一、惩治和预防腐败体系建设的基本内涵

惩防体系的提出和发展是一个历史的进程，其中，有三部文件构成了惩防体系建设的主要依据，第一，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在这部文件中，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的重要性和紧迫性、建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持党反腐倡廉的基本经验、建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则及加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线等惩防体系建设的基本内容。第二，党的十七大将建立健全惩治和预防腐败体系写入党的章程，以党内根本法规的形式固定下来。第三，党的十七大之后，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，（下文简称《工作规划》）并发出通知．要求各地区各部门结合实际情况，认真贯彻执行。

整体推进是惩防体系建设中的一个重要问题，如果说惩防体系的建设是本体论，那么整体推进则是方法论。要准确理解整体推进的含义，就要从整体上理解反腐倡廉各项工作及其内在联系，尤其是教育、制度和监督三者之间的密切联系。反腐倡廉教育、制度、监督、改革、惩处和纠风等几项措施的整体推进。教育、制度、监督是惩治和预防腐败体系建设的三要素。只有有机结合．相互作用，才能最大限度地发挥作用。其中，教育是基础，制度是保证，监督是关键，几个方面相互依存．相互配套，相互促进，缺一不可。必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。正确地处理惩治和预防的关系。有效预防可以遏制腐败的发生，严肃惩治对犯罪行为的威慑作用又有利于有效预防，两者互相配合，不可割裂。在惩治和预防腐败体系的建立中．需要加强教育、加强制度建设、加强监督管理、改革创新机制、严格惩处违法乱纪行为、纠正行业不正之风及各方面互相配合，协调发展，从源头上防治腐败，用刚性的制度制约、用强硬的法律法规惩处和打击违法、违纪、违规行为，用全社会的力量保证党和人民的利益不受损害。腐败作为一种社会综合症，没有哪一种单一的抑制策略可以奏效，成功的方法往往是范围广泛的多种策略的综合运用。而从腐败产生的因素分析．教育失误、制度失范、监督失效又是导致腐败现象易发多发的重要原因。因此，我们认为在反腐倡廉工作中．必须将教育、制度、监督置于并重的地位，并只有把三者整合为一个有机的整体，在发挥各自功能的同时，又相互作用、相互促进，才能构筑科学的、有效的惩治和预防腐败体系。体系亦即系统，是指存在于一定环境中由若干相互联系、相互作用的要素构成的具有特定功能的整体。体系的本质规定性是它的整体性。“整体推进”惩防体系，就是在体系构建和运行过程中，保持体系结构合理、运转协调、系统稳定、可持发展。

我国目前的反腐败形势依然是比较严峻的，因此，能否在未来的一段时间内有效遏制并把腐败问题降低到比较低的水平，就是“惩防体系”首先要遇到的挑战。改革开放30多年来，我国的腐败现象一直处在迅速的动态变化之中。一些比较容易治理的腐败现象已经基本上销声匿迹了，然而，一些难以治理的则仍在较为严重地发生着。因此，能否有效治理这些腐败现象，就是“惩防体系”所遇到的挑战之中的挑战。

首先，反腐败斗争具有紧迫性。反腐败斗争关系到党的生死存亡，关系到我国社会主义的前途和改革开放事业的成败。我们必须清醒地看到，在改革开放和发展市场经济条件下，某些党政机关工作人员中产生了官僚主义、贪污受贿、敲诈勒索，贪脏枉法、执法犯法、任人唯亲、裙带关系、腐化堕落、道德败坏等腐败现象。如果任其蔓延，就会使党变质、国变色，人民民主专政国家毁于一旦。因此，要保证党不变质、国不变色，改革开放顺利进行，就必须加强法制建设，惩治腐败。

其次，反腐败斗争具有长期性。邓小平同志指出：“惩治腐败斗争，不能搞一天两天，一日两日。整个改革开放过程中都要反对腐败。”产生腐败的原因不可能在短期内得到根本解决，这就决定了反腐败斗争的长期性。从思想上看，封建主义的残余思想和资产阶级的腐朽思想仍然存在。从制度上看，在社会主义初级阶段，由于监督机制不健全，权力制约机制不健全．共产党的执政地位有可能被某些腐败分子用于谋取个人的私利。因此，清除腐败要通过长期的制度建设和思想教育，这些都决定了反腐败斗争的长期性。

最后，反腐败斗争具有艰巨性。惩治腐败符合广大人民群众的利益，但腐败是一个历史性的顽症，反腐败斗争必然要遇到腐败势力的抵制和反抗。同时，反腐败斗争涉及到社会的、经济的、政治的、思想的、文化的、法律的诸多方面，由于它又是一个政策性、原则性很强的工作，因此，开展有效的反腐败斗争必然会遇到许多困难和阻力。所有这些，都决定了反腐败斗争的艰巨性。

实践证明，反腐败不能通过“搞运动”的方式来进行，这种方式不仅往往出现大轰大嗡的情况，而且容易使腐败分子漏网或产生反腐败斗争扩大化的问题。因此，只要建立惩治和预防相互结合的惩防体系．才能取得良好成效。

二、吉林省惩防体系建设的基本情况

1．省委省政府领导高度重视。建立健全惩治和预防腐败体系，是以胡锦涛同志为总书记的党中央科学分析世情国情党情的深刻变化，从全面推进党的建设新的伟大工程、提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力的全局和战略高度作出的重大决策，是新时期加强反腐倡廉建设的工作重点．在党风廉政建设和反腐败工作中具有基础性、全局性、战略性的重要地位。省委省政府始终高度重视惩防体系建设工作。省委多次对重大问题进行研究部署．扎实推进惩防体系建设工作。各级党委、政府和部门按照中央和省委的要求，坚持以改革为突破口，抓住腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，规范和制约权力，加强长效机制建设，加大惩治腐败力度，惩防体系各项工作都有新的进展，呈现出统筹推进、系统治理、协调发展的良好局面．具有吉林特色的惩防体系基本框架已逐步形成。2010年12月27日上午，全省惩治和预防腐败体系建设领导小组召开会议，听取吉林省贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和《实施办法》情况，总结惩防体系建设工作，研究部署下步工作，进一步推动惩防体系建设各项任务的落实。省委书记孙政才在全省惩治和预防腐败体系建设领导小组会上强调，要加快构建惩防体系，提高反腐倡廉水平。

2．法规建设得到加强。中央《工作规划》颁布以后，吉林省及时制定了《吉林省建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年实施办法》（下文简称《实施办法》）。《实施办法》是按照中央《工作规划》的部署和要求，紧密结合我省实际制定的，是今后5年推进全省惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。各级党委、政府要从政治和全局的高度，把贯彻落实《实施办法》作为今后一个时期全面落实党的十七大和省第九次党代会精神，深入推进反腐倡廉建设的一项重要政治任务，列入议事日程，深入学习宣传，认真组织实施。要加强领导、明确责任、健全机制、强化督查，努力完成《实施办法》提出的各项工作任务，构建具有吉林特色的惩治和预防腐败体系。

3．积极进行机制创新。在惩防体系建设的过程中，各级地方政府不断加大工作力度，多角度、全方位创新突破，惩防体系建设取得了实效。吉林省临江市在落实党风廉政建设责任制中，采取了“l+n”模式：“1”就是层层签订l份责任书。全市上至市委书记下至村（股）级干部，层层签订了党风廉政责任书，建立起横向

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