3．债务形成原因复杂。我国地方政府债务的形成与积累有着十分复杂的政治，经济和社会背景，有的是历史遗留问题的显性化，有的是政府行为的不规范所致，还有的是由债务管理体制因素造成的，因而是多重因素和矛盾综合作用的结果。从财政体制来看，分税制财政体制改革不彻底．地方政府事权与有限财权之问的高度不对称，地方政府财政缺口较大。从地方政府治理方式来看，地方政府债务中的相当一部分是由地方政府的盲目投资从在债务管理方面看，由于中央政府和地方政府均缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，缺乏一套科学规范的信息披露和监督机制，致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。

4．管理分散，偿债责任难以落实。地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一机制。政府多部门融资，分散管理。目前地方政府债务基本处于融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状态。譬如，由于缺少统一的债务管理机梅，地方外债的引进数额、引进项目、使用监督等缺少统一的规划，地方政府的外债管理分别有不同的政府主管部门分管。其中外债项目由国资委、财政、农业等部门向下归口管理，分别上报申请项目、引进项目；转贷部门则由财政部、省政府以及各专业银行等金融机构管理。担保单位则由各级地方政府主管部门出任。由于各部门的权责利没有明确，且缺少沟通和信息交换，债务资金的使用缺少应有的监督，债务的到期偿还则缺乏统一的管理，无章可循。

和投资失误所致。

2）上海地区债务状况

在今年上半年召开的上海市十四届人大常委会二十八次会议上，上海市财政局局长宋依佳受市政府委托，作了《关于提请审议<上海市2016年市本级预算调整方案（草案）>的议案的说明》。宋指出，财政部经国务院批准核定上海2016年置换债券发行规模上限为1800亿元，用于偿还经清理甄别认定的政府负有偿还责任的存量债务。综合考虑市本级和各区县政府债务到期情况、财政存量资金、当年预算安排用于偿还政府债务等情况，2016年本市安排发行1700亿元置换债券，其中，市本级435亿元，区县级1265亿元。他指出，财政部核定上海2016年新增债务限额为500亿元。考虑到区县承担的市级重大项目建设任务较重、对资金需求较大，本市新增债券额度500亿元全部转贷区县，主要用于支持旧区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设等重大公益性项目支出，优先保障在建公益性项目后续融资。按照财政部关于债务限额管理的规定，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额。据此，根据上述2016年新增债务分配方案，本市2016年地方政府债务限额为6518.5亿元，其中，市本级债务限额为1932.1亿元，区县级债务限额为4586.4亿元。根据本市2016年政府债券额度分配情况、部分市级支出调整为市对区县转移支付等情况，对2016年市本级预算作调整：将一般公共预算收入总计由3923亿元调整为4956亿元，支出总计由3923亿元调整为4956亿元，收支预算平衡；将政府性基金预算收入总计由1107.5亿元调整为2274.5亿元，支出总计由1107.5亿元调整为2274.5亿元，收支预算平衡；将市对区县转移支付预算数由454.9亿元调整为598.5亿元，增加143.6亿元。2016年市本级预算调整方案经市人大常委会审查批准后，市财政局将转贷各区县的存量置换债券额度和新增债券额度正式下达区县，区县根据政府债券资金使用的有关规定，制定债券资金安排使用方案，编制预算调整方案，报区县人大常委会审查批准。按照地方政府债券自发自还的有关要求，本市需实施地方政府信用评级、信用披露，并按规定做好2016年地方政府债券发行工作。

三、当前的地方政府债务风险

随着当前经济的下行趋势，我国各地方税收收入以及出卖土地等预算外收入均有明显下降，这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。接下来本文将从6个方面分析我国当前的地方政府债务风险。一是经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险，我国经济已由高速增长步入中高速增长阶段，经济减速下行的压力很大。今年一季度GDP增长率为7.4%，比去年同期下降0.3个百分点。就二季度前两个月经济运行状况看，经济减速的压力不减，全年实现7.5%的增长目标难度很大。财政收入与经济增速具有高度相关性。经济减速必然影响地方政府的财政收入进而影响其偿债能力。而产能过剩严重、结构转型升级压力大的地区，经济减速幅度会更大一些，其财政收入下降幅度以及偿债能力所受影响也就更大。去年10月，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，要求重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，压缩钢铁产能总量8000万吨以上。今年的《政府工作报告》中又提出了全年压缩过剩产能的具体目标。前不久，工信部为分解落实《政府工作报告》确定的目标，又向各地下达了2014年淘汰落后和过剩产能的任务，其中钢铁、水泥两行业任务较之《政府工作报告》确定的目标又有一定程度的提高。今年是压缩和淘汰过剩产能的关键之年，这项工作对地方政府财政收入和偿债能力的影响不可低估。

二是房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险，地方政府融资平台多以土地作为融资抵押物，地价波动直接影响其融资和债务偿还能力。近年来随着房价节节攀升，地价也扶摇直上，“地王”频出，地方政府的财政收入迅猛增加。2013年，地方政府的土地出让金收入一举突破4万亿，同比增长超四成，对地方财政收入的贡献度再创新高，地方政府的土地财政依赖格局也进一步强化。地价迅猛上涨，助长了地方政府的举债冲动，成了地方政府性债务急剧扩张的助推器。而一些大城市高得离谱、令人咋舌的房价，严重透支了国民财富积累，阻碍了消费扩大和经济转型升级，成为危害经济增长和社会稳定的一颗毒瘤。是泡沫终究要破灭！开发商及其利益代言人对高房价的鼓噪，阻挡不了房价理性回归的步伐。时下，高房价已成强弩之末，支撑高房价的制度条件、市场环境和货币基础正在发生明显改变。今年以来某些二、三线城市的房价大幅下滑，一线城市的房地产交易量也显著下降,房价开始松动。种种迹象表明，房地产市场正从卖方市场转向买方市场。尽管现在还很难判定房地产市场何时进入拐点，但高房价泡沫破灭为时不远，却是可以预期的。而一旦房价泡沫破灭，地价大幅下跌，地方政府的偿债能力必然下降，以土地作抵押的融资项目，也必然遭受难以偿还本息的信用风险。

三是期限错配带来的流动性风险，宽口径的地方政府性债务，包括地方政府融资平台贷款、城投公司债（企业债、短券、中期票据等）、中央财政代地方发行和地方政府自办发行的地方政府债券、信托公司的政信合作余额、劵商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。就地方政府的负债期限结构看,绝大多数负债为短期和中期，一般在5年以下。这里仅以地方政府主要的负债形式——银行贷款为例。审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务中50.8%来自银行贷款，负有担保责任的债务中71.6%来自银行贷款。而这些贷款中期限在三年以下的短期贷款居多，三年之内（即2016年底之前）需要偿还的贷款债务占到总债务的73.45%。而从地方政府举债资金的投向看，80%左右投向了基础设施、科教文卫、生态环保建设等领域。这些领域投资项目的投资回收期大多超过举债资金的融资期限。即使已经投入使用的投资项目，短期内产生的“回报”也不足以偿付债务本息。地方政府债务负债方和资产方期限错配所形成的“借短投长”，必然导致“现金流量”问题，酿成流动性风险。而当地方政府的财政收入满足不了偿债要求，地方政府的其他资产又受制于流动性无法迅速变现时，就会引发债务违约。

四是地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积，由于偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法。国家审计署对36个地方政府的审计结果显示，5个省会城市2012年政府债务的借新还旧率超过20%，最高的城市达38.01%。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。地方政府在“借新还旧”的同时继续举借新债，还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面后果。或许更为严重的是，众多融资平台大面积采用“借新还旧”，会产生“债务集合”和“债务共振”效应。一旦货币政策收紧，市场资金紧张，融资平台“借新还旧”受阻，资金链断裂，发生债务危机的概率就会增大，并可能由此引发系统性风险。此外，在美国QE退出和其他因素导致国内市场利率上行、资金面趋紧成为常态、监管部门对地方举债监管更加严格的金融大背景下，地方政府“借新还旧”的顺利性也将大打折扣，而这又会引致地方政府性债务的违约风险。

五是非信贷融资比重上升带来的风险，2012年以来，由于融资平台贷款监管日益严苛，部分资产质量较差、不符合贷款条件的融资平台纷纷转向信托、券商、理财等机构寻求支持，非信贷融资规模显著增加。而非信贷融资的成本较之信贷融资明显为高。信托融资成本一般在10%以上，融资期限只有1—2年，券商资管计划的融资成本高达15%左右。但能够承受这么高成本的融资项目并不多，这实际上在融资环节就为债务的顺利偿还埋下了隐患。近期金融监管部门频频发布文件，规范信托业务、同业业务和银行理财业务，金融机构“期限错配”的现象将得到遏制，非信贷融资的顺利性、足额性也难以保证。还应该看到，由于新增平台融资主体众多，非信贷融资中融资主体的资质也在不断下降。比较典型的是城投债。2008年城投债的AAA级发行人和AA级发行人发行的债务规模占比分别为40.11%和32.38%，而到2012年年底，这两个比率转变为15.86%和47.34%。融资主体资质下降，债务风险自然提高。

六是融资主体相互关联产生的交叉风险，一个地区可能有几家甚至十几家融资平台，这些平台表面上是单一独立法人，但实际上都由同一地方政府统一管理，融资和债务偿还由政府统一安排，不同平台之间还存在相互担保的现象。这使得各平台之间呈现出高度关联性和风险传染性。一旦某一平台发生债务违约，便会因为这种连带关系形成连环违约，形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，进而放大该地区的债务风险。

在这方面，如果一个县级地方政府拥有多个融资平台，问题会更加突出。道理很简单:绝大多数县级地方政府财政收入规模较小,持续增长能力不强,且融资回旋余地较窄,因而偿债能力相对较弱。即使财政收入水平

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以上为本篇毕业论文范文我国地方政府的债务风险和解决方案探讨—以上海地区为例(二)的介绍部分。

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