行政执法越到基层，执法人员就越可能来自其主管的辖区，越可能和相对人之间有着千丝万缕的联系，越可能受到法律之外的社会因素制约。以一个基层派出所所长为例，其单位负责辖区的治安和刑侦。而辖区内的群众不管大事小事，只要能和所长攀上关系的，都希望找后门，哪怕只是办理身份证插个队，更不用说涉及拆迁、打架等事宜。这也跟中国老百姓几千年的传统思想有关联，人情关系学一直较注重。同时，该辖区的较大企业往往可以和当地政府有良好的关系，企业带动当地经济发展，为群众创收，政府在取得功绩的同时又为这些企业提供良好的投资和运营环境。这在环境、药品等基层执法领域表现得尤为明显。作为行政相对人的大中型企业又往往有着丰富的社会资源和人脉关系，这使得基层行政执法机构和人员常常对其束手无策，从而被迫网开一面。

（四）基层行政机关及其人员的“自利”倾向

在我国，单位制是造就某一基层行政机关所谓“部门利益”的重要历史遗产。时至今日基层行政机关依然是一个生活共同体，其执法人员的生活、福利都与该机关的性质和所谓“效益”息息相关。基层行政执法人员的科层位序普遍不高，升迁发展机会受限，因此他们就会更为看重自己所可能得到的实际利益。尽管确立了对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的“收支两条线”制度，尽管《行政处罚法》规定了“做出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”，但由于以划拨执法经费等形式变相返还罚款和收费的现象依然存在，负有处罚、收费等职能的行政机关依然有多处罚、多收费的激励。这些“自利”倾向，不管是单位的，还是个人的，都直接影响了基层自由裁量权的使用。

例如，在2008年1月南方发生雨雪冰冻天气后，交通部于2008年1月25日印发了《关于在春节前启动鲜活农产品运输应急机制的紧急通知》，决定从1月26日至2月5日启动鲜活农产品运输应急机制，对在全国“五纵二横”“绿色通道”上行驶的合法装载的鲜活农产品运输车辆，一律免缴车辆通行费。但根据中央电视台《经济半小时》栏目记者对在绿色通道上行驶的运菜车的随车采访，过路费仅在山东境内被减免了5块钱，减免幅度不到20%，在河北、天津、北京的收费站都没有任何减免，在路上被罚款并要求卸货检查的情况经常发生。这使得交通部的规定并未曾完全落到实处。还有类似的情况，作为基层行政执法机关及人员由于自利使规则的实效性被减损乃至虚置的佐证。

（五）纪检监察机制不足导致自由裁量权失控

在我国的公务员行政体制中，执法机关人员并非没有约束，纪检监察部门对其组织纪律、权利应用进行廉洁督查。但是我国纪检监察部门由于体制机制问题，监督作用的独立性受限，同时纪检监察人力分散到各单位，部门间的作用和功能互补性较差，实践中本位主义、部门保护主义严重，遇到重大工作任务难以形成合力，常发生不协调、不配合现象。这就造成了对基层执法人员裁量权应用的监管不足，导致裁量权失控。

为此，应当强化反腐工作，相关部门、地区制定出相关的行政法规、制度、规章、条例、规定，纪检监察人员严格执行这些法律，对违反《公务员法》等法律法规的执法人员予以相关处理。 

综上所述，我们看到，在基层行政执法裁量权的运作中，由于执法资源的稀缺，基层事务负荷的压力，强势行政相对人的谈判议价能力掣肘，加之基层机构和人员本身固有的自利倾向，以及纪检监察机制不足使得行政执法裁量权的运作并不能完全遵循法律推理的方法和逻辑，使得行政执法裁量权的实施考虑了不相关因素或者未考虑相关因素，以致某些行为游弋于既有法律框架之外，公然违反了法律规定的行为种类、范围和幅度。

三、基层行政执法裁量权的程序导控

基层行政执法裁量权的运行过程，一方面受到法律推理逻辑的内在制约，另一方面又受到复杂社会、政治、经济因素的外部影响，为此很有必要设计一套行政执法程序，让基层行政执法既能有效地回应来自相对人一方大量的请求，又能有效控制自由裁量权的运行，维护行政相对人的基本权利

（一）简化基层行政执法程序的可能性

在基层行政执法过程中，例如交通违章的处理、对流动摊贩的管理等，都需要在执法现场做出迅速的决定。

在我国，基层行政机关已有了若干简化行政程序提高行政效率的努力。《行政许可法》第6条也规定了：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”《行政许可法》第42条至第45条则规定了时限制度。同时许多基层行政执法机关都在探索引入告知承诺制。

（二）为基层行政执法设计公正程序

基层行政执法机构及人员每日作出的行政决定，都和相对人宪法基本权利的卫护息息相关。例如在治安管理、交通违法等秩序行政领域，基层行政机关及其执法人员具有其他公共机构所不具有的强制力。所以在在基层行政执法过程中，仍需设计出若干必要的程序装置，以捍卫行政相对人的正当程序权益。比如行政机关做出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应对其予以充分的告知，并告知其实现获得救济权利的途径。

（三）以规则制定限制基层行政执法裁量权

基层行政执法的任务和性质，决定了裁量权构成其执法过程中不可或缺的一部分。应鼓励以制定包括裁量基准、政策声明、标准操作程序在内的成文规则的方式，让裁量权的行使有章可循。同时应将这些规则向公众公开，从而加强公众对规则实施的监督，有效地减少基层行政执法中的恣意。通过基层行政机关及其执法人员对裁量基准和书面执法指南的反复适用，使得这些不具有法律规范形式的规则对相对人产生了外部法律效果。为此公开裁量基准和书面执法指南，有助于遏制行政恣意，使得相对人对基层行政机关决定有更稳定的预期。

（四）信息化对基层行政执法程序的挑战

随着信息化建设的推进，基层行政执法将在相当程度上实现办公自动化，移动指挥智能化，监控可视化，信息交换和管理电子化，这也将很大程度上改变行政裁量运作的方式。这有助于实现行政权的自我拘束，从而削减基层行政执法的裁量空间。但缺点在于信息化的执法程序缺乏创造性和独立性，它会使得行政执法人员将复杂现实空间中遭遇到的案件案情，归约为输入计算机的若干指标或参数。因此，在针对个案裁量的领域，需要电子处理技术与传统执法手段相结合。

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