内 容 摘 要

宏观税负的高低体现了政府在国民经济总量分配中集中程度的大小，也表明政府社会经济职能及财政职能的强弱。科学合理分析和界定一定时期的宏观税负水平已日趋受到关注。本文选择性地分析了我国现行税负状况及存在问题、探讨了其成因，并针对性提出了措施和建议。鉴于实践中诸多数据不适宜引用，文中论述较为肤浅，一家之言，仅供参考。

目录

浅析我国现行宏观税收负担2

一、我国现行宏观税负状况及存在的主要问题2

二、影响我国宏观税负问题诸因素及成因分析7

三、政策建议10

浅析我国现行宏观税收负担 

1994年税制改革以来，税收形势很好，连年大幅增长，年平均增收1220亿元，税收收入的增长速度远远超过GDP增长速度，税收弹性系数大幅度提高。2003年中国税收总收入与增收额更是双双实现历史突破，税收总收入超过2万亿元，比上年增长20.3%，增收额超过3000亿元。随之便出现了增速是否能保持？是否与企业负担能力相适应？税负是否过高等种种疑虑。根据本人近年来的工作实践和思考，参考部分观点，谈一些不成熟的看法。

一、我国现行宏观税负状况及存在的主要问题

（一）税收收入占GDP比重偏低，而税收收入增速又超过经济增速。

国内生产总值（GDP）是国际流行的衡量一国经济成果和综合国力的总指标，它综合反映着国民经济活动的总量和三次产业的运行成果，因此有关部门在确定税收计划和评价税收工作时，越来越重视GDP这一参照指标。近年来，我国GDP与税收均有显著增长。GDP平均增幅保持在7%-8%左右,增速较快；税收增长速度更为迅猛，部分地区平均增幅达30%-40%，表明近年来我国经济持续稳定发展和税收征管水平不断提高。但从具体情况看，税收与GDP关系存在一定问题，即一方面是GDP税收负担率偏低，另一方面则是税收弹性系数偏高，这种状况已成为经济运行中一个值得关注的问题。

1、GDP税收负担率较低。GDP税收负担率是指一定时期（通常是一年），一个国家或地区税收总额占同期GDP的比重。税收占GDP比重应该为多少才是比较适宜的？发达国家几百年的经验能够给我们许多有益的参考经验和启示。从国际上来看，发达国家税收比重一般在40%到50%之间。如，1992年美国的比重为34.5%、德国为46.5%、法国为47.1%、英国为39.8%、加拿大为43.6%，个别的福利国家如瑞典、芬兰等这个比重都在60%以上。而从1978年至2002年，全国平均税收比重为14.4%，“九五”期末全国的GDP税收负担率为14%左右，2002年也仅达到17%。且部分经济发达地区近年来GDP税收负担率为13.57%左右，地方GDP税收负担率为6.81%左右，GDP税收负担率明显偏低。

2、税收弹性系数偏高。税收弹性系数是指税收收入增长率与经济增长率之间的比率，即经济每增长1％所带来的税收增长率。理想的状态是税收与GDP同步增长，即税收弹性系数为1。理论界普遍认为，我国的税收弹性系数保持在0.8—1.2之间较为恰当。但从实际情况看，从1996年开始，税收收入的增长速度快速超过GDP增长速度，其中有些年份税收增速为GDP增速的3到4倍多。这一现象从2001年开始有所回落，但税收弹性系数依然在1.5以上。如，某发达地区2001—2003年税收弹性系数分别为3.00、2.33和1.56，表明税收增速已经大大超过经济的增速。

（二）内外资企业税负不公平，外资企业税收负担偏轻。

改革开放以来，我国为了更多地吸引外资，对外商投资实行很大的税收政策优惠，外商合资、独资企业成为利用外资增长最快的方式，也成为我省第一大投资方式。但外资企业税收负担明显低于内资企业，且税收与投资效益没有实现同步增长，二者之间存在较大差距。有研究显示，在7个工业行业中，内资企业所得税负担都高于外资企业，实际税率平均是外资企业的4.96倍，差距很大。虽然外资企业缴纳的所得税对全部所得税的贡献一直在增加，近几年的贡献份额有明显上升，占全部企业所得税的比重已从1992年的不足1%，上升到2000年的22.56%。但是，与同年外资企业利润占全部工业利润29%的情况相比，外资企业所得税的份额仍然明显低于其利润所占份额。同时，从增长情况看，2002年、2003年部分地区外资企业工业增加值、销售产值增幅分别在25%和30%左右，而同期外资企业所得税增幅不到15%。外资企业税收收入无论从所占比重还是增幅来看，都明显低于其产销水平，而税负是重要因素之一。目前内地企业所得税，一般地区为33%，西部地区、高新区为15%；外资企业的企业所得税，一般地区为30%，沿海为24%，西部地区、和特区为15％，生产性外商投资企业还享受“二免三减半” 。外资企业应享受同等的国民待遇，这是世贸组织对所有加入WTO成员的基本要求，现行我国 “内外有别”的税收政策对于目前处在同一竞争平台上的国内企业来说显失公平。

（三）整体税负不高，非税收入占比较大。

我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。从目前来看，一方面，我国税收占GDP比重不高，未达到一个适当的区间（一般认为20%比较适宜），更是远低于发达国家水平；而另一方面，企业生产经营困难，要求减轻重负的呼声日益高涨。造成企业负担沉重财政困难并存这一矛盾的原因之一，就是非税收入占比较大。

非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入，主要由三部分构成（以下数据均以1996年为例）：一是财政预算内的非税收入，主要包括各种专项收入，事业收入，罚没收入，行政性收费收入等。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范，仅为736亿元，占当年财政预算收入的9.9%，在整个非税收入中也是小头。二是财政预算外的非税收入。主要是由国务院或财政部、国家计委及省级人民政府或省级财政批准设立的行政事业性收费和基金。全国统计，这部分非税收入总额达3314.7亿元，为当年财政预算收入的45%。 三是财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入将达2000多亿元，为当年财政预算收入的27%以上。 

后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题： 

一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国非税收入由1985年的223.21亿元增加到1996年的6000亿元，增长25.7倍。 

二是非税收入占财政性资金的比重大，费大于税现象十分突出。据有关方面提供的资料，我国非税收入占财政性资金比重由1985年的10.25％增加到1996年的46.5％，全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%，比美国、德国等市场经济发达的国家高40多个百分点。市、县的非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势，形成大量财政资金“体外循环”，收费大于收税。 

三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。现行的行政事业性非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。 近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内，费挤税。如不制止，将危及国家政权的根基，影响税收“内在稳定器”功能在市场经济中的作用发挥。 

四是存在分配无序现象。对向企业乱收费、乱罚款和乱摊派，屡禁不止，已经成为一种普遍的社会经济现象。据估计，经常性收费项目已与现行税收种类不相上下。至于非经常性收费项目，有人估计不下千余种乃至几千种。

虽然行政性收费有其一定的理由，但在市场经济条件下，税收是各级政府最重要、最有效的财政筹资方式，行政性收费只能是辅助手段。在经济增长速度一定的情况下，纳税人的承受能力是有限的，如果收费规模过大，势必侵蚀税基，挤占税源，使得广义的税收负担加重。

（四）个人所得税（税收负担问题）税制不完善，未真正起到调节社会收入的作用。

个人所得税是极具发展潜力的税种，它在调节贫富差距，增加财政收入等方面发挥着越来越重要的作用。然而，从近几年个人所得税征收情况来看，它的增长幅度却远远小于居民储蓄存款年增长幅度。我国个人所得税收入不尽人意，并非税源问题，主要还是税制本身不够完善，目前我国个人所得税采用分类征收模式，抑制了个人所得税调节作用的有关效发挥。 

（五）税收负担问题的统计口径和方法尚不统一。

对税负高低，众说纷纭，因而，如何正确测算相关指标，尤其是绝对数指标，成为很重要的问题。我国税负情况复杂，目前测算收入占GDP比重的口径繁多，常见的有税收收入占GDP比重、预算收入（或财政收入）占GDP比重、政府收入占GDP比重等。从目前情况来看，以某地区为例，以税收收入占 GDP 的比重（即小口径的税负）来衡量， 2001-2003年平均占比为13.84%，税负水平偏低；但若以预算收入占GDP比重（即 中口径的税负）来看为17.72%，税负水平处于合理的区间内；若将预算外收入、社会保障基金收入等都包含在内，以政府收入占GDP比重，即 （大口径的税负）来看，占比将会更大，税负明显偏高。

 此外，我国正处于经济转轨和结构性调整时期，许多经济关系和利益分配关系在不断地变化和分化，不确定因素大量存在，因而机械地以某一年的税收增长速度和同期的GDP增长速度进行比较或以某一个稳定状态下的固定相关系数与某年的实际情况进行比较后便下定论，缺乏科学性。

二、影响我国宏观税负问题诸因素及成因分析

（一）税收收入的增长与经济总量、结构、效益及税收征管体制等诸因素存在关联。

从理论上讲,税收收入的增长是生产增长和经济效益提高的综合结果。但在实际运行中，受多种因素影响，税收收入的增长与经济增长并不一定同步，要受多种因素的影响。

一是产业结构的原因。据有关部门测算，第二产业对税收增长的贡献率最大。以某地区为例，第二产业税收贡献率为54.15，分别比第一产业和第三产业高43.7和18.6个百分点。就目前来看，第二产业对税收增长的推动作用最大，第三产业次之，第一产业最小。而目前，作为税收贡献率最低的第一产业较大，比率达十几甚至二十以上，我国对农业的税收政策是“稳定负担，增产不增税”，因此农业的增长不会带来相应的税收增长，使得总体税收占GDP比重较低。同时，就目前来看，第三产业占GDP的比重在30%以上，但其提供的税收仅占全部税收的20%左右，与GDP占比相比明显偏低。

二是税收征收管理 。近几年税收保持高速增长，这主要得益于经济的持续快速增长，也有加强税收征管的作用。但由于现阶段纳税人的纳税意识还比较薄弱，纳税人申报纳税的自觉性还不够，税务部门某些征管、稽查手段和措施还跟不上形势，打击偷逃税力度不够，尤其是个人所得税、印花税等税种，税源较难控制，偷逃税现象严重，尚未做到“应收尽收”，影响税收收入的增长。因此，虽然目前税收弹性系数已经较高，但从总体上看，GDP税收负担率依然偏低。

三是税收计划与GDP脱节。目前，税务部门编制分配税收任务时一直沿用基数法，以“基数×增长系数＋（－）特殊因素” 的方法层层下达税收收入任务。这一分配税收任务的方法虽然简单易行，但税收任务指标与实际税源和GDP的相关性较差，容易产生税收工作的“任务观点” 。一些地方为使基数保持在一个“合理”的水平，完成任务的要留一手，应收能收的税款也不收或少收；任务完不成的，“寅吃卯粮”， 收“过头税”。导致GDP税收负担率高的地区居高不下，税收负担率低的地区更低。

四是统计资料失实。一是GDP的构成范围大于税基范围。在构成范围上，我国GDP的统计中包括部分“无税”增加值和不带来税收增长的增加值，如农业税以常年产量为计税依据，粮食产量的增长并不能带来农业税的增长。再如，GDP统计中包括了库存产品的增加值，而流转税是以销售收入作为计税依据的，库存产品在出售前虽然实现了GDP，但不能增加税收收入，使得GDP增长与税收收入的增长不同步。二是存在统计数字失真的问题。“七分统计，三分估计” ，尤其是来自乡村的工农业增加值，由于难以准确统计，高估的现象较严重。GDP统计数字不准确、不真实导致GDP税收负担率和税收弹性系数不准确。

（二）现行管理机制是非税收入膨胀的主要成因。

根据我国非税收入的情况与问题，其成因主要有一下几点：

1、政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多。如，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。 

2．按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。 现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。 

3．收支挂钩，部门利益是非税收入膨胀的现实原因。 现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。 

三、政策建议

协调财政收入与经济增长的关系。

 对于税收收入增长过快的问题，有关专家认为，由于税收收入的刚性，税收收入的增速不能超过GDP增速太多，若税收收入的增长速度过快就会使得经济增长速度放慢，抑制经济的活力。因此，本着着个原则，税收收入的增长只能稍快于GDP的增长速度，即超过GDP增长1到2个百分点。2002年全国的经济增速15%，那么税收的增长速度为16%到17%就比较恰当，即税收的增速应该与GDP的增速基本相当，两者的差距最多也在2个百分点上下。当然，这仅是一家之言。

遵循WTO的原则，尽快统一内外资企业所得税。

尽快统一内外资企业税率。改革开放初期，为吸引外资，推出了很多对外企的税收优惠政策，内外资企业实行差别税率，如所得税，外资企业的税负几乎只有内资企业的一半。 WTO规则的实质就是自由贸易和平等竞争，内外政策应该是一致的。今天，我国的经济环境已经大大改观，中国已成为世界上最大的外资吸收国，原因并不都是因为税收优惠政策，资本的安全性、国内稳定的政局、潜在消费需求的增长和良好的投资环境恰恰是目前外资最为看重的，统一内外资企业税率的时机已日趋成熟。

对非税收入实行规范化管理。

1、改革征收管理办法。一些收入数额较大，便于税务部门征收的收费，由税务部门负责征收；一些零星分散、政府机关在办理公务活动中应收取的费用，由有关主管机关在办理公务时一并征收；一些不便于税务部门征收，且数额又较大、管理行为与缴费环节可以相对分离的收费，实行票款分离，由银行统一代收。 

2、统一审批管理权限，集中管理。政府性收费项目和标准的制定，应当结合财政预算内资金的供给情况，并考虑社会经济的承受能力，从严控制，实行立项审批、标准制定、资金管理一体化，中央和省两级管理，对各类收费，应分门别类确定管理管理全县，并以法的形式确定下来。 

3、统一票据管理制度，强化源头管理，收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，增加票据种类，强化收费稽查工作，监督单位收取的费款及时足额上缴财政专户，制止各种乱收费行为。 

4、统一财政专户，实施“收支两条线”管理。财政对非税收入实行专户管理，保证各项收入全额缴入财政专户，直接监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。 

从近两年来看，非税收入的膨胀现象已经引起可高度重视，构成非税收入主体的第一部分，即预算内非税收入正大量增加，这一方面说明了非税收入规模庞大，另一方面也可看出，近年来国家加大了对非税收入的规范化管理，2002、2003年人民银行、财政部相继发布通知，将中央和地方所属教育、人事、交通、外贸等部门和单位的部分行政事业性收费纳入预算管理，进一步扩大了非税收入纳入预算管理的范围，使非税收入的管理逐步趋于规范。

（四）完善个人所得税的管理与征收机制。

 一是选择混合所得税制，改革分类所得税制，逐步向综合所得税制模式过渡。我国现行的个人所得税是实行分类税制为主，随着社会经济生活的发展变化，其弊端越业越突出。而综合所得税制是一种科学，合理的税制，是个人所得税制的发展方向。但由于实行这种税制模式要求较高，实施条件的具备是多方面的，目前我国采用综合税制有较大的难度。现阶段可先推行混合税制、克服分类税制缺陷，在各方面条件成熟后再向综合税制过渡。

二是合理规定个人所得税应税所得。扩大个人所得税征税范围。现行的个人所得税法课税范围较窄，许多所得应纳入计税所得却未纳入。因此，需规范个人所得税法、消除规定不明确、概念模糊造成的矛盾。同时，建立全面、合理的费用扣除制度、其标准是纳税人为取得收入而支付的有关费用和生计费用、还应加上抚养儿女、瞻养老人以及相关的教育、医疗、保险等费用，据此确定基本费用扣除和其他单项扣除。当然，这些费用标准要根据通货膨胀、物价指数的变化情况，不断地进行调整。

三是对隐性收入的监控。全面实行银行存款实名制和收付票据化。所有的公民和纳税人实行全国范围的统一编码，其主要的经济活动应通过银行结算、实行经济往来票据化，以改变目前人们的收付大量以现金方式进行，避免造成个人所得税税源稍纵即逝的状况。 

确立科学完整的税负指标体系。

首先，应统一统计口径和研究口径。税收收入和税收负担的分析，应在统一口径的前提下，在一个较长的时间段内，将相关数据积累并寻找出其规律性，适宜作为中期分析。其次，此外，经济是税收增长的基础，但是税收增长的幅度并不一定与GDP增长的幅度是完全一致的。国内生产总值的构成和税收收入的构成是有差异的，不能简单做比较，还应从经济增长的结构和税收增长的结构等因素来分析。最后，不能就税收论税收，应考虑相关因素，如金融体制、财政体制等相关经济问题的改革如何配合等。

资 料 来 源

1、浙江省统计局：《浙江财政收入与经济增长的协调性研究》，2003年12月。

2、谭文武等：《我国财政收入占GDP比重问题的思考》，《湖南纺织高等专科学校学报》，2000年第6期。

3、胡汉宁：《关于我国财政收入占国内生产总值比重的研究》，《辽宁财专学报》，1999年。

4、财政部科研研究所课题组：《中国非税收入改革及规范化管理研究》，2000年7月。

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