一、税收征管模式的三次转换

二、现行税收征管模式运行中的利弊

三、建立科学、规范的城市税收征管新模式　

摘要：随着市场经济和税收工作的不断发展变化，现行税收征管模式已逐渐暴露出一些问题和弊病，需要我们根据城市经济发展状况和城市的不同特点，进一步改革和完善城市税收征管模式。本篇论文由税收征管模式的三次转换，从现行征管模式的成效、存在的问题两个方面深入透彻地分析了现行税收征管模式运行中的利弊，提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、属地管理、一级稽查”科学、规范的城市税收征管新模式的构想，并提出了实现这一构想的可行性建议。

关键词：税收征管　集中征收 属地管理 税源监控 一级稽查

　

税收征管模式问题研究

随着我国经济体制改革的推进，经济结构、税制结构、纳税主体结构及纳税人数量等发生了深刻的变化。与此相适应，我国税收征管模式也发生了较大变化，由“一员进厂、各税统管”到“征、管、查三分离”，再发展到国家税务总局提出的：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管新模式。新的税收征管模式建立以来，我国的税收征管状况发生了很大的变化，征管质量和效率都有了很大的提高。但是，随着市场经济和税收工作的不断发展变化，这一模式已逐渐暴露出一些问题和弊病，需要我们根据城市经济发展状况和城市的不同特点，进一步改革和完善城市税收征管模式。本文针对当前城市税收征管的现状，提出建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、属地管理、一级稽查”的城市税收征管新模式。

一、税收征管模式的三次转换

我国税收征管模式的转换，大体经历了三个阶段：

1、改“一员进厂、各税统管、征管查合一”的传统征管模式为“征、管、查”三条线和“征管、查两条线”的模式。这一模式转换较好地解决了税务机关内部合理分工问题和征税人员之间制约机制问题，但却未能改变征纳双方责任、义务不清，纳税人过分依赖征税人，征税人越俎代庖、主体错位等问题，即未能解决还责于纳税人的问题。

2、改“征管查分离、各司其职、相互制约、严密控管”模式为“纳税申报、税务代理、税务稽查三位一体”的模式（在1994年的全国税务工作会议上，又把这一模式补充为具有现代化技术支持的、征收、管理、检查相互制约，促进申报、代理、稽查相互监督、配合，科学、严密的税收征管体系）。这次模式转换是在《中华人民共和国税收征收管理法》出台后完成的。建立在法律制度规范的基础上，明确了征税人，纳税人、代扣代缴义务人三方的法定权利、义务及责任关系，提出了建立税务代理中介机构的思路，并强调了税务稽查的作用，力求做到征管的规范化和法制化。但是这次模式转换没有明确计算机等先进技术手段的应用，也没有考虑到下一轮大规模税制改革的因素。

3、改“三位一体”模式为“以纳税申报和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新模式。这次模式转换，是实施94年新税制的客观需要，也是几次征管模式转换的一个阶段性的总结。这次转换，澄清了征管体制的内部因素与外部因素问题，把属于社会中介服务的税务代理归纳为征管体制的外部因素；同时提出了税务机关内部优化服务问题，并确立了其与纳税申报同等重要的基础地位；阐明了计算机在征管中的依托作用；重申了税务稽查的“重中之重”地位。通过模式转换，实现了由分散型、粗放型管理模式向集约型、规范型管理模式的转变；由传统手工操作向以计算机为标志的现代化征管的转变；由上门征收方式向自行申报、集中缴税方式的转变；由专管员“保姆式”管理向专业化和社会中介服务机构相结合管理的转变。新征管模式与原有征管模式的根本区别在于，把原来的专管员管户这种“保姆式”的征管模式变成带有激励制约机制的新征管模式，即由专管员管户变为管事，由专管员个人办税变为税务机关

“一条龙”办税。

二、现行税收征管模式运行中的利弊

“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收管理模式实行时间不长，改革还在进行之中，对其成效和存在的问题都还难以作出全面的分析和判断。

（一）现行征管模式的成效可概括为如下几个方面：

1.实现了纳税人自行计税申报。实施新征管模式后，取消了专管员管户制度，要求纳税人按照税法的规定，自行或委托他人填制纳税申报表，在规定的时间向主管税务机关申报，并将税款划转入库。1999年，国家税务总局组织了70个检查组，在全国范围内开展为期一个月的税收征管质量交叉检查。结果表明，全国绝大多数税务部门的申报率、入库率都达到或超过了国家税务总局规定达到的标准。

2.普遍设立了办税服务厅。作为新征管模式的基础，县以上和部分较发达的城镇均建立了办税服务厅。办税服务厅的建立，使税务登记、纳税申报、税务咨询、发票领购、举报投诉等纳税事务可以一次性集中完成，实现了从分散纳税到集中征收的转变，避免了纳税人为处理税收事务在各级税务机关或其中各个部门四处奔走的现象，方便了纳税人，提高了税收服务水平。各级税务机关在税收执法和为纳税人服务方面，由随意逐步走向了规范。

3.形成了税务稽查体系。实行新征管模式的税务机关，都按照要求重新组建了税务稽查体系，配备了相应的专职或兼职稽查人员和办案设备。在稽查体系内部，按照选案、检查、审理、执行等职能设置了分工协作、相互制约的机构。稽查队伍的建立，严厉打击了涉税违法行为，推进了依法治税，促进了税收征管秩序的好转。

4.电子计算机在税收征管中得到应用。各级税务机关购置了大量的电子计算机，使用情况各地不一。大部分地方文件处理和会计统业务完全采用了计算机管理。有一些地方建立了局域网，并加入了国家互联网，主要用于公布税法信息，少数地方还将计算机应用于税务登记、发票出售、受理申报、稽查选案、检查审理等征收管理的全过程。

（二）新征管模式虽然取得了一定的成效，但是也应该看到，实行新征管模式所发生的变化还主要是形式上，在实行中还存在不少矛盾和问题，远未涉及征管改革所要达到的目标。新征管模式主要表现为以下几个方面：

1、税源不清、申报不实、漏管严重。近年来的征管改革在取消专管员“保姆式”管理模式后，不少地方出现了责任淡化和管理弱化的问题。税务机关对纳税人生产经营情况的了解从依靠专管员转变为主要依靠纳税人自行填写的申报表，在无法获取足够信息的条件下，必然导致税源不清，对一些不申报的“地下经济活动”和零散税源的管理鞭长莫及，漏管严重。由于对税源信息了解不深入、不全面，对企业生产经营情况和财务状况也难以分析透彻和预测准确，增加了选案的盲目性，弱化了日常税收管理。

2、管事与管户脱节、管理基础工作薄弱。新征管模式在税收管理征收方式上体现了税收征管工作由以前的“管户”转向“管事”。没有吸收专管员管户制度中存在的合理内核。实际上，专管员管户制度只是管理的一种方式，取消专管员管户制度并不等于税务人员不去管户，所要取消的只是保姆式的、缺乏制约的管户方式。而且，在旧的管理方式被取消以后，新的税收征管模式仅提及纳税申报、集中征收和重点稽查三个方面，管理环节被忽视，导致了税务机关对于纳税户的开业、停业、资金运作、生产销售、纳税等情况不清楚，甚至于企业在东在西都不知道。实践证明，无论征管模式如何转换，税收管理在征管工作中的基础和核心地位不可动摇，特别是在当前税收环境还需进一步优化的情况下，放弃对纳税人的管理和税源监控，势必造成税收征管链条的脱节，导致税收的大量流失。

3、普遍设立办税服务厅，大大增加了税收成本。1995年国家税务总局提出新的税收征管模式后，各征收单位纷纷设立了多功能的办税服务厅，实行了“一站式”、“一条龙”服务和服务承诺制，提高了办事效率，办税环境也得到很大的改善。但是，从另一方面看，一个城市不管有多少个征收单位，每个单位都投入上百万甚至于几百万元设立办税服务厅，既未体现集中征收，又增加了税收成本。同时，由于城市的纳税户的数量相当大，建再大再好的办税服务厅也难免出现办税拥挤的现象。

4、稽查盲目性高、达不到预期效果。税务稽查的有效性建立在信息的完全真实基础之上，对纳税人情况不能全面地掌握，仅依靠报表的表面资料和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都较低，再加上“人情”、“关系”网的干扰，往往使有关系、有背景的大户免于查处。我国法制环境还有待进一步完善，纳税人对税法的自觉遵从程度还比较低，偷逃税面很广，稽查顾此失彼，处于被动局面，达不到通过稽查威慑纳税人防止其漏报或申报不实的预期目的。此外，稽查体系内部的“选案、稽查、审理、执行”诸环节存在的相互扯皮、缺乏制约机制，在一定程度上影响了稽查效率。

此外，在城市税收征管中，现代化征管手段应用水平还有待提高，突出表现为计算机应用水平低，信息化程度低，部分地方还停留在单机应用和局域网络的层次。

三、建立科学、规范的城市税收征管新模式

城市税收征管改革追求的目标是建立起适应社会主义市场经济需要的、具有现代技术支持的，征收、管理、稽查相对独立、相互制约、相互监督、相互配合的科学、严密、规范的税收管理体系。要实现这一目标，必须坚持“科技加管理”的方向，建立具有城市特色的税收征管模式，努力实现城市税收管理科学化、规范化和现代化。

新的城市税收征管模式是：“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、属地管理、一级稽查”。建立这一新征管模式应从以下几方面着手：

（一）建立完备、协调的征管组织体系

征管组织体系是指征管的组织形式及配比关系，其要点是科学合理地设置机构，配备和使用征管人员，保证征管各系列、各环节相互联系，相互协调，相互促进，充分发挥税收征管的整体功能。

1、转换管理职能。根据转换政府管理职能的要求，要改变税务机构存在的“大税收、小征管、少服务”的旧体制格局，在优化征管、稽查等业务机构基础上，加强咨询服务机构、情报信息机构、法制监督机构、协调仲裁机构及人才开发机构的建设，以适应市场经济的要求。在这一点上尤其要注重税收服务方式的改革，要建立起无偿的综合服务与有偿的税务代理服务结合的完备的服务体系，改革初期要特别强调税务机关为纳税人提供纳税方面的综合服务，税务机关内要专门设立为纳税人服务的专门机构，为纳税人提供咨询、宣传、辅导。

2、优化机构设置。随着市场经济的发展，企业隶属关系的意义已逐步消失，加上新的税收征管模式对机构的设置也提出了新的要求。因此，城市税务机构的设置，必须从实际出发，按照“集中征收、属地管理、重点稽查”的模式进行合理设置，优化税收征管的组织结构。

在一般的中小城市只需设置一个征收局、一个稽查局和按行政或者经济区划设若干管理局。征收局设立一个办证中心，将原来分散办理税务登记改为办证中心集中办理税务登记，然后分转到各管理局进行日常管理；设立一个办税服务厅，负责全市税收征收工作。稽查局除了按照选案、审理、执行等环节设立科室外，还可按照管理局的个数设立稽查大队，负责对纳税人的日常税收检查、专项检查和项目检查工作。管理局则按照“属地管理”的原则，采取分行业或分区域进行日常税收管理。管理局重点要解决弱化管理的问题，其职能要以突出管理为重点，承担税源税户的动态监控管理、管理性稽核、评税和个体零散税收的管理为主。

3、各系列间要形成互相联系、互相制约的关系。新的税收征管模式将把税收征管划分为管理服务、征收监控、税务稽查三个单独的部门。三个部门既互相联系，又互相制约。在完善城市税收征管模式的过程中，既要考虑各个系列的独立性，也要考虑到三个部门的相互联系和相互制约关系。在按照新的模式设置机构、调整人员的同时，还必须按照相互制约的要求，科学、合理的确定各自的工作职责，建立和完善制约机制。

4、各系列间要实现信息资源共享。征管专业化分工日趋细致，协作也更加密切，此种条件下要实现整个征管体系的协调运行，不仅要加强对纳税人信息的全面了解，更必须加强税务系统内部各系列间信息的联系、沟通、反馈。这一点在以往征管格局下做得很不够，例如稽查系列由于不直接管理纳税户，缺乏对纳税户的各项纳税事宜全面、系统的掌握的问题。因此税务机关要在更高层次上建立一个科学、完善、灵敏的信息情报系统，使各系列间能充分利用好征管资料，从而对税收工作的各个环节及征纳双方实现全方位的管理、监督和控制。

（二） 建立严密的税源监控体系

税源监控是税务机关通过对税收收入的信息反馈和税源变化发展趋势的分析预测，既对现实税源进行控制和监督过程，也是加强管理的过程。为建立严密的税源监控体系，一是要逐步建立完善各项征管制度，加大税源监管的力度；完善税务登记管理办法，为税源的直接监控创造条件；健全分税种、分行业税源监控制度，拓宽税源监控的渠道。二是要坚持直接监控与间接监控相结合，建立立体化的税源监控网络。一方面要在内部设置专门的税源监控组织，配备专人对税源进行监管；另一方面，应充分发挥社会协税护税组织的作用，建立立体化的代征网络，实现对税源的间接监控。三是要充分利用现代化手段，提高税源监控效率。通过计算机的开发与应用，建立税源信息库，尽快与工商、银行等单位联网，逐步形成线面相结合、全方位、高效率的税源监控网络，及时掌握税源变化情况。

（三）集中征收，建立多元化的申报方式

实现以纳税人自行申报为基础、以计算机网络为依托的集中征收是税收管理工作发展的大趋势。我们在建立新征管模式过程中，必须正确认识和领会“集中征收”的内涵。首先，从集中的对象看，新征管模式是以现代的计算机网络为依托和支撑的，集中的对象不仅是纳税人本身，而更重要的是税收信息，是将纳税人的纳税信息集中起来，由计算机通过网络进行分析和处理；其次，从集中的方式看，虽然目前大多数纳税人是实行直接上门申报的方式纳税，但在部分大中城市已经开始采取邮寄申报、电话申报、电子申报和代理申报等多种方式申报纳税。随着新征管模式的逐步完善，税务代理中介机构的逐步规范和计算机的广泛应用，多元化的申报方式将会在全国范围内广泛推广。最后，从集中的程度看，新征管模式的技术支撑是计算机网络，集中的程度是以计算机是否联网以及网络的范围大小为标准。因此，“集中征收”主要是指税收信息、数据处理尽可能高度集中和办税场所相对集中的统一。鉴于上述认识，笔者认为，“集中征收”应从以下方面着手：

1．妥善设置办税服务厅，尽可能减少税收成本。按照“集中征收、属地管理、重点稽查”的城市税收征管模式的要求，可由征收局在城市相对居中的地方设立办税服务厅。这个办税服务厅可以是国税单独设立，也可由国税、地税联合设立。征收局还可以本着“因地制宜、因陋就简”的原则，在各管理局设置纳税申报点。这样既可以减少开支，降低税收成本，缓解目前税务部门经费紧张的矛盾，又能方便纳税人，真正体现为纳税人服务。

2.以多元化申报方式作为集中征收的突破口。在城市实行“集中征收”，不宜实行上门式和人力式的低层次集中，而应把“人”的集中上升到信息的集中，通过依托现代科技把纳税人申报缴税的信息集中起来。为此，要以改革纳税申报方式作为突破口，大幅度提高集中征收度和信息集中度，借助社会公众网、电话通讯网、银行计算机网络，大力推行邮寄申报、电话申报、电子申报、代理申报等现代化申报方式。

（四） 属地管理，实现“管户”与“管事”的有机结合

随着市场经济的发展和国企改革的不断推进，企业隶属关系将逐渐不复存在。因此，在构建新的征管模式过程中，必须按照“属地管理”的原则，取消各级税务直属机构，重新界定税收征管权，不分隶属关系、经济类型、企业大小，一律由按行政或者经济区划设置的管理局进行税收管理。当前，现代化征管技术手段在税收领域的广泛运用，使广大税务人员逐渐从繁重的手工操作中解脱出来，工作效率不断提高。但是，由于片面强调“集中征收”和“管事”制，使得“征、管、查”系列人员分布、分工不够合理，导致分工不明、职责不清。因此，必须尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题，靠健全完善计算机网络和现代化技术手段的充分运用，实现征管资料共享，将窗口人员从繁重的资料录入工作中解放出来，充实到税源监控岗位上去。同时，转变非要将稽查人员数量达到一定比例的观念，使税务稽查从大量的日常检查和无序、无的放矢的重复检查转向重点针对大案、要案的查处上去。使“征、管、查”系的人员分布合理，实现“管户”与“管事”的有机结合。

（五）实行一级稽查，充分发挥稽查威慑作用

提高征管质量，不仅要依靠科学完善的税收征管制度和先进的征管手段，而且需要建立有效的监督制约机制。一级稽查体制，就是将日常税务检查职能从现行的税收征管机构中分离出来，使征管查彻底分开，实现税务检查专业化，使稽查成为一个独立的系列，从而形成征管查之间真正的制约、监督机制。因此，必须按照前面提到的征管查机构设置的思路，以市级为单位，建立“一级稽查”新体系，实现稽查与征管机构的彻底分离，使税务稽查走专业化、集约式的道路。

首先是要健全稽查机构，充实稽查人员。一个城市设立一个稽查局后，可以根据行政区划设立若干稽查分局或稽查大队。并按照征管查各三分之一的比例，对现有人员进行分配，增加稽查力量。同时，在经费、办公设备、交通工具上尽可能保证稽查工作的需要。

其次是要完善运行机制，提高稽查质量。根据税务稽查工作特点，实行分类管理办法，建立分类稽查制度，稽查局负责稽查工作的管理、监督、组织、指导工作，并设立税务违法案件举报中心，对全市范围内的举报案件进行受理、批办和转办；对大要案件和重大举报案件进行项目稽查。根据征管工作实际和纳税状况，建立健全人工与计算机相结合的科学选案指标体系，增强稽查对象的针对性。稽查分局或大队根据选案结果进行管理性日常稽查，并辅以专项稽查和项目稽查。对稽查实行制约机制，制定稽查操作规程，实行选案、审理与实施、执行环节的分离制度，选案不查案、查案不定案，相互配合、相互监督、相互制约的运行机制。为了防止检查权力的滥用，保证检查质量，还必须建立稽查案件复审机制和稽查行政执法过错责任追究制度。

三是从重处罚，提高稽查的威慑力。实行一级稽查，目的就是要充分发挥稽查在税务管理中的重要作用。要做到这一点，关键还在于通过实施检查、加大对违法违章纳税人的处罚力度，改变目前“重查轻罚”的现象，切实发挥稽查的威慑作用，促使纳税人按期如实申报纳税，营造一个公平、公正的税收环境。

（六）采用科技手段，提高税收征管水平

在当前经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管质量和效率，必须实现从传统的人海战术、手工征管方式向现代化、信息化征管方式转变。国家税务总局局长金人庆在2000年的全国税务工作会议上，提出了“十五”税收工作的思路和目标，其中税收征管的主要任务包括科技手段，加快信息化建设步伐、提高税源监控能力和优化纳税服务。金人庆局长2001年3月在湖南考察时再次强调：税收信息化建立是我们税收工作的生命线，也是我们与涉税犯罪分子作斗争的“杀手锏”，同时也是加强队伍建设的重要基础。

信息化建设离不开科技加管理。没有科技手段，传统落后的管理方式无法替代；没有先进的管理观念、体制、方法和素质，再现代化的科技手段也无法产生效益。科技加管理，就是要充分利用高科技、尤其是信息化技术，为税收管理提供现代化手段。“科技加管理”代表着税收管理的发展方向，是提高征管质量和效率的根本出路。税务部门运用信息化工具，能获取和掌握更加准确、可靠的信息，从而为其决策提供帮助，极大地提高税收政策实施的水平和质量。

税收信息化建设就是要初步建立功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统。加快税收信息化建设是深化税收征管改革的重要基础。按照税收信息化建设的总体规划和部署，一是要进一步完善城市广域网，并积极推进国税、地税之间的信息共享以及外部各部门的联网；二是要推广应用全国统一的综合征管软件，并做好与金税工程建设的衔接工作，逐步取消各地自行开发的征管软件；三是要加快金税工程建设。信息化建设的一个重点是要突出抓好金税工程建设，按照“科技加管理”思路建立的具有中国特色的增值税监管体系。

参 考 文 献：

1、《中国税务》 现行税收征管的利弊 张跃明 2002年第3期 

2、《税收指南》 税收征管模式转换　罗力 2003年第11期

3、《国税调研》 论税收征管模式　 黄亚 2003年第8期

4、《国税信息》 如何发挥税务稽查的职能作用 王利　2004年第5期

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