一、整顿和规范税收秩序工作中面临的问题

(一)纳税人方面。

(二)税务机关方面。

(三)地方政府方面。

(四)部门配合、综合治税方面。

二、导致依法治税，整顿和规范税收秩序工作不畅的原因

(一)社会外部原因 1、纳税意识淡薄。 2、行政干预盛行。 3、部门配合乏力。

4、税法体系不够完善。 (二)税务内部原因 1、考核方法错位。 2、经费来源不畅。 3、责任追究不力。 4、队伍素质有待提高。

三、推进依法治税的措施 (一)营造良好的外部社会环境 1、培养公民“纳税”意识。 2、规范社会涉税行为。 3、建立涉税工作机制。

(二)构筑良好的税务内部执法环境 1、改革考核机制。 2、规范执法行为。 3、严格责任追究。 4、加强队伍建设。

(三)完善税收立法

1、加快税收基本法立法进程，建立完善的税法体系。

2、提高现行税法的立法层次。

(四)给地方政府适当下放税权

内 容 摘 要

依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，既是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。笔者通过对广安市国税系统近年来开展整顿和规范税收秩序工作的调查，全面掌握了在推进依法治税工作中遇到的纳税人、税务机关、地方政府及部门配合方面的问题，并详细分析了产生这些问题的税务机关内外部原因，并就如何从税务机关内外部两方面推进依法治税工作提出了自己的见解。

推进依法治税问题的深层分析与思考

——基于对广安国税系统的调研

依法治税，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。依法治税的内涵十分丰富，作为依法治国的有机组成部分，它的内涵包括：依法征税与依法纳税的统一；规范健全的税法体系；有效的责任追究制度与完善的执法监督体系。

作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，依法治税既是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。要搞好依法治税工作，就需要不断整顿和规范税收秩序。

随着我国税收制度改革的不断深入和税收地位、作用的提高，按照国家税务总局所提出的税收工作方略，开展整顿和规范税收秩序工作将是税务机关的一项长期任务，也是税收工作的重要组成部分。如何把开展整顿和规范税收秩序工作贯彻落实到税收实际工作中去，不断推进依法治税工作，是基层广大税务工作者所面临的一个重要课题。为此，笔者就广安国税系统在整顿和规范税收秩序工作中尤其是税收征管、税务检查等环节的有关问题展开了专题调研。通过查找整顿和规范税收秩序工作中面临的问题，进一步分析这些问题产生的原因，针对这些问题和原因，笔者就如何推进整顿和规范税收秩序工作提出了自己的见解。 一、整顿和规范税收秩序工作中面临的问题

整顿和规范税收秩序工作是依法治税工作的一个重要组成部分，贯穿于税收征纳的各个方面及税收工作的全过程。要实现依法治税，就是要从整顿和规范税收秩序工作入手，对税务机关来说，就是要实施依法征税，做到应收尽收；对纳税人来说，就是要依法纳税，做到应纳足纳；对地方各级人民政府、有关部门和单位来说，就应当支持、协助税务机关依法执行职务。

近几年来，广安国税系统始终将整顿和规范税收秩序工作纳入税收工作议事日程，不断加大对涉税违法案件查处力度，严厉打击虚开和接受虚开增值税专用发票与其他可抵扣票，骗取出口退税，利用做假账、两套账和账外经营等手段偷税的违法活动。依法加大对重大涉税违法案件的处罚力度，杜绝以补代罚、以罚代刑。对全市重点税源生产企业、煤碳生产企业、农副产品加工企业、废旧物资经营企业和实行“免、抵、退”税的企业开展了税收专项检查。并且选择某些管理基础薄弱、税收秩序比较混乱的行业，集中力量开展税收专项整治，积极配合相关部门开展行业整治，与公安部门联合开展打击制售假发票等违法犯罪专项治理，加强案例分析和专项检查工作总结，查找管理漏洞，完善管理办法，以查促管。

自2002年以来,广安市国税系统不断加强外部执法。变“收入型”稽查为“执法型”稽查，充分发挥税务稽查的“尖刀”和“拳头”作用，深入开展各种专项检查和重点检查，严厉打击各种偷、逃、骗税行为。全市共对2235户纳税人实施了税务检查，经查实有问题的987户，查补税款、罚款、滞纳金共计1560余万元。其中：偷税案件546件，查补税款、罚款、滞纳金共计520万元；虚开增值税专用发票15件，查补税款、罚款、滞纳金共计215万余元；移交公安机关追究刑事责任15件；通过各种媒体曝光税务违法案件180件。整顿和规范税收秩序工作取得了良好的成绩。

然而， 笔者在调研时发现依法治税、整顿和规范税收秩序工作实践中仍面临着一些棘手的问题，现将这些实质性的问题整理归类如下： （一）纳税人方面。有些纳税人不按规定办理税务登记，采取打游击的方式无证经营,这类纳税人占5％左右；有些个体私营企业应建账而不建账或账证不健全，财务管理混乱，收入不记账，乱挤成本，乱摊费用，除少数大型企业账务健全外，30％以上的纳税人核算不规范；有些钻税收政策的空子骗取减免税及税收优惠政策；有些长期挤占国家税收，形成大量的欠税；有些不按规定使用和取得发票，假发票、涂改发票的违法行为大量存在；有些采取各种手段偷逃税款，有些搞帐外经营、搞两套帐，以假帐对付税务机关的检查，数额且越来越大，暴力抗税时有发生。此外，纳税人纳税申报的自觉性不高，申报质量差。 （二）税务机关方面。疏于管理，淡化责任，税户不明，税源不清，漏征漏管户情况普遍存在；重实体，轻程序，执法随意性问题也有发生，随意取舍现象存在，有的就连税务稽查追补的税款也不按时追缴入库，长期挂帐；税务执法地位低，监控手段落后，打击偷逃税力度乏力；税收执法缺乏刚性，执法手段过软；税务内部机构间合力不够，监督不力；个别税务干部以权谋私，以税谋私，搞权钱交易，收“人情税”、“关系税”现象也有发生。

（三）地方政府方面。有些地方政府受地方利益的驱动，擅自越权制定税收减免的优惠政策或采用行政手段干预税收工作，强令税务机关多收或少收；地方政府形象工程不交税或少交税现象时有发生，招商引资项目尤为容易受到地方政府的庇护，如有户农产品加工企业属于招商引资企业，自行虚开农产品收购发票进行抵扣税款，税务机关抽查的发票100％属虚开，在对企业进行处理的过程中却受到来自政府的重重阻力，最后不了了之，税务机关只能睁只眼闭只眼；有些地方政府对一些企业或纳税项目实行税收目标管理和包税政策，有的甚至以政府的重点工程、重点扶持项目为由下文限制税务机关行使检查权，有的党政领导还出面为一些偷逃税者说情，充当“消防队员”向税务机关施加压力，要税务机关妥协；有些地方政府为了保证财政收支平衡，在税收上甚至采用造假方法，搞数字游戏，没有税源向企业“借税”、集资垫税、寅吃卯粮收“过头税”，形成政府调控缴税等虚假入库现象。 （四）部门配合、综合治税方面。一些单位和部门往往因为自身利益需要，不愿配合税务机关执法，诸如银行部门，不执行税、贷、货、利的法定扣款顺序，经常截留企业的应缴税款，搞“近水楼台先得月”，税务机关采取暂停支付存款的税收保全措施时，金融部门总是不情愿配合；负有代扣代缴税款义务的单位不按税收法律规定履行义务，如委托加工珠宝首饰消费税的代扣代缴，有的单位发生了代扣代缴义务，也不扣缴，并想方设法“消化”应纳税额；移送给司法部门的税务涉税案件往往得不到及时有效的处理，追究刑事责任的涉税案件寥若星辰。

二、导致依法治税，整顿和规范税收秩序工作不畅的原因 当前，依法治税、整顿和规范税收秩序工作中突出的问题是税收法律制度的规定与实际运行结果存在很大的不一致。例如税务登记制度、纳税申报制度与实际运行不一致，其理论上的优点无从发挥；再如对税务违法违章者处罚的规定与实际运行情况也相差很大。从依法治税、整顿和规范税收秩序工作实践中产生的问题来分析，导致依法治税、整顿和规范税收秩序工作不畅的原因主要有以下几个方面： （一）社会外部原因 1、纳税意识淡薄。时至今日，我国公民在履行纳税义务方面自觉程度很低，公众中还未真正树立起依法纳税的自觉意识，许多纳税人还处在一种“种田完粮”的境地，对税收的认识还比较模糊，认为“国家收税就是掏自己的腰包”，不懂得税收的地位和作用，更不懂得税收与公民自身的关系，就连一些吃“皇粮国税”的国家公务员，自己领的工资还不知从何而来，当自己的工资额达到应纳个人所得税时，还抱怨“维命粮也收税”？自己吃的是“税钱”，还想蚕食税源，把纳税看作是减少自己收入最讨厌的方式，是一种负担，因而，能偷则偷，能瞒则瞒，能拖则拖，给依法治税、整顿和规范税收秩序工作带来了极不利的环境。 2、行政干预盛行。近年来，我国为规范政府管税行为做了积极的努力，制定了许多有效的措施和办法，有的甚至以法律的形式作了明确的规定，但是，有些地方行政干预税收行为却禁而不止。其原因，一是法治观念不强。认为税是政府使用的，收多收少和怎样管理应由政府说了算，在地方经济与税收发生矛盾时，仍然相信“人治”，权大于法思想根深蒂固；二是对行政干预行为的处理乏力。对行政干预行为（单位、部门所为和个人所为）应如何处理缺乏有效措施；三是对地方政府和部门在处理税收问题上不依法行政的做法和现象，如何监督，由谁来监督，缺乏一套行之有效的监督制约措施。权力失去监督必然变异。行政干预税收己成为阻碍推进依法治税、整顿和规范税收秩序工作的一大毒瘤。 3、部门配合乏力。据调查发现，部门配合乏力是阻碍依法治税、整顿和规范税收秩序工作的又一因素。我国《税收征管法》和《刑法》对部门、单位履行协税护税工作都作了具体的规定，但在税收实践中，许多规定仍处于“人流”环境之下，协税护税尚未形成网络体系，致使许多税收违规、违法行为得不到或不能及时得到制裁，削弱了税收的刚性和权威。其原因在于对部门、单位如何做好协税护税工作缺乏一套行之有效的办法和制度，使得协税护税者的职责、义务不明确，特别是对不履行职责和义务的应承担什么责任缺乏制约措施，导致执法中问题多，处理少，补税多，罚的少，逃税多，举报少，犯罪多，判的少等现象的出现。

4、税法体系不够完善。一是关于税收活动的基本规范和基本原则不健全；二是现行税法的法律级次不高，有些税收法律已经不能适应形势发展的需要。现行各单行税法只有《外国企业和外商投资企业所得税法》、《税收征收管理法》和《个人所得税法》是全国人大颁布的法律，其他则属于国务院发布的行政法规，有些法律条款陈旧落后，已不符合实际工作的需要。三是税收法律体系庞杂混乱。 （二）税务内部原因 1、考核方法错位。当前对基层税务机关的考核仍没有摆脱税收收入任务的指标，习惯于以“完成任务”的比例评判功过，并与各种考核奖励挂钩，在以“税收收入为中心”的理念指导下，往往形成单一的任务观念，一切工作围绕任务去思考和实施，把任务视为“军令状”，为了任务的完成，常常采用税法规定以外的因人而异、因地制宜的办法，形成上级下任务、下级想办法、征收单位耍手法之势，统一的税法规定被肢解，税源充裕，任务完成好时，为不抬高下一年度的基数，增加第二年完成任务的难度，就想方设法少入库或不入库，人为地控制税收进度；税源不足，任务难以完成时，为了不影响工作实绩的考评，则采取挖地三尺的办法，“寅吃卯粮”或玩耍其他手法，搞“虚假税收”，以此来保证税收计划任务的完成。由此可见，仅以单一的税收任务完成量来作为考核税务机关的政绩己成为依法治税、整顿和规范税收秩序工作的绊脚石。 2、经费来源不畅。税务机构分设以来，基层税务机关的征管经费不足，特别是取消一切税收提成后，上级拨付工作经费不足，相当一部分还依靠当地政府给予弥补，而政府如何给予弥补没有具体的文件规定，只好靠基层税务机关自身努力。然而，有些地方政府为了确保财政支出，就鼓励税务机关多收，甚至把税收任务与征管经费捆绑，任务完成得多，经费也就多给，并规定完成了任务才给经费，在这种环境下，税务机关不得不想尽一切办法完成任务，这必然产生绕道走的现象。依法治税、整顿和规范税收秩序工作则偏离轴心，应收尽收成为空头谈，执行政策“随心所欲”。 3、责任追究不力。近年来，各级税务机关就税收执法责任追究都制定了许多行之有效的制度和办法，国家税务总局也下发了《税收执法过错责任追究办法》，这无疑为规范税务人员执法行为，提高税务执法水平，促进税务人员依法行政起到了促进作用。然而，制度有了，办法有了，就是落实不到位，原因在于对推行执法过错责任追究的重要性和必要性认识不足，在实际工作中，存在着这样和那样的顾虑，对个别执法不严者下不了追究的决心，心慈手软。另外，责任追究实行层层“打屁股”和出了问题“一票否决”也起了一定程度的负作用，大事化小，小事化无，出了问题不愿追究，你好我好大家好，从而，为执法工作埋下隐患。 4、队伍素质有待提高。依法治税、整顿和规范税收秩序工作对税务人员的素质提出了全新的要求。然而，据调查发现，基层税务人员还没有实现从“单一型”人才向“复合型”人才的转变，有相当一部分人法律素质偏低，执法水平尚不能完全适应公正、严明、准确执法的要求，人治、特权思想仍十分严重，误解、曲解、肢解税收法规的现象常常发生，少数税务人员责任心不强，工作飘浮，在执法中该查的不查，该管的不管，有法不依，执法不严，违法不究，以补代罚，个别税务人员执法违法，知法犯法，经不起腐蚀与诱惑，搞权钱交易，为偷逃抗税者开绿灯，有的甚至直接参与涉税犯罪。由于税务人员整体素质不尽人意也给依法治税、整顿和规范税收秩序工作大打了折扣。

三、推进依法治税的措施 从当前依法治税实践中面临的问题及产生的原因分析，笔者认为应从以下几个方面采取措施： （一）营造良好的外部社会环境 1、培养公民“纳税”意识。提高公民纳税意识是实现依法治税、整顿和规范税收秩序工作的基础。要使公民都要有依法纳税的意识，这是一项长期的系统的工程。要进一步加大税法宣传力度，加强税法知识的普及，通过宣传教育来提高纳税人的纳税意识和税收意识，增强税收法治的观念，让全社会的公民都来了解税收、关心税收、支持税收；建立消费者索要发票制度，形成全社会协税护税网络；将现行价税合一的各税种像增值税一样改为价税分离，让每一个公民都懂得税与价格的关系，懂得自己所买的商品或消费所负担的税收，知晓自己是纳税人，使之更好地督促纳税人依法纳税；推行纳税人纳税事项向社会公开制度，即在纳税人容易看得见的地方建立纳税事项牌，让群众监督，一方面监督纳税人是否依法纳税，另一方面监督税务机关是否依法征税。 2、规范社会涉税行为。要以学习宣传《税收征管法》及实施细则为重点，加大税收宣传力度，在对政府、各部门的宣传上要突出对《税收征管法》第五条第二款规定：“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”的宣传，使其在处理涉及到税收工作的活动时必须依法进行，不能违反法律、行政法规的规定，不能随意减税、免税，不能自行制定税收政策，也不能干预税收执法；要建立对政府、部门制定违反税收政策决定和干预税收执法的责任追究制度，用制度来规范政府管税行为，做到谁决定、谁主张、谁违法就追究谁的责任，使之不敢违规做出与税法相悖的决定和以任何借口或理由干预和影响税务机关公正执法；要建立税款流失追缴制度，对政府、部门违规造成少征、不征或缓征的税款，实行由上一级机关从下一级财政划缴作为上一级财政收入的办法，用经济手段督促各级人民政府、各部门依法行政，确保税收政策的贯彻落实；要建立曝光制度，对凡与税法规定相悖的做法都进行必要的曝光，形成社会监督，从而为依法治税创造条件。 3、建立涉税工作机制。推进依法治税、整顿和规范税收秩序工作单靠税务机关是远远不够的，必须依靠全社会的力量进行综合治理。当前关键的问题是要建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确涉税部门的权力、义务及法律责任，并制定部门支持、司法保障的具体措施，使各部门在处理税收问题时都能做到有法可依、执法必严、违法必究。同时，要加快税收信息化和网络化建设，实现税务机关与协税护税单位的信息交流与共享，建立起严密有效的协税护税网络，形成强有力的税收综合管理的合力，实现对税源的严密监控和管理。特别是对涉税犯罪案件的处理，更应以法的形式确立涉税犯罪案件的移送、受理、处理等税务与司法各自的职责和义务，这样才能确保打击涉税犯罪案件的惩处力度，改变涉税犯罪案件处罚中存在的该移送不移送和罚多判少、久拖不结的状况，使其真正做到对构成税收犯罪的案件及时移送，依法追究其刑事责任，形成严格执法，严惩不贷，从而摧毁犯罪分子的侥幸心理和安逸心理，震慑那些企图进行税收犯罪的人，让他们对税收犯罪望而却步。

（二）构筑良好的税务内部执法环境 1、改革考核机制。取消税收任务计划分配体制，将税收任务计划改为工作任务计划，将单一的任务考核指标改为按征管质量要求设置考核指标，实现由“以组织收入为中心”的任务型向“以严格执法为中心”的执法型转变。在税收计划的制定上，取消基数加增长比例的办法，实施按征管质量要求设置指标与责任追究相结合的综合执法考核方法，把税务部门的主要精力从“任务型执法”转移到加强征管，强化稽查，严格执法上来，通过严格执法来促进税收收入的增长，做到应收尽收。 2、规范执法行为。（1）制定《税务人员行为准则和规范》，对税务机关和税务人员规定：“应当怎样行为”、“可以怎样行为” 、“不能怎样行为”和“什么可以做，什么不可以做，应当怎样做”，从行为上给予规范，解决税务人员思想道德问题，树立以法治税和以德治税的思想。（2）合理划分执法岗位，制定各个岗位职责，明确各个岗位的工作规程，做到以事定岗，岗位到人，责任到人，形成一环扣一环、相互衔接、相互制约、相互监督有机结合的“链条”式执法体系，并实行岗位交流轮换制度。同时，还应利用现代信息技术，借助计算机网络推广税务执法监控软件，实现对执法行为的有效监督，从执法上给予规范，解决执法过程中的随意性问题。（3）推行“阳光税收”，把税收政策、纳税定额、税收减免、违章处理、税务服务标准、工作纪律、纳税人的权利及办税的条件、要求、程序、过程等向纳税人公开，做到应公开的内容必须全部公开，解决纳税人“税不清”和税务人员收“人情税”、“关系税”的问题。（4）规范征管经费来源渠道，确保征管经费支出，解决基层税务机关自找经费的做法。在此基础上，将纪检、监察工作贯穿于整个税收执法之中。 3、严格责任追究。责任追究是建立良好税收环境，确保税收政策落实到位的关键环节和保障手段，是依法治税的客观要求。就目前而言，最重要的是要提高对执法过错责任追究重要性和必要性的认识，排除追究太严，怕打击干部积极性的过多故虑，树立起严师出高徒的思想；要加大对税务人员违规执法和执法过错责任追究的力度，对违反规定的人和事，一经查实依法追究，应追究刑事、行政、经济责任的必须给予对号入座，做到谁违规、违纪就及时给予追究，决不能姑息迁就，对负责追究而不实施追究的，更应从重处理；要推行税务执法监督检查机制，实现对税收执法事前、事中、事后的全方位监督检查。 4、加强队伍建设。税收执法人员素质的高低直接关系到税收执法的效果，关系到依法治税、整顿和规范税收秩序工作能否真正贯彻实施。因此，建立一支高素质的干部队伍是实现依法治税、整顿和规范税收秩序工作的重要保证。一是要进一步加强对税务人员的政治思想教育、廉洁自律教育、职业道德教育和法制教育，使执法者牢固地树立法制观念，做到心中有法，虑必及法，言必合法，行必循法；二是要切实加强干部业务培训和执法培训。把提高干部执法素质作为一项长期的系统工程常抓不懈，努力造就一支具有较高税收法律知识，业务精通，纪律严明，具备正确处理税收法律关系中各种问题能力的税收执法队伍；三是要创造良好的发展空间。让每一个税务人员在不同的岗位都有发挥聪明才智的舞台，建立工作竞争机制，创新各种工作方法，开展不同形式的“能手”评比，激发税务人员的内在动力。同时，把执法与选拔、培养干部有机地结合起来。从而，为依法治税工作创造一个良好的环境。

（三）完善税收立法

1、加快税收基本法立法进程，建立完善的税法体系。税收基本法是税法体系的主体和核心，用以统领、约束、指导、协调各单行税法、法规。它一般规定税收基本制度、税收的立法原则、税务管理机构及其权利与义务、税收立法及管理权限、纳税人的权利与义务等基本内容。目前我国的税收基本法还是一项空白。因此，需要总结借鉴西方国家建立税收“母法”的经验，根据我国社会经济的特点，从健全税收法制和实现税法的统一出发，研究制定具有中国特色的“税收基本法”，以强化税法的系统性、稳定性和规范性，并为单项税收立法提供依据和范例。最终建立一个以税收基本法为统率，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的税收体系。

2、提高现行税法的立法层次。当前应将占税收主导收入的“增值税”、“营业税”、“企业所得税”上升到法律高度。

（四）给地方政府适当下放税权

我国税权高度集中在中央，这不利于调动地方政府支持依法治税工作的积极性。故应适当分权，地方应享有一定的税收权限，以适应地方政府合理运用税收调节手段服务地方经济发展的需要，从而使地方通过合法途径取得与实现其事权相适应的财力，规范地方政府行为，减轻税务部门的执法压力。

参 考 文 献

1．本文数据资料来源于广安市国家税务局政策法规科。

2．本文参考了国家税务总局印发的《整顿和规范税收秩序工作规划（2005年—2007年）》（国税发[2005]137号）

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