内容摘要 （2）

正 文 （3-9）

一、税收优惠政策对我国的经济发展带来了巨大的推动作用 （3）

二、现行税收优惠政策中存在的问题及原因分析 （4）

（一）现行税收优惠政策中存在的问题

1、税收优惠政策缺乏系统性和规范性 （4）

2、税收优惠缺乏必要的监督与制约 （4）

3、）税收优惠存在错位现象 （5）

（二）原因分析

 1、侧重东部沿海的“区域”优惠，不利于鼓励公平竞争 （5）

 2、产业优惠政策滞后，不利于产业结构的调整、优化。

　  3、“普惠制”导致政府收入流失。 

　  4．优惠操作主要采用对税收的直接减免，易引发税收行为失范。

 5．税收优惠没有投资额度的限制造成投资规模偏小，投资行为短期化。 

三、加强税收优惠管理的对策 （5）

（一）建立健全税收优惠法制 （5）

（二）逐步建立税收优惠分析评估制度 （5）

（三）明确税收优惠的活动领域，加快其转向 （6）

（四）加强税收优惠政策后续跟踪管理 （6）

（五）加强税收管理改革 （7）

参考文献 （10）

内 容 摘 要

税收是自古而有，税收具有强制性和无偿性等特征，但在税收中，同样存在为促进区域经济的发展、特定行业或企业经济效益的提高，国家制定的税收优惠政策，如减免税、先征后返等，这些政策的贯彻落实在一定程度上增加了企业的资金积累，增强了企业发展后劲，同时也为区域经济的发展奠定了坚实的经济基础。但税收优惠政策也是一把双刃剑，在执行中仍存在许多问题，造成了国家税收的大量流失。如何完善税收优惠政策，是一个长期和艰巨的工作。

税收优惠问题研究

税收是自古而有，但到底什么是税收，在不同的时代、不同的地域和不同的国家，都可能有不同的解释，但明确而又涵盖其共性的观点是：税收的征收主体是政府；税收的客体是社会成员，也就是企业或个人等纳税人；税收必须借助法律手段强制征收；税收是无偿征收的，政府在征收税款时无须作等价交换；征税的目的是为了满足社会公共需要，因而其本质特征是有偿的；国家以税收方式取得财政收入等。

税收优惠，是指国家根据经济和社会发展的需要，在一定的期限内对特定地区、行业和企业的纳税人应缴纳的税收，给予减征或者免征的一种照顾和鼓励措施。税收优惠具有很强的政策导向作用，正确制定并运用这种措施，可以更好地发挥税收的调节功能，促进国民经济健康发展。税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施,它具有引导资源合理配置,促进经济结构调整,给企业提供宽松发展空间等作用。

一、税收优惠政策对我国的经济发展带来了巨大的推动作用

我国的税收优惠政策是改革开放的产物。为了大规模地吸引外资，促进市场经济的发展，我国适时、分阶段地提出了不同的税收政策目标，经历了鼓励特定地区投资──鼓励向基础设施投资──鼓励向技术密集型项目投资的过程，这对我国的经济发展带来了巨大的推动作用。主要表现在：（1）外商投资企业在我国从无到有，且成为我国经济高速增长的一支重要力量。截至1997年底，全国已累计批准外商投资企业30．49万户，其中已开业者近15万户，合同利用外资金额5211．66亿美元，实际利用外资金额2218.73亿美元，近5年来，我国已成为发展中国家利用外资金额最 多、增长速度最快、在世界上仅次于美国的第二大受资国；（2）带动了高新技术产业的发展，使我国在电子计算机、通信、家电、汽车、电梯、农药等行业缩短了与发达国家先进技术水平的差距，刺激了一些工业迅速更新换代；（3）外企的成长为我国市场经济体制下建设现代化企业提供了良好示范；（4）催化了市场经济体系的发育；（5）增加了财政收人。

税收优惠政策的贯彻落实在一定程度上增加了企业的资金积累，增强了企业发展后劲，同时也为区域经济的发展奠定了坚实的经济基础。实践证明税收政策的恰当运用对科技的进步具有极大的促进作用。但目前无论是对高科技产业还是对科技产品以及科技收益的税收优惠仍然存在着一些问题。 一是税收优惠方式较为单一。目前我国对高科技产业的税收优惠方式主要为直接优惠即减免税。直接优惠方式往往是奖励性的优惠只是一种事后的奖励。在我国经济发展到一定水平的情况下这种奖励性税收优惠的负面作用越来越大影响了企业之间的非市场竞争干扰了正常的市场活动。

二、现行税收优惠政策中存在的问题及原因分析

（一）现行税收优惠政策中存在的问题

现行的税收优惠政策，是根据改革开放发展形式的需要，分别在不同时期，根据不同情况而制定的。如对经济特区的税收政策；对经济技术开发区的税收政策；对高新技术开发区的税收政策；对国家旅游度假区的税收政策；对保税区的税收政策；对工业园区的税收政策；对台商投资地区的税收政策等。从而造成税收优惠政策存在着层次多，内容复杂，互相交叉，且不规范的矛盾，不利于正确引导投资方向，也造成各地区之间经济发展的不平衡，特别对沿海经济发达地区较为有利。一些地方和单位违反国家税法，超越权限，擅自减免税，扩大减免税范围，自定税收优惠政策，延长减免税期限，承包流转税，甚至利用非法手段偷漏国家税收，导致国家税收严重流失。

现行税收优惠政策中存在的问题具体表现在以下一些方面：

1、税收优惠政策缺乏系统性和规范性

 我国现行税收优惠政策的一大特点是，内容多、规定散、补充繁、变化快。这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性，及时反映了国家的政策意向，但从整体上说，这样的优惠显然缺乏系统性，也不够规范，税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中，这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握，加大了征纳双方的成本，容易形成新的税收漏洞，同时也可能在一定程度上破坏投资环境，不利于外资的引进。

 2、税收优惠缺乏必要的监督与制约

 由于现有税收优惠范围较为宽泛，临时性税收优惠所占比重较大，一些地方政府为了本地的工商业发展，为了引进资金搞建设，在地方税收这一部分中大肆开口子，或利用政府职能要求国税部门放宽国税征收，但在引进资金后，又有可能因地方财政的承受能力而对引进资金前承偌的税收优惠政策不能兑现，造成资金的退出或社会的不安定因数；同时税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立，税收优惠政策的执行缺乏必要的制约与监督，再加上在税收优惠作用的估价上存在着过分夸大的倾向，致使税收优惠逐年递增。现在，每年全国各种税收优惠的税收额相当于全国同期工商税收的11％～12％，有的省份高达20％左右。由于有些政府支出项目，必须采用一般财政支出的形式，而这部分支出必须通过政府取得足够的税收收入来满足，若税收优惠规模过大，势必影响政府财政的收支平衡。

 3、税收优惠存在错位现象

 要实现某一社会经济目标，既可以依赖财政直接支出，也可以依赖间接支出——税收优惠；既可以采用税收优惠，也可以采用金融优惠和其他优惠政策。选用何者，应综合考虑多种因素。但目前由于对税收优惠效应的不适当夸大，以及对各种优惠政策的分析、评估制度尚未建立，造成税收优惠范围失控，效应低下，政府预期难以达到，严重的甚至有可能影响地方政府的财政能力，这是税收优惠的越位。

而随着市场经济体制的建立和完善，公共财政职能范围的逐渐明晰，税收优惠的“缺位”问题日益暴露。税收优惠的范围与政策取向，取决于财政职能的需要。据此，税收优惠的范围和重点应随着“全能财政”向“公共财政”的转换，而转向非生产领域。转向是一个过程，转向过程中出现“缺位”不可避免，但新的税收优惠活动领域界限不明，转向速度过慢，甚至滞后于体制的转换，则会延迟社会经济目标的实现，甚至延迟体制的转换。

（二）原因分析 

与十几年前相比，我国经济发生了很大变化，而十几年不变的税收优惠模式也日渐显露其弊端。主要是： 

 1、侧重东部沿海的“区域”优惠，不利于鼓励公平竞争。 这种十几年一贯制侧重东部沿海的“区域”优惠模式，不但加大了区域间经济发展的差距，而且随着区域经济的不断发展变化，税收优惠的政 策调控力度也逐渐弱化，在同一特定区域对内资和外资实行不同的税收政策，极不利于内、外资企业间的公平竞争，也由此制约了民族工业的正常发展。

 2、产业优惠政策滞后，不利于产业结构的调整、优化。 产业优惠没有突出高新技术产业、知识经济的政策导向，而高新技术产业特别是知识经济恰恰是我国经济发展的薄弱环节。产业优惠实施的滞后势必拉大我国与世界经济发展的差距，不利于我国产业结构的优化和高新技术产业、知识经济的超前发展。 

　 3、“普惠制”导致政府收入流失。  “普惠制”下合乎规定的投资都能获得政府的税收优惠，而这些投资很多可能是政府不希望鼓励或市场已饱和的领域，不利于产业结构调整，加剧了经济的无序竞争和政府收入的流失。 

　 4．优惠操作主要采用对税收的直接减免，易引发税收行为失范。  我国在税收优惠的操作上基本采用降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施。这种形式的特点是政策的透明度高，征、纳双方易于操作。但这种方式是针对企业利润进行船，主要适应于盈利企业，而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。另外，优惠期从获利年度起开始计算，企业通过人为推迟获利年度、利用“接力优惠期”、实行假合资、假新办等手段，很容易进行偷逃避税，不利于规范管理。而且直接减免优惠的操作容易造成国家税收收入的流失。 

 5．税收优惠没有投资额度的限制造成投资规模偏小，投资行为短期化。  从实际情况分析，那些投资小、见效快的企业基本上都是简单加工和劳动密集型企业，投资于上述企业直接导致投资的短期化发展，而且这些投资规模偏小的项目恰恰是我国不需要的项目或是凭借我国自己的能力能够解决的。外来投资的涌入必然加大税收效益流失和外来资本的投机性，不利于我国投资结构的良性发展。

三、加强税收优惠管理的对策

 （一）建立健全税收优惠法制

 对现行税收优惠政策进行一次全面的清理，对于越权的减免税政策应坚决予以取消。逐步提高现有税收法规的法律层次，在统一内外税收政策的同时，对所有税收法规，应避免以条例形式出现，尽快通过全国人民代表大会的立法，以提高法律层次。十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》将于2008年1月1日起施行，标志着中国利用外资政策进入了一个新的历史阶段，外资企业在华享受20多年的超国民待遇走向终结。内资与外资所得税“两税合一”，符合公平竞争的市场法则，将推动中国利用外资的水平走向更高层次，可以加强税收优惠法制的规范性、透明性和统一性，防止人为因素的越权减免和攀比减免，有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合，同时又便于征纳双方了解，堵塞税收漏洞，吸引外资。

 （二）逐步建立税收优惠分析评估制度

 为改变税收优惠过多过滥的局面，应该逐步建立起科学的税收优惠分析、评估制度。在此基础上对原有的税收优惠项目，按照成本效益分析结果进行彻底的清理整顿，对各类骗取税收优惠的违法乱纪行为进行严惩，对保留下来的税收优惠项目加强执行监督，对拟发布的新的税收优惠项目，必须经过成本效益分析决定其取舍。

 （三）明确税收优惠的活动领域，加快其转向

 按照现代公共财政理论，结合税收优惠的特点和性质，在不改变公平与效率平衡的基础上，将税收优惠的范围限定在社会公共需要领域，如国防、教育、卫生、治安等。现阶段特别要注意运用税收优惠政策，促进社会保障体系、支援不发达地区发展和大型公益基础设施的建设及环境保护事业的发展。在税收优惠的转向上，可以而且应该早于财政体制的变革，如此才能及时反映国家的意图，发挥税收优惠的导向作用，尽快解决税收优惠的错位问题，为财政体制转换服务。

（四）加强税收优惠政策后续跟踪管理

1、健全税源管理台账，为领导决策提供依据

税源管理是一项基础性、长期性的工作，各级税务机关要根据工商部门提供的资料和日常工作中收集的税源资料，认真进行疏理，按照国地税管理权限要求，分门别类进行汇总、统计、分析、比对，形成客观全面的税源分析档案，对重点税源要建立管理台账，做到税源管理“十清楚”，并不断强化税收优惠政策落实情况后续动态管理，为领导决策提供科学依据。

2、认真贯彻《中华人民共和国税收征收管理法》，严格税收优惠管理

各级税务机关要结合创建“税法宣传月”活动，采取多种形式，积极开展税收优惠政策宣传活动，让纳税人清楚税收优惠规定、优惠程序、优惠期限、后续管理等规定。认真落实税收优惠政策，规范减免税审批程序，建立健全减免税集体审定制度，对地方政府擅自出台的各项税收优惠政策，要严格按税法规定进行纠正，并及时上报，坚决防止和制止越权减免行为，建立公平、公正、公开的税收优惠落实机制，提高纳税人的满意度。

3、加强减免税动态管理，打击骗取减免税行为

 各级税务机关对批准减免税的纳税人要实行动态跟踪管理，建立健全各类减免税档案台账，起征点以下纳税人及其他享受税收优惠政策的纳税户要分类建立台账，形成清晰明了的征管档案，并对享受税收优惠的纳税人进行微机管理。建立减免税信用档案，对纳税人弄虚作假骗取减免税的要严肃查处。

4、引起高度重视，确保各项工作全面完成

建立健全税源档案台账，加强税收优惠政策落实情况后续跟踪管理工作是一项长期工作，各级税务机关要高度重视税源档案在税收工作中的作用，抓住了税源，就是抓住了税收工作的未来，要采取积极措施，在广泛宣传、认真排查的基础上建立健全各类税源管理档案；要认真落实各项税收优惠政策，并切实加强后续管理工作。

（五）加强税收管理改革

税收管理问题的解决办法，不外乎以下三方面：改变环境、改革管理办法和改革法律规定。

1、改变环境

（1）提高公民的纳税意识     现代各种税种的成功很大程度上要依靠公民的纳税意识，这种纳税意识一方面来自于“自觉觉悟”，另一方面来自于被抓住的恐惧。这种觉悟很大程度上来自纳税人对作为正式制度的税法体系的认同程度。如果纳税人能确认税收用途正当，与自己享受的公共服务能联系在一起，是政府提供公共产品的“影子价格”，并且能感觉到与其他纳税人相比，税收是公平的。这个时候，纳税人对尽义务的意愿会大大加强。但到目前为止，中国的税法宣传仍停留在“依法纳税是每个公民的光荣义务”，“社会主义税收取之于民用之于民”的水平上，这使纳税人误认为税收是政府无需付出的取得，税收是一种绝对的权利，宣传与纳税人在实际生活中的体会相脱节，所有这些都使得纳税人对征税有抵触情绪。

要改变这一态度，一是要改变目前的税法宣传，使纳税人相信，税收是他们为社会生活付出的代价。而且是收制度是公平合理的；二是要在实际中让纳税人看到：税收给他们生活中增加的，并不只是负担。如通过对开支制度的改革，建立税收指定专用制；开征受益税种，把税收收入和财政支出用几种可靠的方式联系在一起；改革财政体制，将政府事权与财权下放到最基层政权；加强对纳税人的服务等等。但这类基础性变革，无论如何，不可能很容易和很快的完成。在中国，还要同政府职能转轨、行政机构改革等问题结合起来看，改革只能是渐进和温和的。而且税制的公平目标，在“效率优先、兼顾公平”的原则下也不应过分看重。

加强纳税人意识的另一方面就是加强对违法纳税人的检查和处罚，并将这些情况公布，以敬效尤。而这又和加强税收管理是相联系的。

（2）改善征管的其他条件包括提高纳税人的知识水平、管理水平和会计核算水平，规范政府行政干预和惩治腐败等等，但这超过了税务部门本身的范围，在这里不作讨论。 

2、改变税务管理本身    管理水平高低是与税务人员队伍建设和税务管理技术水平相联系的，要想提高管理水平，必须在这两方面有所提高。这就需要：首先是管理队伍必须进行专业培训并有充分人力。其次是需要第一线的登记员和出纳员，拥有相对现代的交通通讯设备和计算机等，并能根据需要开发出功能强大而实用软件。    解决税收管理上的难题，古代的方法是实行“包税”，将私人收入与税收收入联系起来，这样做的好处是能使税收稳定，但显然，这种制度安排就是公然准许对纳税人进行勒索。    如果为每个税务官员和地区税务机构规定征收目标，把此征收目标作为考核成绩的唯一标准并把遵循这一目标视为保证中央收入的主要手段，这样的制度实际上成为一种“税官包税”制度，税务官员的基本动力仍然是从最无反抗力的纳税人身上征收最多的税款，以达到甚至超过目标。如果我们把现代的委托代理理论应用于税收管理问题的分析，就会发现，税务人员同样有道德风险和逆向选择问题，他们违规是一种双向的不遵循税法，包括故意多收或少收的行为。如受贿和勒索等，而且税务人员与政府之间的约束机制和激励机制都是不充分的。    就我国而言，现有征管制度对征税人控制力度明显偏弱，除现行《中华人民共和国税收征收管理法》有原则性规定外，目前还没有完整的税务稽查法规等相应法规。对征税人的稽查是通过对纳税人的稽查来间接实现的，这一思路体现在“征管查三分离”的征管模式设计上，这种稽查对税务人员来讲，并不具有严格的约束力。对于故意多收的行为，虽有行政复议制度作为约束，但目前并不普遍，纳税人进行复议的成本大于他们自己的收益。     在激励机制上，如果将征收目标作为考察税务人员的方法之一，还是可行的。但基本前提使这一征收目标与实际应征额之间相差不大,这就要求有合理的测算方法，对某地区的税收目标进行估算。可以在此基础上实行激励机制，甚至可以将税务人员收入与组织收入情况联系起来，提高税务人员的积极性。但同时要完善约束机制，防止勒索或坑害纳税人。     要保证税务官员尽职尽责，不作份外之事，最基本的方法就是把他们对纳税人的自由处理权限减到最低限度。税务人员与潜在纳税人之间的协商余地越多，则双方勾结、狼狈为奸的可能性就越大。    3、关于改进法律

国家早在1993年便意识到了相关问题，提出了（1）严格控制税收（包括关税）减免。属政策规定减免税的，应严格按税收管理体制审批，凡政策规定减免税到期的，应立即恢复征税。严格个人收入调节税代扣代缴制度，不执行代扣代缴的，由代缴义务人补缴税款，否则按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定依法处理。（2）认真清理违法越权制定的税收优惠政策。各地区、各部门违反税法规定和国家政策，超越权限自行制定的各类税收优惠政策（包括涉外税收政策），一律无效。（3）采取果断措施，坚决纠正承包流转税的做法。（4）认真清理欠税。对欠缴税款的必须严格执行加收滞纳金制度；拖欠税款不缴的由税务部门或海关通知银行扣缴入库。银行要确保税款及时足额入库，不得占压税款。（5）加强出口退税管理。（6）切实加强对个体工商户、私营企业、集体企业和外商投资企业的税收征管。对个体工商户，要结合营业税税率调整，及时普遍调整个体工商户的纳税定额。要狠抓私营企业大户的税收征管，建帐建制，核实征收。对外商投资企业，要采取有效措施，加强反避税工作，堵塞一些外商投资企业通过转移利润偷漏税的漏洞，做到应收尽收。（7）对各地和各部门成立的各类银行、金融、保险企业和非银行金融机构，都必须按国家规定征收所得税。今后各地和各部门新成立的各类银行、金融、保险企业，其所得税一律上交中央财政。对屡查屡犯、知法违法的单位或直接责任者，要依法从重处罚

参 考 文 献

《国税调研》2005年1-12期（国家税务总局主办）

《中国税务报》2005年1-12期（国家税务总局主办）

《中国税务》2005年—2007年1-12期（国家税务总局主办）

《税务研究》2005年1-12期（国家税务总局主管，中国税务协会会刊）

《中国税制》                         河南人民出版社；《税收优惠政策汇集》 四川省国家税务局2000年4月

《税收指南》 四川省国家税务局 2005年1—12期

 国务院关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知 国发[1993]51号

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