五、将抽象行政行为纳入复议范围面临的问题

（一）关于抽象行政行为的复议的效果

复议机关经复议审查，通常对抽象行政行为有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。

第一种结果并不牵涉过的法律问题，在此不做讨论。第二种结果则会引发诸多相关的法律事宜，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力。据此做出的具体行政行为效力我认为应以可改变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦做出又无争议，不可变更。但具体行政行为如果是根据错误的抽象行政行为做出，相对人必然会提出异议，那么就有必要根据实际情况对做出的具体行政行为予以撤销或改变。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自做出具体行政行为之日起算，至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请示。

至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请示，因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权申请复议，也无权获得赔偿。但当事人提出对抽象行政复议后，如果复议结果是上述第二种，则可以给予一定的奖励，提高社会学界对于行政行为监督的积极性，更好的完善我国行政监督体系建设。

（二）关于抽象行政行为的复议决定的性质

复议机关关于抽象行政行为的复议决定是对特定事项的裁决，对特定申请人的人身财产权利发生影响，因而其性质是具体行政行为。既然复议决定是具体行政行为，所以应当赋予当事人对此提起诉讼的权利，然而，一旦允许当事人对此类复议决定提起诉讼，那么必然面临法院审查抽象行政行为的问题。复议决定是关于维持或撤销抽象行政行为的具体行政行为，法院不仅要审查该复议决定证据是否充足，适用法律是否得当，程序是否合法，当然还要审查该抽象行政行为本身合法与否。所以，法院受理行政案件的范围也自然扩大到抽象行政行为。很显然，这与现行的行政诉讼法关于受案范围的规定是不一致的，为此，有必要同时修改行政诉讼法关于受案范围的规定，使二者协调起来。

（三）关于抽象行政行为纳入行政复议范围后，行政机关能否承受

抽象行政行为纳入复议范围后，对于行政机关来说能否承受的问题，是个现实问题，但是对于这个问题我们应该像对待具体行政行为复议一样区正确面对。

首先，我们不能以行政机关不能或难以承受为由，去决定抽象行政行为是否可以纳入行政复议范围。而是应该从行政机关和行政管理对象双方的权利角度看。《行政复议法》第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。既然可以对抽象行政行为提出审查申请，那么为什么不能在有可能导致抽象行政行为对管理相对人造成权利、经济损失之前，就让管理相对人提出行政复议，从而避免更多的人受到损失。

另外，从对抽象行政行为纳入行政复议范围的可操作性上来看，《行政复议法》确认了抽象行政行为的可审查性，那么也就是说对抽象行政行为进行行政复议，技术上应该没有问题，也就是实施抽象行政行为的部门可以对有错误的或不完善的抽象行政行为进行修改或废除。

有学者认为在将抽象行政行为纳入行政复议范围时，给行政机关造成不必要的负担，造成行政成本不合理地加大，乃至于影响行政活动的正常进行。但本人却有相反的观点，将抽象行政行为纳入行政复议范围后，的确需要行政机关派人负责相关工作，也提高了一定的行政成本，但如果说错误的抽象行政行为通过具体行政行为的实施，给相对人造成了损失，而且很有可能不仅仅是个案，而是大面积的，那样的话如果相对人们提出赔偿的话，给行政部门带来的不损失远远大于行政成本的太高。

当然了，为了尽量减轻将抽象行政行为纳入行政复议后对行政机关产生的压力，有必要对申请抽象行政行为复议的对象、范围进行圈定，可以从行政复议申请人的资格条件、抽象行政行为申请行政复议的理由等方面进行规范和细化。同时，为了避免同一项抽象行政行为而反复提起行政复议案件，不必要地增加行政复议机关和被申请人的负担，可以建立公示制度，对所有相关抽象行政复议的申请予以公示。

  (四)关于对抽象行政行为进行行政复议会不会影响行政管理秩序稳定

对抽象行政行为进行行政复议审查，其结果无非是两个：一是，抽象行政行为被认定为合法，而由行政复议机关裁决维持；二是，抽象行政行为被认定为违法，而由行政复议机关裁决撤销或者部分撤销。前者属于对行政机关正确行为的维护，不仅不会影响行政管理秩序，反而对于行政管理秩序有积极的促进作用。至于后者而言，在行政复议机关裁决撤销抽象行政行为之后，以前据此作出的具体行政行为从理论上看应当是无效的，因此可能会使行政机关在纠正有关具体行政行为方面增加一定的工作量。但从另一方面看，这些工作量是必要的，它必然有助于改善政府在人民群众中的形象，增进行政机关在相对人的中威信，与其社会效果相比，所付出的工作量是完全适当的，因此从根本上说是利大于弊的。而且，只有明确行政机关有改正错误的责任，才能强化其工作责任感，使其以后尽可能减少乃至杜绝制定违法的抽象行政行为。至于确认有关具体行政行为无效的具体事宜，可以参照法国等一些国家的做法，由各具体行政行为的作出机关根据相对人的申请分别进行，这样也不至于增加太多的工作量。

  (五)关于抽象行政行为引起的相对人合法权益损害的赔偿问题

关于抽象行政行为被撤销后，此前据此作出的具体行政行为造成的相对人的损害是否赔偿的问题，是抽象行政行为纳入复议范围后可能带来的最为棘手的问题。一般而言，如果行政复议机关对于抽象行政行为仅进行合法性审查的话，抽象行政行为的被撤销，原因必然在于该抽象行政行为违法；而抽象行政行为违法，据此作出的具体行政行为亦属违法无疑。违法的具体行政行为给当事人造成合法权益损害的，自然应当赔偿。但是，考虑到赔偿问题与政府的财政负担能力有着直接的因果关系，必须慎重对待。一方面，要尽可能体现充分维护和救济公民合法权益的原则，另一方面，又要尽可能防止给财政带来过重的负担。有鉴于此，可以设想采取两种方案：一是，对于抽象行政行为正式纳入行政复议范围以前出台的抽象行政行为，虽可申请行政复议，但是不适用普遍赔偿原则。相对人能否获得赔偿，视其他有关法律法规有无赔偿的规定而论。二是，对于抽象行政行为纳入行政复议范围后出台的抽象行政行为，引起相对人合法权益损害的，原则上相对人都享有求偿权，但是该项权利的行使应有一定的时效限制（如适用国家赔偿法的赔偿时效规定），相对人超过一定时间而不行使求偿权的，视为放弃权利。 为了体现过责相当的原则，如果出现抽象行政行为违法而致当事人损害，需要进行赔偿时，除具体行政行为作出机关因此获得非法利益的以外，原则上以违法抽象行政行为的制定机关作为第一赔偿义务人，首先履行赔偿责任；在其无力履行赔偿责任时，还可由上级行政机关承担补充赔偿责任。同时，对于因为制定的抽象行政行为违法而造成严重损害后果，或者造成严重社会影响的行政机关，要严肃追究其负责人和有关责任人员的责任。这样，才可以防止某些行政机关通过出台违法的抽象行政行为，牟取本单位的非法利益而由上级政府承担赔偿的状况。

参 考 文 献

[①]《马克思恩格斯全集》第16卷，第16页.

[②]童卫东《论对抽象行政行为的行政复议权》，载于《法学杂志》1997年第6期.

[③]王名扬《法国行政法》， 中国政法大学出版社1988年版，第150页。

[④]（台）翁岳生《行政法与现代法治国家》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会编辑

方军：《抽象行政行为行政复议若干问题研究》

李昱霖：《浅论抽象行政行为与行政诉讼范围》

孙开宏：《论抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围》

李游：《论行政复议中的抽象行政行为》

马怀德：《析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性》，《人民检察》2001年第10期

董晓波：《论抽象行政行为的监督机制》

马怀德：《论抽象行政行为纳入行政复议的范围》

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