（一）．现行征管模式及其存在的问题

  随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，税收征管体制的改革也取得了可喜的成绩。从1997年开始，全国各地按照总局提出的 “以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理。”的新征管模式作为征管改革的目标。新的征管模式的成功实施，为保障税务机关各项工作任务的完成发挥了十分重要的作用，其效果是有目共睹的，但是，也暴露出一些问题，需要我们进行探索和完善，其存在的主要问题有：

1、过分注重征、管、查的外分离，降低了税务机关的整体行政效率。

 为实现专业化管理，加强对征、管、查三者之间监督与制约，各地税务机关对基层税务机构进行了精简合并，成立了征收分局、管理分局、稽查局。此举虽从机构上实现了征、管、查的外分离，但由于受到技术条件和人员配备的影响，征管业务流程没有也不可能实现完全的外分离，如纳税申报由征收分局受理，而纳税申报的催报、税款的催缴等仍需由管理分局负责。由此造成纳税人办税多头跑、税务机关多头管，增大了纳税人的办税成本；同时在税务机关内部增加了资料传递环节甚至出现互相推委扯皮现象，造成税务机关办事率效低下。

2、过分依赖集中管理、征收，导致税源监控乏力

由于各地建成了集服务、管理、征收于一体的功能齐全的办税服务大厅，税务机关过于依赖集中管理、集中征收，在对纳税人的税源监控上存在着一些问题。一是税务机关的监控形式以“门诊”为主，主要依靠征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控，对增值税专用发票抵扣联进行审核，对申报真实性的评估与判断准确性不高，这是导致零申报、负申报的主要原因。二是在认识方面的理解偏差，由于认为对纳税人的检查是稽查局的职责，管理分局人员只对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行分析，对纳税人的上门辅导，了解纳税人生产经营情况、税负变化情况等工作明显减少，削弱了对纳税人的全方位监控能力。三是税收监控存在着“盲区”。采取集中征收方式后，税务干部大部分时间在单位集中办公，很少深入生产经营一线调查实际情况，致使一些漏征漏管户不能有效地纳入税收监控。

3、计算机的依托作用未得以充分发挥。

近年来，各地税务机关加大了对计算机的投入，初步建成了总局-省局-市局-县局的四级网络，但对现有设备、网络资源的利用程度较低。一是各地使用的应用软件不统一，如我省虽使用全省统一的征管软件，但网上申报应用软件却由各省辖市局自行开发，造成各地软件使用水平不一。二是基层税务人员的计算机应用水平仍较低，县（市）局税务机关自身的软件开发能力又较差，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去，出现故障得不到及时解决。三是计算机信息利用率较低，与其它部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，体现不出现代信息技术的优势。

4、缺乏对纳税人自行申报为基础这一概念的深层次理解。

片面地认为税务机关只要对纳税人提出自行申报的要求就可以了，在培养和树立纳税人自行申报的观念意识上措施不多，工作缺乏深度。税收法规、政策的宣传、公告、税收知识的辅导也缺少必要的制度来保证。

5、稽查体现不出重中之重的地位。

税收征管模式将税务稽查工作放在了“重中之重”的位置，一些大案要案的相继曝光，有力地打击了纳税人的侥幸心理，也促使其主动纳税意识不断提高。但是，目前稽查环节存在的主要问题是“重查轻罚”、“重查轻执行”的现象比较普遍，即税务稽查工作受到重视的同时，其处罚力度却十分的不够，且大量的查补税款得不得到入库，体现不出重点稽查打击、威慑偷税的作用。大多数偷税案件都是以补税加轻微处罚了事，至于移送司法机关追究相应刑事责任的就更是凤毛麟角了，税务稽查的实际功效因此也被大打了折扣。

（二）、对征管模式实质的思考与认识

深化征管改革，进一步发挥好现行征管模式的潜力和作用，必须正确地认识和把握现行征管模式的实质。

1、“集中征收”的关键是税收信息的集中

 以申报纳税和税款解缴入库为主要内容的税收征收，是事中控制，是整个税收征管的中心环节。集中征收可以防止专管员体制下“各税统管、统收”的随意性，实现税款征收的专业化、规范化、法制化，又可以通过人员的相对集中，实现税收征收机构少、征收人员少、税收干部的政策素质高、征管装备水平高、征收效率高的“两少三高”目标，但集中征收不能片面理解为单纯的征收地点的集中，其实质应该是纳税人的各项涉税信息通过网络实现集中接收和处理。税务机关应结合计算机网络建设，应用网上申报、电话申报等多种申报方式，结合“税银一体化建设”，加快税款征收方式的改革，实现税款征收的电子化、高效化。

2、依法治税是深化税收征管改革的最终目的

  依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理，做到“有法可依、有法必依、违法必究”。在为国家履行职责的同时，保障纳税人的合法权益，而税收征管改革的最终目的，就是通过征管改革，逐步使征纳双方的行为走上规范化、法律化的轨道。因此，一方面现行征管模式应从内容和形式上作调整和完善，围绕这个目标进行设计，另一方面，应加快税务司法保障体系的建设，发挥国家司法力量的强制威慑作用，严厉制裁破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为，以保证税务执法的严肃性。

3、加强税源监控是提高税收征管质量的关键所在

 税收管理的实质是对纳税人的管理，而对纳税人管理力度的大小一是看投入的人力、物力、财力的大小；二是看投入资源的利用率的高低。在现阶段全社会纳税意识普遍较低，纳税人素质还不能达到普遍、如实、准确、按时办理纳税申报的情况下，要提高申报准确率、提高征期申报率、入库率水平，减少漏征漏管户的发生，降低负申报、零申报率，必须要加强税源监控，而加强税源监控一是要结合科技兴税，将大量的管理服务工作交给计算机系统处理，把解脱出来的人力充实到税源监控岗位，加强税源监控力量；二是要合理配备监控力量，使税务机关能及时处理纳税人申报的各种信息，应用实地监控、计算机监控、纳税评估等多种方式，以提高税源监控的全面性、主动性和准确性。

4、提高税收征管效率是征管改革的核心问题

 税收征管效率是指税收成果与征管付出的数值之间的比较关系，是税收征管数量与质量的比较关系。在征管改革的过程中，我们必须充分考虑提高征管效率这个问题，一方面通过改革实现合理设置机构，实现科学分工以及现代科学管理技术的普遍应用提高征管机构效率，另一方面要致力于征管制度的建设，强化各项基础管理，严格依法治税，提高征管制度效率从而达到全面提高税收征管效率的目标。

（三）、进一步优化税收征管模式的思考

总结几年来税收征管改革的成功经验，针对当前面临的新情况、新问题，必须正确理解和把握税收征管改革的实质，抓住时机，选准目标，果断推进深化税收征管体制改革，以使其更好地适应社会主义市场经济的要求。

1、进一步完善机构设置，合理配置征管资源，提高征管效率。

为了加大县（市）局宏观调控力，减少管理层次，进一步发挥征收和管理两大系列之间相互制约、相互监督的作用，我们认为，有必要对现有机构、职能进行重新调整。建立起一个以纳税人自行申报为基础，以计算机网络为依托，多元化纳税方式并存，集中征收，统一管理，全面监控，重点稽查，优化服务的税收征管新格局。

建立一个在县（市）局直接领导下的办税服务厅，推动为纳税人服务体系的建设。

集纳税人纳税申报与税务登记、纳税申报、发票管理、税务咨询等各种功能于一体的办税服务厅，是征管改革后组建的重要机构之一，是培养和树立纳税人自觉申报纳税意识的重要渠道，是税务机关为纳税人服务的主要窗口。管理、稽查工作的成败和得失，往往取决于纳税服务厅采集的各项涉税信息，其处于税收征管的中心环节。因此，建立一个在县（市）局直接领导下的办税服务厅，是建立征收服务、管理、稽查相互联系、相互补充、相互依存、又相互制约的统一的有机整体的重要一环。我们认为，在现阶段将办税服务厅从下属各分局中分离出来，有以下几点作用：

（1）提高税收服务的专业化程度。优化服务是征管改革的主要内容之一，而办税服务厅的主要工作内容就是向纳税人提供征收服务、办税程序服务、税收信息服务、和必要的前台管理服务。单设办税服务厅可以提高大厅管理的专业化水平，通过设置综合性的受理服务窗口，有助为纳税人提供更为简捷快速的服务。

（2）可以为管理系列、征管质量、稽查的考核提供部分可靠的数据来源。现行的征管质量考核体系主要是以“七率”考核为主，而申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率等指标都可以从办税服务厅的工作内容中得到反映，单设办税服务厅可以提高以上数据的可靠度，便于县（市）局对管理、稽查系列的考核。

（3）由于实现了管理和征收的分离，依法征税已成为办税服务厅的主要工作内容。县（市）局容易制订一些必要的工作制度规程来规范依法治税和优化服务工作，且工作规范会变得更简易明了，这对于创造一个良好的依法治税环境是一个有益的补充。

2、撤消征收、管理分局建制，对县（市）局进行实体化改革。

   改革后，县（市）局下设机构为一个稽查局和若干个税务所（仅承担管理职能），内设科室可调整为综合管理、法规、征收计统、纳税评估等科室和一个办税服务厅。这有助于充分发挥各职能科室的作用，增强县（市）局的调控能力，最大限度地发挥现有的人力、物力、财力资源，减少重复劳动现象的出现。

在原管理分局的基础上，按区域设置若干个税务所，解决目前体制条件下的税源监控薄弱问题，税务所建制为股（所）级，主要工作职能是履行税收管理职能，业务上由县（市）局综合管理科统一领导。现阶段的主要工作宜为：（1）传达、辅导最新的税收政策；（2）全面掌握纳税人生产经营及税源变化情况；（3）加强户籍管理，控制漏征漏管户；（4）指导企业正确使用和保管发票；（5）协助清理欠税和催报催交；（6）个体税收管理；（7）税务违章行为处理；（8）提供稽查选案信息；（9）帮助纳税人解决涉税疑难问题；（10）与当地乡镇政府及其它有关部门的配合协调等等。

设立税务所可以解决的问题有：（1）可以最大限度地增强管理力量，使管理人员从繁重的征收任务中摆脱出来，解决目前存在的税源监控乏力问题，防止漏征漏管的发生；（2）可以提高管理系列的专业化管理程度，按环节、职能设置岗位，并制订相应的管理制度和考核办法；（3）设置若干个税务所便于县（市）局合理摆布监控力量，实行就近管理，通过必要的考核，引进竞争激励机制，充分调动税务人员奋发向上的积极性，确保管理工作的深度和广度。

3、加快计算机网络建设步伐，大力推进高科技的办税和管税手段的改革，实现税收信息的集中处理，提高税收征管的效率。

加快对征管、稽查和机关办公自动化等实用软件的开发、利用，开展对税务机关人员的计算机应用技术培训，充分利用业已建立起来的计算机广域网、局域网，在实现系统内部信息共享的基础上，加快与纳税人、金融工商行政管理、海关等部门的联网步伐。实现与INTERNET等社会公众网的联接，使税收信息不仅在税务机关实现共享，而且要实现全社会的税收信息共享，为网上申报、网上咨询、网上办税、网上举报创造条件。要全面推进办税方式的改革，扩大电子申报、电话申报、代理申报的应用程度，尽早推出纳税人网上办税，简化办税程序，降低办税成本，减轻税务机关前台信息录入的压力，提高税收征管效率，减少纳税成本，为新税收征管模式的运行提供强大的信息支持。

4、采取多种形式的监控方式，提高税源监控能力。

（1）注重税源调查，努力实现应收尽收的目标。搞好税源调查是实现税源监控的基础，在搞好税源资料的收集、整理、录入的基础上，认真分析税源信息，掌握税源结构方式，解剖税源变化趋势，认真开展对纳税人申报资料的纳税评估，筛选纳税异常户，为税务稽查提供选案服务。

（2）建立以计算机网络为依托的监控体系。开发、完善征管监控应用系统，依托计算机对征收全过程实施监控，提高税源监控的技术装备能力。

（3） 加大税源监控的力度，合理调配力量，努力实现对所有纳税人和所有税源的有效监督，最大限度地减少“非正常户”和“漏管户”。

（4）建立强有力的税务稽查体系，加大税务检查力度。

 纳税人能否真实申报，税收流失能否得到遏制，依法治税能否得到真正落实，在很大程度上取决于税务稽查的威力，因此必须建立一支强有力的税务稽查队伍。措施包括：一是改进稽查方式。实行选案、检查、审理、执行相分离的工作制度，形成新的稽查监控机制，新稽查机制是对纳税人经营状况、纳税状况等各种信息分析处理的基础上，有针对性地实施全面稽核检查。二是适时开展对重点行业或某类纳税人的专项检查，能及时解决管理过程中发现的问题。三是增强税务稽查的透明度，加大对重点案件的宣传力度，增强税务稽查威慑力

5、做好新征管模式下的业务规范和制度配套工作。

 税收征管改革是一个系统工程，税收征管改革也必须有相应的制度来配套、来保证、来完善，才能发挥其最大的效能。应用新模式首先应当解决的一个最突出的问题，就是征、管、查三系列的衔接问题。我们认为，可以通过以下渠道解决：（1）通过流程再造重组业务流程，明确各系列、岗位的工作职责、业务流程和考核标准。 （2）各系列之间的信息实现电子化传递，规定办结时限，制定严格考核制度，提高传递过程的监控能力，确保传递渠道的畅通。（3）由于税务机关内部已经建立了广域网络，管理、稽查在工作中需要的各种信息可以从网上获取。（4）各县（市）局建立一个规范的征管资料档案室，各系列所产生的纸质资料统一由县（市）局进行管理，方便各系列利用资料总之，实现以县（市）为单位集中征管的税收征管格局，是当前税务工作的目标和方向，改革中出现这样那样的问题，这不足为奇，这是事物发展的必然，我们必须坚定信心，努力在实践中去探讨解决问题的办法，使我们的税收征管工作真正走上良性循环的轨道，这是时代赋予当代税务干部的重任。

参考文献 《税收管理员岗位知识与技能》云南省地方税务局编 2007年3月

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