繁重，我国当然也不例外。从我国近期面临的国内外经济形势和解决问题的优先次序来看，笔者认为重点解决好以下三个方面的问题，将是我国加入WTO后税收政策调整和政策创新的要义之所在。

加入WTO与我国财税政策的改革

中国加入世界贸易组织绝非权宜之计，而是出于参与经济全球化进程、在更大范围和更深程度上参与国际经济合作和竞争、不断增强我国国际竞争力的长远战略考虑，也是我国改革开放政策的一个重要组成部分。对这些规则和原则的承诺与贯彻，将涉及到一国在经济模式、经济制度、经济运行机制、产业结构和经济政策等多方面、多领域和多层次的问题。其中，与各国税收体制和税收政策的关系，又似乎显得更加直接和紧密。因此，但凡新加入世贸组织的国家，税收制度和税收政策方面的调整与协调任务都十分紧迫而繁重，我国当然也不例外。 从我国近期面临的国内外经济形势和解决问题的优先次序来看，笔者认为重点解决好以下三个方面的问题，将是我国加入WTO后税收政策调整和政策创新的要义之所在。我们知道，所谓WTO规则，从根本上说，就是用现代市场经济的规制来处理成员国之间的市场开放和贸易关系问题，并由此派生出世贸组织的一些基本原则，诸如包括最惠国待遇原则和国民待遇原则在内的非歧视性贸易原则；关税保护原则；市场开放原则；促进公平竞争原则；鼓励发展和经济改革原则；可预见性或透明性原则等。     一、廓清和转变政府职能，为加入WTO后税收政策的制定和调整奠定必要基础     加入WTO后的政府职能是否能与WTO的规则要求相适应，就成了我国当前和今后一个时期需要认真面对并加以妥善解决的重大课题。除此之外，根据国际法原则，不仅中央政府、而且各级地方政府做出的与世贸组织规则相违背的行为，也都会一律被视为中央政府的举措。由于世贸组织争端解决机制的原告和被告都是政府，因此可以说，我国的各级政府在履行世贸组织规则时，都负有同样重要的责任。     其次是从经济政策与政府职能的关系上说，我们知道，任何经济政策的制定和实施的主体也是政府，即承担着经济社会发展重任与宏观经济调控任务的政府。各项经济政策，包括税收政策在内的制定、调整和贯彻实施，就是国家授权政府在现有法律框架范围内，根据经济社会发展和宏观经济调控的现实需要而采取的施政形式。而政府职能，则是制定和调整各项经济政策的重要依据。换句话说，经济政策就是政府为有效履行其职能而采取的经济调节手段。很明显，在政府职能与政府政策的关系上，当然是前者决定后者，或者说，经济政策总是建立在政府职能的基础之上，并为履行政府的职能服务。正因如此，探讨我国加入WTO后的税收政策调整和政策创新问题，应该首先审视和反思政府职能是否与WTO的规则相适应，再以此为根据、为基础来研究税收政策的调整和改进问题。这才是顺理成章，不至于本末倒置。     加入WTO后我国政府职能的适应性转变，无疑是一项复杂而又艰巨的任务，其牵涉面也较广。比如，从政府行政模式上讲，应从政企合一的政府转变为政企分开的政府；从全能的政府转变为有所为、有所不为的有限政府；从“统”、“包”型的权力政府转变为服务型的政府；从无序的随意政府转变为守信、守责的有序政府；由不透明的政府转变为透明的政府等。以上种种转变如不能逐步实现，都会对我国今后经济政策的选择和实施效果产生极为重要而深刻的影响，也肯定与世贸组织关于法制统一、非歧视、公开透明等规则的要求相抵触。     从我国当前的实际情况看，由于政府职能错位而给税收政策调整带来不利影响的主要因素中，以下两个问题的解决又显得尤为重要而突出：     一是地方政府对执行统一税收政策和税收法规的多重干扰，以及由此而产生的地方保护主义倾向和不平等竞争格局。诸如，由于地方利益的驱动，擅自出台某些税收优惠或税收减免政策；基于所谓“放水养鱼”的需要，对某些地方企业的应缴税款，采取听之任之的“惜税”态度，以助企业发展；出于保护地方性市场的需要，对外地经营者和外地产品进行市场封锁，甚至不惜实行税收打击或税收歧视等等。这种情况，显然是与现代市场经济和世贸组织规则的要求大相径庭的。     二是由于传统计划经济影响及政府管理对象或管理客体错位而带来的职能异化。我国国有企业过去一直是由国家投资和直接管理的，企业上有行业和主管部门，还有地方政府各种“吃偏饭”的政策支持，故对企业和地方利益的保护也无形中成了地方政府的一种内在职责，甚至还形成了地方政府间的一种攀比机制。哪个地方对企业保护得好，哪个地方政府就受欢迎，哪个地方的经济就可得到发展；反之则被看成是一种失职行为。这种观念、这种现象、这种职能异化如不能及时加以清除，包括税收政策在内的各种政策扭曲就不能得到有效矫治，从而将与WTO规则相冲突。     二、调整优化税制，为税收政策的传导提供良好载体     关税税率及结构的调整     为适应改革开放的形势要求，自20世纪90年代以后，我国的关税水平就处于持续下降的状态中，名义关税税率的算术平均水平，由1991年的42.5%，逐步下降到1994年的35.9%，1996年的23%，1997年的17%，2000年和2001年的15%左右，2002年中国的关税总水平进一步调减为12%。今后还将依据WTO的要求和我们做出的承诺，在2005年将关税总水平降至10%。在关税税率的下降过程中，其税率结构和管理方式也将发生相应变化，特别是按照发挥比较优势的原则与现实需要来尽量减少关税减让对本国产业造成的影响和冲击。通过打击走私，清理、整顿关税优惠措施等途径，一则提高关税的实际征收率（如1998年我国关税的名义税率是17%，但实际税率只有5%），二则也将促使我们加快建立与国际接轨的反倾销、反补贴等税收制度。应当看到，在世界性关税税率持续大幅降低的情况下，我国关税税率的下降，既是改革开放的一种内在要求，也是对推迟加入世贸组织的一种“补课”。显然，我国的关税总水平至少要逐步降低到发展中国家的平均水平。而我国面对关税下降以及由此而产生的变化，最终是一个对市场开放时间表和市场开放程度的把握，以及企业竞争战略与策略的正确制定和有效实施问题。     从我国当前的实际情况看，在调整关税制度时，如何研究和处理好加工贸易中来料的有关涉税事项，是一个亟待解决的突出问题。我们知道，近年来，我国进口产品中的近半数是加工贸易的来料，现行税收规定对这些来料免征关税和进口环节增值税，允许在不提供确切担保的情况下，分散到各地自由进行加工，属于世界上最宽松开放性的税收全优惠征管办法，存在很多弊端。今后应借鉴国际上的通行做法，把加工贸易纳入相关的保税区、出口加工区或指定的保税工厂实行规范化的保税管理，其他不进入这些点的进口原材料，一律照章征收关税与进口环节流转税，或交纳一定数额保证金，在加工成品出口时，再退还所征税款或保证金。     事实上，当前和今后一个时期我们面临的一个紧迫课题，就是一方面必须顺应关税减让的世界潮流及WTO规则的要求，同时又要给我国的幼稚产业以适当的有效保护，不能听之任之。这里需重点考虑的问题有二：一是政府所作出的关税减让承诺，是指平均的关税总水平，我们完全可以在税目的划分和税率的具体确定上做足做好文章，以达到我们预期的保护目标。比如，可把那些对国内形不成冲击或市场需求量不大的商品关税税率调低，甚至不惜对其实行零税率；而对那些可能会对国内同类产品带来较大冲击的商品，则采用高税率，并将税目尽可能合并，以减缓其冲击影响。二是注重关税的结构性调整，以为国内产品有效保护。比如，对确需在一定时期加以保护的产业，其生产原料和半成品，在关税减让方面可以有较大动作，而对其产成品则须暂时设置高关税；对那些已经具有一定竞争力的产业，从原料到成品则都可做出较大幅度的关税减让。     所得税制的调整     1.调整现行的内资企业所得税，为实现各类企业间的公平竞争、切实提高企业的国内国际竞争力创造条件。 当前这方面要解决的突出问题有二：一是内资的各类企业之间，在所得税负担上所存在的事实上的不平等。比如，不同地区都存在的对企业税收的所谓“财政返还”问题；各地对企业劳动就业、社会福利、环境保护方面所给予的税收优惠等等，以及这些举措对公平竞争所造成的消极有害影响。二是内资企业的名义税率过高、税负过重的问题。因此，适时调整现行的企业所得税制，就是加入WTO后增强我国企业国内国际市场竞争力值得考虑的一个重要问题。     2.内外资企业所得税的并轨问题。我国历史上形成的内外资企业实行两套企业所得税法，目前的确已对我国现代企业制度的建立，对各类企业的公平竞争，加入WTO的形势需要，以及对规范社会主义市场经济秩序等，都造成了诸多消极影响。然而，也正因为它是一种历史性的产物与问题，故又不可能一蹴而就。客观而现实的考虑，是否可采取立法一次完成、分步实施到位的做法。所谓“立法一次完成”，就是说现行内外资企业两套所得税法的统一合并，必须是一次完成，这是保持税法严肃性、稳定性、前瞻性的需要，不可能采取分次立法的办法。而所谓“分步实施到位”，则是指立法目标的实现，可给出一个过渡期来处理历史遗留问题。比如可考虑采取新老企业区别对待的办法，即对新法实施之前外商投资企业和外国企业享有的税率优惠、定期减免税优惠，可在一定时间内予以保留，以期达到既不否认历史、又能在一定时期后实现统一税法的目的。事实上，对今后有意来华投资的外商或外国企业来说，一次完成两税统一的立法程序，还是一种昭示或“安民告示”，即外商投资和外国企业今后不可能再依靠与中国内资企业不同的税收优惠待遇来取胜或盈利，而必须依靠公平竞争，依靠科技进步和产品、服务质量来获取利润与市场。正是从这个意义上说，内外资企业所得税法的统一，不仅将有利于改善外商投资和外国企业的投资结构，有助于提高技术引进的水平和层次，而且将在此基础上有利于不断提升其自身的市场竞争力和盈利能力。     现行增值税的转型     将生产型增值税转变为消费型增值税，从财政承受能力看有两种可供考虑的办法：一是先把这种转型限制在企业购进机器设备的范围内，即先允许企业对购进机器设备所含税金予以抵扣；二是采取一步到位的做法，实行增值税的全面转型，即对企业新增固定资产所含的增值税税款允许全部扣除。当然，这两个方案都会在一定时间内造成财政收入的暂时性减少，但其改革的成本却是一样的，区别仅在于前者是分期支付，后者是一次性支付。但第二方案可以尽早克服现有生产型增值税的明显弊端，也可尽快收到彻底的改革成效。如果这种改革能促进企业投资能力和投资积极性的提高，有利于增强其市场竞争力，能促进我国经济的持续快速健康发展，则财政收入的短暂损失也会很快得到弥补。因此，从长远看，增值税的转型不仅不是一种财政拖累，而且是促进经济发展和培植财源的一条必由之路。     进一步完善出口退税制度     经过近几年的着力调整，当前我国出口产品退税率的平均水平已达15%左右，但仍低于一般产品17%的法定增值税税率，故出口退税还有一定的游刃余地。此外，由于目前所采用的生产型增值税类型，企业固定资产所含的进项增值税税额不得抵扣，所以对出口企业或其产品的实际退税额，显然又低于已征税额。而根据WTO规则和国际惯例遵循的全额退税原则，我国今后还可进一步适当提高出口退税的层次与水平，直至达到零税率为止。还有，我国目前退、免税的税种只有增值税和消费税，而依据WTO规则，可退税的间接税还包括营业税、销售税、印花税等。为逐步加大出口退税力度，提高我国出口产品的国际竞争力，今后我国在出口产品的退税范围或所含税种上，还大有调整、优化的文章可做。比如，可考虑把营业税和随同增值税、营业税征收的某些附加税（城市维护建设税、教育费附加等）择机列入出口产品的退税范围。     其他税种的结构性调整     一是需要研究增加的新税种。比如财产税、遗产税、社会保障税、环保税、证券交易税或利得税等。这些新税是否适合中国的具体国情，开征与否的利弊得失何在，有无比其更好的替代税种，什么时候开征最为恰当，是一步到位为好还是分步实施最佳，如此等等都是应该及早进行认真研究与探讨的。特别是上述的前四个税种，其迫切性更为明显，而其关联性，包括与深化市场经济体制改革、与加入WTO后经济全面开放所带来的问题和挑战，都有密切的内在关联。     二是亟待充实完善的其它税种。比如消费税、营业税、资源税、农业税等。这些税种的规定或条例，一方面与已经变化了的情况不相适应，与扩大内需、调整经济结构、增加城乡居民收入等现实需要有一定矛盾；另一方面又与应对WTO挑战，与提高企业和农村、农业竞争力，与我国资源的合理开发和利用等有某些冲突，因而亟待在认真调研的基础上及时修改、充实与完善。    税费体制改革的深化     税费制度、税费关系的混乱，在我国是一个由来已久的问题，并引起了中央的高度重视，近几年包括农村在内的税费改革试点，取得了明显的进展和成效。加入WTO以后，将使这一改革的紧迫性更加凸现出来。因为各地、各部门乃至各行业不规范的税外收费，不仅使国内企业怨声载道，陷入难以招架和不平等竞争的漩涡中，而且也同样使越来越多的外国投资经营者遭受程度不等的收费困扰，陷入非公平竞争状态。与此同时，还有如前所述的地方、部门的这种不规范行为，还将被告上世贸组织，成为我国政府违反其承诺的一种口实。因此，无论从什么角度看，切实加快我国税费体制或税费制度的改革步伐，不仅是调整、优化中国税制的一个重要前提条件，而且也是加入WTO后面临的一个时不我待的紧迫课题。     三、积极完善税收政策    （一）继续保持我国加入WTO后国民经济持续快速健康发展的税收政策取向     这方面涉及到的问题固然很多，但其中最为关键的一点，就是如何在加入WTO后的新形势下，妥善处理好经济发展与税收增长之间的辩证关系，或者说如何正确处理好当前扩大内需、发展经济与增加国家财政收入之间的关系，并以此作为税收政策取向的基本立足点。这一点之所以需特别强调，是因为近年来围绕着我国扩大内需和继续实施积极财政政策的问题，还有是否应该和如何实行减税政策的争论等逐渐多了起来。有些同志基于近几年税收增长幅度较大，甚至成倍超过GDP增速的情况认为，这是对积极财政政策扩张功能的一种抑制或抵消，故应通过实行有效的减税政策来加以矫正，否则将难以达到持续扩展内需的目的。也有同志指出，当今世界税制、税政改革的潮流是减税，而我国近年税收的超常增长则是反其道而行之，应对此予以反思。还有一些同志基于加入WTO以后的形势认为，我国一些主要税种的税率偏高，在开放经济条件下难以与国际接轨，故应作适当的税收减让调整。     诚然，20世纪80年代以来的世界税制改革，特别是经济发达国家的税制改革，的确出现了某些带规律性的历史趋势，一般将其简要地概括为“拓宽税基、降低税率、减少优惠、加强征管”这十六个字。但这十六个字或其所涉及的四个方面，是一个相互关联的内在统一体，是一种相辅相成的辩证关系，不能将它们割裂开来加以片面强调或理解。比如，降低税率往往是以拓宽税基为基础、为前提的，否则税收就不能随着经济的发展、经济总量的增长而增长，而且还将破坏经济与财政、经济与税收之间带规律性的相互适应性关系。而减少税收优惠、加强税收征管，既是为各类企业创造一个公平竞争的市场环境，同时也是确保税收收入、财政收入随经济发展而不断增长的重要因素或必要途径。就是说，降低税率要与拓宽税基相伴随，而宽税基、低税率的实现，则又需要少优惠、严征管的保证与配合。正因如此，战后以来，一方面是世界各国税收收入总量不断增长，国家财政收支规模不断扩大；另一方面是在经济性税基、税源随经济发展而持续增长的同时，一些主要税种的税率却又呈下降趋势，税制结构不断优化，税收的财政收入保障职能和宏观经济调控职能都得到了双向加强。理论和世界各国的大量实践都充分表明，对税制改革趋势应作深入而全面的认识和理解，特别是不宜简单地把优化税制与实行减税政策（尤其是总量性的全面减税政策）相混淆。     在此值得注意的问题有二：一是近几年税收的大幅增长，并非由于增加税种和提高税率造成的。二是1994年以来，特别是从实施积极财政政策的1998年以来，国家已经在不少方面和领域相机实行了力度并不算小的减税政策，只不过没有把这些减税举措明确称之为实行减税政策罢了。     总之， 在当前和今后一个时期，我们都必须正确认识及妥善处理好减税、增税与经济发展，减税与加入WTO之间的关系，以及经济与税收之间的辩证性动态关系，并以此作为制定和调整一定时期税收政策的基本指导思想。   （二）增强我国企业国际竞争力的税收政策调整 从实际情况出发，近期增强我国企业国际竞争力所涉及到的税收政策层面的问题，及其应逐步采取的调改举措，主要包括下述几个方面：     所得税政策的调整，除了上面已经提及的企业所得税名义税率的适当调减，内外资企业所得税的并轨以外，还须着力研究解决税前扣除项目的适度增加问题。为促进我国企业科技进步，特别是对企业用于研究开发的费用，应允许其进行税前抵扣。为克服企业投资疲软状态，还可考虑其利润中用于再投资的部分，给予鼓励性的税收优惠政策。与此同时，当前可对吸纳下岗职工的劳动密集型企业、高新技术企业、部分中小企业给予照顾性或刺激性的税收优惠。    尽快改变微观税负不公的局面，为各类企业在公平竞争的前提下，不断提高其真实竞争力创造条件。由于政府行为、税收征管力度及税收优惠政策上存在的某些弊端，当前我国不同所有制、不同地区、不同行业、不同企业间的实际税负依然差异较大，致使事实上的不公平竞争现象普遍存在，“企业不找市场找市长”的问题也较为突出。这不仅与WTO规则相悖，而且显然不利于企业真实竞争力的提升。应通过规范各级政府行为，清理整顿各种企业税收减免优惠，加大税务机关依法治税、规范行政力度等途径，尽快加以解决。    研究论证将社会养老、失业基金转为开征社会保障税的问题，以便为国有企业改革、国有资产有效运营、经济结构调整及其竞争力的增强奠定基础。理论和我国企业改革的大量实践证明，建立健全社会保障制度，在很大程度上对国有企业的改革有着关键性的意义。而社保制度的建立与健全，关键又取决于资金来源状况或社会保障税开征的决策和时机选择。    实行明晰而规范的税外收费政策，将企业从沉重而又无序的非税负担中解脱出来，一则使企业负担透明化，财务管理清晰化，同时为增强其竞争力提供财力、动力乃至精力上的支持。   为提高劳动者素质及其个人的教育投资能力，应调整现有的个人所得税制度和相关政策。经济发达国家的长期实践表明，知识经济条件下的劳动者科学文化素质及其工作转换能力，是影响经济发展和科技进步的重要因素及能动性力量，当然也是影响企业科技进步水平、竞争实力和生产率高低的决定性因素。而这又在很大程度上取决于国家的再教育投入和个人的教育性投资。为此，有必要对我国现行的个人所得税制度及政策进行必要调整。可供考虑之点，主要是适当提高免征额（比如从800元提高到至少1000元）；在税基中充分考虑抚养扣除、残疾扣除、物价变动等因素，并适当拉开收入级次和边际税率差距。    （三）促进我国产业、技术升级和科技成果转化的税收政策选择     适当加快增值税转型的步伐。     进一步明确科技税收政策目标，着眼未来统筹考虑。 对基础研究和应用性技术开发研究的税收政策；对企业科研开发投入和对科技成果运用（收入）的税收政策；对科研开发各个阶段或环节，即实验室阶段、中间放大试验（中试）阶段和产业化阶段的税收政策；对鼓励技术引进和消化吸收的税收政策等，应该进行通盘研究，统筹策划，把科研开发或技术进步作为一个有机的整体来考虑对其的税收激励。    调整、改革科技税收政策的激励方式，以提高政策效率。 科技税收政策的作用大小，还与税收刺激或激励的方式方法有着极大的关联。比如，税收优惠是选择事前扶持还是事后鼓励，还是二者的有效结合，其中就有很大的讲究和学问。国内外的学者一般认为，对于基础性的科研开发活动，宜选择事前税收扶持政策为好，而对应用性技术研究开发则宜选择事后鼓励的税收政策为佳。其原因主要有二：一是前者所需资金多，社会效益明显，而且成果的不确定性和风险性较大，因此事前扶持更能体现政府的职能和基础研究的公共性；二是对应用性技术研究及其成果转化的税收优惠，是以国家对企业的税收让渡为特征的，而这种让渡又是建立在科技开发，特别是成果转化真正获得成功，并取得了相应收益的基础上的。而我们认为，基础研究固然需要政府的事前扶持，事后的鼓励也并不是没有必要的，尤其是对那些公共性、公益性很强，社会效益明显而经济效益较难计量或较难表现出来的基础性研究更是如此。至于对应用技术研发，也不宜仅限于对其的事后鼓励，特别是在对老企业、传统产业的技术改造、产业升级的资金筹措上，应该通过诸如投资抵免、加速折旧等方式来予以政策支持。     此外，从税收负担的角度来看，税收优惠可划分为税率式优惠和税基式优惠两种方式。在这方面，我国科技税收政策的激励方式，往往偏重乃至局限于税率式优惠方式与税额减免，而较少运用加速折旧、投资抵免、延迟支付、税收信贷、技术开发基金等手段与举措，因此优惠的主要对象是那些已经和能够获得技术开发收益的企业，而对那些尚未或正在进行技术研发的企业则无税收刺激可言，应该尽快加以改进。 

再则，我国以往的科技税收激励大多集中于所得税方面的优惠，很少涉及流转税类，而后者恰恰占了全部税收的70%以上。实际上，诸如增值税、营业税等流转税税种，对我国科技进步和成果转化的影响显然是不容忽视的。

    最后，我国税收政策多注重区域性（高新技术开发区）优惠、忽视产业性优惠的做法，不仅与国家产业政策的配合不力，有悖于税收公平原则，也大大局限和弱化了税收手段在促进全国科技进步方面的应有作用。因此，如何做到点与面，税收政策与国家产业政策、结构调整政策、科技政策等的多向兼顾，有机结合，将是我国今后税收优惠方式选择上需继续研究解决的一个重要问题。    

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