（三）偷税漏税严重，税收监督不到位    1．偷税逃税普遍化、社会化，税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调查，我国的税收差额大体在30％－40％。当前的突出问题是，一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票，违法数额巨大，触目惊心。在少数地区，税收违法已经成为地方政府组织和引导下的统一行动。    2．财务核算成果人为控制，经营指标虚假。受各种利益因素影响，许多企业建有两套或三套账目，在上报经营成果或计算税金时，往往使用虚假账目，目的是偷税漏税，形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位，在财务核算上也掺杂许多虚假成分，看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失，还造成国民经济统计指标的失真。    3．某些企业腐败严重，侵蚀税基。企业负责人的腐败和政府官员的腐败一样，屡禁不止，局部地区愈演愈烈，已经成为社会毒瘤和顽症。尽管企业腐败的表现形式多种多样，反映在财务上，毫无例外都是化公为私，侵吞国家资财，侵蚀税基。

二、税收征管缺陷与税收职能弱化的负面影响    上述税收征管和税制建设存在的诸多问题，体现出我国税收某些职能的弱化，将严重影响和制约税收和经济的均衡发展，阻扰税收职能作用的正常发挥。究其存在的主要原因，主要有以下几个大的方面：    （一）税法宣传不到位，国民纳税意识淡薄     虽然每年的四月都定为我国的税法宣传月，但由于税法宣传的广泛性和持久性，造成了税务机关税法宣传无法全面和深入进行；同时，由于中国几千年的旧税收制度在人们传统思想上的影响，造成国民对税收的抵制心理，税收意识的发育先天不足；另外，自改革开放以来形成的个体工商经营业户阶层中法盲文盲所占比重较大，整体素质较低等原因，便造成了我国纳税人税收意识和法制观念淡薄，税收大量流失。    （二）有法不依、执法不严、违法不究现象仍存在    为适应市场经济发展的需要，我国相继出台了大量法律法规，长期以来“无法可依”的状况逐步得到改善。但是，“有法不依、执法不严、违法不究”的现象仍然存在，“行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败”等一系列问题使税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，严重制约着严格执法。    1、税收保全和强制执行难。专业银行向商业银行转轨后，出于自身利益的考虑，往往以多种具体操作上的理由拒绝暂停支付和扣缴税款。金融部门为防范风险，实行贷款抵押，企业资产大部分甚至全部抵押给银行，税务机关扣押、查封企业财产，有时没有标的物。    2、法人案件处理难。虽然新颁布实施的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称新《征管法》）的已明确规定“税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠”，对涉税案件的处理要较以往好些。但仍存在一些地方保护主义的行政干预和社会压力。比如：某些当地政府的支柱企业的税收问题被查实后，政府考虑到本地经济稳定等原因一般要予以庇护，该地税务机关也只有作出让步；某些地方企业普遍困难，税务机关在案件处理上不得不考虑社会稳定和税源延续问题，因而手下留情甚至不了了之。    3、涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强，司法立案需要重新取证，一些涉税违法案件查处迟缓，久拖不决，处罚不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较突出。许多税案重刑轻判，轻刑免判，置严格执法的税务机关于尴尬境地。税收执法中的一系列问题，很大程度上抵消了税收法制的刚性和震慑力，客观上助长了一些企业和个人的投机意识和侥幸心理。    （三）税收立法滞后于经济发展的需求       税收程序法律依据不足，虽然新《征管法》及其《实际细则》、《行政许可法》等相关税收法律制度在不断健全和完善，但仍存地税收漏洞，给不法分子造成了偷漏税机会。同时，法制的健全也带来了税收程序的过于复杂和繁琐，造成某些日常性和经常性事项的可操作性差，影响了税收工作效率和对纳税人的服务。例如，现行大部分税务部门实行“征、管、查”三分离，造成纳税人办一纳税事宜多头跑的现象存在，同时也延误了纳税事宜的及时办理。

另外，我国的税收法制体系中较注重对纳税人和税务机关的监督，但却忽视对相关部门的制约，尤其是对有关部门配合和支持税收工作的具体义务和不履行这些义务所应当承担的法律责任没有明确规定，造成实际工作中税务机关孤军奋战，孤掌难鸣。    （四）税收征管机制设置落后，纳税管理力量薄弱     1、机构设置条块分割，重叠交叉，成本过高，效能低下。随着我国改革开放的深入，经济的发展，按企业级次和经济类型实行税收管辖已不再适应经济发展需要。一方面，各种经济成分的重新组合，各种所有制形式的频繁变动，各行业的相互交融，使得企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和不稳定性。反映到税收征管上，最突出的问题就是征管范围无法划清。另一方面，随着企业主管部门的合并、撤销、精简、改变职能，原有的行业格局、所有制格局重新排列，直属机构失去存在必要，城市税务直属分局和区局并存，给税收成本的控制、机构精简、管理效能的提高带来一定负效应，也给纳税人办理税收事宜带来诸多不便；征收分局与稽查分局在任务承担与职能行使上相脱离；交叉管理，税负不公，争抢税源，漏征漏管严重。     2、“征收、管理、稽查”三职能部门的分离，虽有利于各司其职、互不干预，但却缺少了协调性和合作意识，造成某些职能局对该地区税收情况不清现象的存在；同时，在职责划分上存在“征、管、查“各环节职责不清（特别是在各环节衔节处），力量配备不当，片面强调集中征收和重点稽查，造成纳税管理力量的薄弱。    （五）税收计划与经济税源相脱节    传统的税收计划指标的确定，使用的是基数法，这一方法比较简便，在收入任务相对宽松时容易被接受和执行。由于各地经济发展水平和经济结构不同，基数法的缺陷日益明显。最近几年，国家税务总局开始试用系数法，即参照经济增长速度和税收与经济的相关关系，核定当年税收任务。随着收入任务的一再加码，基数法和系数法实际上被“追加法”取代，税收计划的确定越来越脱离经济税源实际，超越了税源的承受能力。税收计划管理已形同虚设。

三、 强化税收职能就必须优化税收管理

通过对我国目前征管现状的剖析，我们必须意识到只有加强和优化税收管理才能保障和强化税收职能的正常发挥，保持税收与经济发展的协调性，促进国民经济稳定、持续、高效发展。    （一）提高国民纳税意识，加强税法宣传，更新税收观念。

提高国民纳税意识，一方面，我们要不断加强税法宣传的广度和深度，把税法宣传工作作为一项长期性的和日常性的工作开展，协同当地政府和相关部门的配合，共同营造税法宣传的大环境，让人们树立税收是“取之于民、用之于民”、“纳税光荣”、“诚信纳税”等思想意识。

另一方面，要从更新税收观念着手，对立市场经济税收思想。具体为：1、以支定收观念。经济和税收的关系是源和水、本和末的关系，在税制稳定的情况下，正常的税收增长应该也必须以经济增长为前提。一定时期内，税收的增长幅度可以高于经济的增长幅度，但二者必须保持稳定的相关关系。因此，必须树立以收定支的观念，走从经济到税收的良性发展之路。2、政府管税观念。从某种意义上说，政府管税不失为强化税收管理的有效途径。问题是，一些时候，政府介人税收具体事务，并不完全依据税法办事，而是掺杂政府意志，充任的往往是调节人的角色。而且，政府直接干预税务机关权限内的税收事宜，助长了纳税人“有事找政府”的投机心理和税务机关对政府的依赖心理。更重要的是，在征纳主体间介入一个调节人，使正常的执法程序发生扭曲，客观上降低了执法者的威信，影响了执法者的形象和执法质量。因此，有必要重新审视政府管税，变政府调节和干预具体事务为政府宏观管理和监督税收执法，让执法主体“复位”。3、局部调控观念。税收作为重要的经济杠杆，对宏观经济和微观经济具有调节作用。理想化的税收调节应当以全国范围执法的一致性为前提，各自为政的调节只能削弱税收的职能。一些地方政府片面理解税收的调控作用，希望通过税收政策的“具体化”，促进当地经济的发展。这种局部调控观念对依法治税的负面影响极大。    （二）健全税收法规，推进依法治税    政府行为和人情干扰，是阻碍税收职能发挥的两大难题，解决的根本出路，在于健全相关税收法律法规，坚定不移地推进依法治税。    1、严格执行税收法律法规，明确各级政府和有关部门在税收上“应当作为”和“不应当作为”事项；明确集体行政违法责任和个人行政违法责任，直接行政违法责任和间接行政违法责任；明确不同责任的不同追究方式和法定程序。

 2、加快税收司法保卫体系建设，单独设立税务警察和税务法庭，使税收执法有坚强的后盾。要完善税收司法方面的程序法，使涉税刑事案件在司法程序上有法可依。    3、加快“费改税”步伐，规范政府收支行为。以规范化、法制化的收支形式和渠道取代不规范、随心所欲的收支形式和渠道，增强各级财政尤其是中央财政的宏观调控能力。    （三）建立健全科学的税收任务指标考核办法     建立和健全科学的税收任务指标考核办法，使税收任务同经济发展一致，以经济增长为标的，做到“应收尽收”便可，防止“超常措施”，“寅吃卯粮”、“无税空转”等现象的出现，使税收真正服从于经济的发展。科学的税收指标考核办法应当注重方法和程序的选择，注重操作和执行的规范性。鉴于基数法、系数法的不足，有必要对税收指标核定方法进行改革和完善，用综合分析法取而代之。所谓综合分析法，是指在准确确定上年实收数的基础上，根据经济发展速度、税收弹性系数确定当年税收增量，综合考虑重点税源变化趋势和政策性增减收因素的影响，尽量使收入指标接近税源实际的一种方法。该方法的关键，是核准上年实收数和把握当年经济税源变化趋势。这里的“上年实收数”，是实际入库数剔除所有非正常因素增收（如虚收、空转、重大案件、非常规性重大措施、收缴跨年度欠税）；重点税源变化趋势的预测分析，必须建立在客观深入的税源调查的基础上，坚持实事求是。税收指标的确定，要自下而上提出建议计划，自上而下下达执行计划，做到真实、可行。

（四）税源管理科学化、精细化，向管理要税收

强化税收职能就必须优化税收管理，向管理要税收。税源管理是税收管理的基础。税收征管质量和效率的提高，能有效地防止和规避偷漏税现象的出现，较好地保护和涵养税源，使税收职能得到较好地发挥。税源管理的科学化、精细化就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工、完善岗责体系，抓住薄弱环节，采取得力措施，抓紧、抓细、抓实，提高和优化税收管理效能，强化税收职能。

 1、完善税收管理员制度，避免税收职能终端流失

 税收管理员（简称专管员、片管员）是基层税务机关分片（业）管理税源的工作人员。完善税收管理员制度，也就是完善税收职能在基层（终端执行层）的执行制度，有效地避免税收职能的终端流失。过去专管员工作的基本特点是“一人进厂，各税统管，征管查集于一身”，存在个人说了算、权力不受制约的弊端。所以，改革专管员制度是十分必要的。在完善税收管理员制度时，我们要注重管事与管户相结合，通过逐户管理加以落实税源管理；积极运用信息化手段，提高税收管理员案头管理水平，使下户检查与案头管理相结合。

 2、落实加强税源管理各种措施，使税收职能得以正常发挥

 落实和加强税源管理，有利于保护和涵养税源，防止和规避偷漏税现象的出现，使税收职能得以正常发挥。加强税源管理的措施主要有：（1）开展纳税评估。结合实际制定行业平均利润率和平均科负等评估指标，建立科学、实用的纳税评估模型，对纳税人纳税情况进行纵向和横向比较，分析测算纳税人实际纳税与应纳税额的差距，增强管理的针对性。（2）实行分类管理。按纳税人所在区域实行分片管理，明确管理责任，强化纳税服务。（3）加快税控收款机的推广应用，确保纳税人做到诚信纳税，避免偷漏税现象的发生，强化税收监控。

参 考 文 献

1、国家税务总局教材编写组，《新征管法及其实施细则培训教程》，人民出版社，2003年3月

2、“社会主义初级阶段税收基础理论”课题组，《“社会主义初级阶段税收基础理论”研讨会观点综述》。

3、中国税务杂志社编辑部，《中国税务》，中国税务杂志社，2004年第10期

4、国家税务总局注册税务师管理中心编，《税务代理实务》，中国税务出版社，2003年12月

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