（二）制度安排

在助学贷款运行的第一阶段，该制度安排的缺陷比较明显。对学生和学校而言，助学贷款明显的具有正的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；商业银行承担了国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的迫偿成本和违约损失，承担了助学贷款资金的机会成本，却成为助学贷款各主体中唯一一个得到负收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是不难理解的。

应该承认，2004年6月出台的助学贷款新政策是一个极大的进步，其合理之处在于将风险由银行单独承担变为风险由财政、高校、银行分担。但新政策没有从根本上修正助学贷款的制度缺陷。银行与助学贷款管理中心就风险补偿金比例问题难以达成一致，成为助学贷款受阻的首要原因。国家规定的最高风险补偿金为15%，而一般仅在7%左右，从全国看，助学贷款的违约率在20%-30%之间。在商业银行看来，助学贷款是政策性业务，分担风险对商业银行是不公平的，因此，商业银行提出较高的风险金比率。而各地财政的财力有限，风险补偿金的财政承担部分也有不同的主体。国家助学贷款新政策中规定，省级财政只负责省级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金，市级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金由市级财政负责。由于各地财力不同，使风险补偿问题在落实中存在差异。银行普遍认为，与其扯皮，不如退出这项安排。

高校对风险补偿问题也有看法。高校承担50%的风险补偿基金的安排与扩大学生贷款面的目标有矛盾。新政策规定，每个高校在风险基金中承担的数额，按照当年贷款发生额和毕业学生贷款违约率加权计算。学生贷款金额越多，学校应交的风险补偿越多。这使得高校倾向于减少学生的贷款，从而少交风险补偿金。更为严重的是，由此可能导致的高校对学生实行选择性贷款，甚至选择性录取，增加了该项制度安排的负面影响，增加制度成本，减少了制度收益。

助学贷款制度如何改革取决于对助学贷款制度做怎样的修补才能使助学贷款中的多个利益相关主体都能够得到正的收益，使各个主体自觉维护这项制度，形成稳定的均衡。

现在看来，实现上述目的比较困难。从目前大学生的就业状况看，未来新毕业大学生的经济状况不会出现大的改观，学生信用状况也不会在短期内改变。假定违约率保持不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何提高风险补偿金比率的问题。假定风险补偿金比例不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何降低违约率的问题。

从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。笔者的答案是助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。

就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。商业银行、政策性银行都有各自的行为边界，商业银行就应该以盈利为一切经营活动的出发点和落脚点，政策性银行就应该提供社会所需要的公共品性质的金融服务。商业银行在经营政策性业务过程中常带有商业色彩，一个极端的例子是，有的地区商业银行在发放助学贷款的时候，对特别贫困的学生反而不发放，老师不得不告诉申请助学贷款的学生，别把自己的经济条件写得太差。就是说，商业银行经办助学贷款难以实现助学贷款隐含的机会均等的要求。即使助学贷款得到一般商业性贷款相同的收益，商业银行仍然要进行权衡，因为助学贷款对贷款期限、还款方式的约束限制了商业银行的自主经营权。而政策性银行承担助学贷款业务则不会存在类似问题。2004年12月30日国家开发银行河南省分行与河南教育厅在河南省属高校助学贷款合作协议上正式签字，这在全国尚属首创。事实证明，政策性银行完全有能力承担该业务。

四、现实条件下可应用的助学贷款政策缺陷修补措施

2006年9月，中国人民银行下发了《关于进一步加强助学贷款工作的通知》，仍然以行政命令的方式对助学贷款的近期工作作出了一些要求和安排，因此，就目前政策环境和政策考量方向而言，国家推行助学贷款的法理基础和制度安排的缺陷近期无法得到重大改变和扭转，完善国家助学贷款的核心问题应以提高风险补偿和降低违约率为根本出发点，尽量弥补政策实施过程中相关主体的利益损失。

（一）建立风险担保机制。商业银行的贷款是以赢利为目的的商业行为，而为高校贫困学生提供的信用贷款，既费力又有风险，而且难以增加利润，国家对学生的违约也没有有力的制约和保障办法，降低不了银行的风险。因此，比照现行的中小企业融资担保公司，建立完善的政策性助学贷款担保基金制度，与现行的国家助学贷款的风险补偿机制形成一个互补的关系，以化解银行发放助学贷款的风险，保证贷款收益，使银行能够放心、积极地发放助学贷款。对于国家助学贷款担保基金的来源，可以从以下几个方面考虑：政府拨款，约占50%～60%的比例；筹集社会团体和个人捐款，约占30%～40%；还有基金增值等其他渠道。按照担保基金放大倍率可达5～8倍计算，申请金额30亿，只需5亿就能完成担保任务。

（二）制定有差别的还贷制度，对于愿意到大中小城市的第三产业、社区服务岗位、中西部贫困地区、贫困县、农村就业以及自主创业的毕业生，可减少其还款或取消其还款，以此作为鼓励和激励。这种制度如同一个有效的调节人才的杠杆，不仅可以刺激一部分毕业生流向急缺人才的落后地区和农村，还可以缓解城市的就业压力，也有利于解决毕业生“就业难”的问题。

（三）尽快建立全国联网的高校学生征信系统及还款约束机制，包括由国家金融管理部门建立的全国个人资信系统和由经办银行建立的还贷监测系统，以及高校建立的借款学生信息查询管理系统，制定相关法律法规（比如可以引进美国的社保卡制度，一卡在手，能记录学生的各种信息并进行追踪），依照法律，对恶意欠贷者予以严惩。为创造良好的信用保证体系，可将受助贫困大学生的还款记录与国家学历文凭查询系统对接，让用人单位在核验大学生文凭的同时，也能对学生的个人信用有所了解，让用人和信用实现信息对接。

（四）政府部门将助学贷款贴息纳入长期财政收支计划，抽出足够资金,对金融机构所发放的政策性助学贷款贴息并及时划转到位,为商业银行和农村信用社助一臂之力。为促进生源地助学贷款的推广，渴望国家加大对农村信用社发放助学贷款的扶持政策，允许其享有国家财政贴息、税收优惠等政策。据调查统计，目前在校高中生中来自农村的占75％，其中特困生占10％左右；来自城镇的占25％，特困生占2％。每年大约有5％的特困生因经济困难而辍学。因此，希望扩大国家助学贷款的发放范围,将成绩优异、家庭特别困难的在校高中生，也列入贷款发放范围。

（五）贷款利率要多样化。在美国，助学贷款形式有国家直接贷款、政府担保的学生贷款、家长贷款和抵税贷款等多种形式，各种贷款的利率不一样，存在较大差异。如，国家直接贷款的年息为5%左右，政府担保的学生贷款的年息为8%，而家长贷款的年息则较高，为12%左右。目前，我国助学贷款的利率不够合理，从经济学的角度讲，贷款风险越大，贷款利率则应越高。在一般商业性助学贷款中，信用助学贷款风险最大，抵押助学贷款风险最小，担保助学贷款风险介于上述两者之间。因此，可以参照国外助学贷款利率实行差别利率，抵押助学贷款年利息按中国人民银行规定的同期限贷款利率计息，担保助学贷款和信用助学贷款年利率在抵押助学贷款年利率的基础上分别上浮1%-2%，这样无疑会大大提高学生申请抵押助学贷款和担保助学贷款的积极性，减小助学贷款的风险。

参 考 文 献

1、戚谢美、管晓怡，国家助学贷款的政策学分析，《浙江大学学报：人文社科版》2004年第4期

2、关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见.2004.

3、马经，助学贷款国际比较与中国的实践，中国金融出版社，2003.1

4、中国人民银行文件《中国人民银行关于进一步加强助学贷款工作的通知》，2006年9 月

5、王守军，我国助学贷款的现状及发展评议，现代教育科学，2002.1

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