(五)转移支付系数设计不规范。目前我国一般性转移支付的系数设计尚缺乏一个规范、合理的定量标准。这一系数的确定在考虑到当年一般性转移支付总规模的约束条件下，原则上依据各地区的财政困难程度及结合一些如对少数民族地区、革命老区、边境地区的政策性倾斜来确定，但对于困难程度的界定及与其相配套的系数并不规范，在这一点上可能是造成各地与中央进行“讨价还价”等发生不规范分配行为的症结，不但影响转移支付的实施效果，还可能产生某些方面的违纪问题。

(六)转移支付资金的监督体系尚不健全。一是相关立法、制度规范工作滞后，对一般性转移支付资金的监督缺乏法律基础。二是我国一般性转移支付资金分配和使用时，决策方式、具体分配数额和使用方向缺乏透明度。二是缺乏对资金的追踪问效，出现了许多应该用于均衡各地财力的资金被挪作他用，甚至用到一些“政绩工程”、“形象工程”上。

(七)省以下财政转移支付制度建设滞后。一是省市级财政向县市级财政的一般性转移支付额偏小，而县市级财政上解额却较大，导致许多县乡出现了严重的财政困难。二是一些省在制度设计上仍存在着简单、粗放的作法，公式化程度不高，在因素的选取和指标的设计上存在着不完全、不合理、不科学之处。三是各级地方财政转移支付制度建设规范化程度高低不一，有的地方已经建立了比较完整的转移支付计算指标体系和实施程序，而有的地方刚刚处于起步阶段，我国转移支付制度形不成一个上下衔接、相互协调的体系，均衡效率在一定程度上有所降低。

综上所述，要正确分析造成地区间财力不平衡的原因。我国实施一般性转移支付的基础即主要目标，是解决地区间财力不均衡的问题。一是解决制度设计上造成的纵向不均衡。作为一个单一制国家，客观上要维护上一级政府对下级政府的实际控制力，避免下级政府的过渡膨胀，以维持整个社会的稳定，而其有效的途径就是上级政府要掌握更多的财力，使各下级政府在财力上都不同程度地依赖于上级政府的支持，建立适度的财力权威，也为上级政府政策的推行奠定基础。要实现这样一种状态，在制度设计上就要把一些重要的、稳定的、全局性和具有流动性的主体税种划归上级政府，而一些相对分散的、受外界影响较大的、适合地域性特征的税种划归下级政府。而在各级政府财政支出责任的划分上，基于以下两点，下级政府应该担负更大程度上的执行责任：(1)由于信息的不对称性，即下级政府相对上级政府而言，更接近当地居民，更容易、更准确地了解社会偏好，从而能够更有效地提供公共物品，使财政支出效率得到帕累托改进。(2)从财政支出管理成本看，上级政府在许多财政支出项目的管理成本上，由于决策的滞后性、管理方式相对不灵活性和各地都有不同文化背景等原因而高于当地政府。这样就出现了上级政府的财政收入能力超出自身财政支出责任的需求量而有富余，而下级政府的财政收入能力则往往小于其承担相应财政支出责任的资金需要量，而存在缺口，是造成财力纵向不均衡的主要原因。二是由于各种客观条件造成的财政收支横向不均衡，即各地区的财政收支余缺不一。造成这种状况的根本原因是由于各地区经济发展水平的差异，一方面，作为影响各地的税收收入决定因素的税基与经济发展水平密切相联系，经济发展水平高，税基就大，而在税率上各地不可能有太大差异，在各地的征税努力程度大体相同的情况下，经济发展水平高，财政收入自然就多，反之亦然；另一方面，由于经济处于不同的发展阶段，相应支持经济发展的财政支出也就不同，经济落后地区必然会有更多社会发展过程中的问题需要解决，如基础设施和社会保障落后等“瓶颈”制约较为严重，欠发公教人员工资数额较大，又由于大部分落后地区分布在地理位置较偏僻、自然环境恶劣的地方，使得这些地区提供大致相同的公共物品或公共服务的单位支出成本明显高于发达地区，于是又造成了相对于经济发达地区更多的财政支出，出现财力的横向不均衡，直接造成影响各地的公共支出水平差异及各地居民福利水平的高低。三是目前各级政府经济社会事务的管理责权缺乏合理划分，尤其是属于中央和地方共同管理的事务，各自管理范围和主次责任需要明确，所造成的相对于制度设计上的财力不合理失衡，仍然需要从规范分税制财政体制方面找原因。对于造成各地财力不均衡的原因，还要具体分析，区别对待。

二、进一步完善我国一般性转移支付制度的对策建议

(一)尽快制定相关法律法规，明确划分财政支出责任。从纵向看，我国为单一制国家，政府分为五个层级，必须保持上级政府对下级政府的调控。同时，有必要对各级政府间财政收支责任以法律的形式加以规范，确保财政管理体制长期有效运行的关键，是尽快制定转移支付制度的相关法律法规，明确各级政府间对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权和相应的财政支出责任。

(二)要科学计算各地区标准收支。一是要增强完整性。在计算标准收入时，一方面对中央和地方税种要按照公平和效率的原则在不同层级间进行合理划分，并加强税收的征管，堵塞偷逃税款的漏洞；另一方面，要进一步推行“收支两条线”改革和税费改革，把预算外收入、制度外收入该取消的坚决取消，该归并到预算内的要进行归并，统一各级政府的财力，以体现预算的完整性。二是要增强准确性。进一步细化标准收入的计算项目，分别计算每一种税基中的不同税率的部分，以增强其准确性。三是要增强合理性。在计算标准支出时必须逐步按照规范的因素法来进行，要以各地每个支出项目的合理支出水平为标准，而不是历年的数据，即推行真正的“零基数”编制，如计算标准财政供养人数时应以负责每一项具体职责所需的标准化人数为基础。四是要增强全局性。支出项目设计应体现出全局性、政策性和动态性，既要考虑到我国的整体经济情况，城乡发展、人与自然、经济和社会等的协调，又要与时俱进，针对不同的情况及时做出调整。

(三)整合各项转移支付资金，特别是专项拨款，发挥有限资金的最大效应。一是规范地归并转移支付种类。要借鉴国际经验，结合我国的国情，把体制补助、税收返还和结算补助这三项归并到一般性转移支付中，改变转移支付资金的双向无谓流动。二是合理划分一般性转移支付与专项转移支付实施范围。一般性转移支付主要是要调节各地的财力状况，达到各地财力的相对均衡。明确区分的标志是：一般性转移支付具有长期性和相对固定性，而专项转移支付为一次性或有限次数的暂时提供。也就是说，如果专项转移支付项目被固定化并将在未来较长时期内一直实施下去，则应将其归并到一般性转移支付中。

(四)要合理确定一般性转移支付规模，加大转移支付力度。一般性转移支付的合理规模要从两方面考虑，一方面要其总量上要达到一定的规模，即要有足够的数量保证解决公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本公共支出的均衡，这是一般性转移支付的下限；另一方面，一般性转移支付也应具有其上限。这是因为，如果一般性转移支付规模太大，超出了合理范围，已经不仅仅是弥补作用，则说明在财政体制的设计上产生的不平衡已经不合理，这样会带来资金分配过程中的交易成本无谓增加和效率损失。如果这样就需要进行制度性的调整，使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化。如果一般性转移支付在合理的规模内，但出现我国目前的各级政府实施一般性转移支付以及整个的转移支付制度时受到财力制约的问题，应该通过增加用于一般性转移支付的资金总量，而不是压缩必需的资金规模来解决。增加的途径一是可以进一步适当提高上级政府财政收入占GDP的比例。二是可以考虑将国债转化为中央政府转移支付资金，对地方政府采用国债转贷的方式，把发行的一般性国债中的一部分用于转移支付，也可以通过发行专门的转移支付国债，为实施转移支付制度提供基础和保证。

(五)正确处理公平与效率的关系。一方面，上级政府通过对下级政府实施一般性转移支付，使下级政府能达到公共支出水平的相对均衡，以保证当地居民生活改善和社会稳定，这是一个公平的问题；另一方面，一般性转移支付资金一个主要的来源为下级各财力盈余地区上解，再由上级政府分配给财力不足地区，造成了各地财力余缺的强制再分配，如果处理不好，则可能既损伤了先进地区发展经济的积极性，又导致落后地区对上级转移支付资金产生过度依赖，工作努力度降低，这两方面都会损害效率的提高，并且在一定意义上来说也是一种不公平。总的来说，公平与效率虽然存在着一定的矛盾性，即公平的实现要以一定的效率损失为代价。如果两者的关系处理得当，在一定程度上和范围内也可以做到互相促进。这里有一个概念必须要界定清楚：均衡不是均等。均衡是有一定区间范围内的平衡，而均等则是一种平均主义，是数量与质量上的一致。对于一般性转移支付来说，其实现均衡的界限应限定在一方面对于财力不足地区能实现最基本的公共支出需要，创造一种机会上的公平，但其水平应低于财力自给地区，并且保证财力充裕地区仍留有适量的自主财力来进行发展，也就是说只有既实现了各地公共支出水平的相对公平，又能保持效率激励机制，以达到公平与效率的统一。

(六)我国一般性转移支付模式应采用规范的横纵结合方式。一是作为解决上下级政府之间财政收支不对称的途径，上一级政府需要对下级政府进行纵向的转移支付。二是由于我国各地的经济社会发展差异巨大，财力水平较为悬殊，实行横向转移支付具有其必要性和可行性；我国目前的纵向转移支付主要是在分税制改革后，财力向上一级政府尤其是中央政府集中后才开始进行实质性实施。广义上说，横向转移支付的构成应包括两部分：一部分是上一级政府对其所辖地区间的下一级政府中财力充裕地区向财力不足地区的转移；另一部分是财力充裕地区向落后地区的自愿援助。在制度设计上，对于自发性的转移支付应鼓励，因为这不但是加强地区协调发展、民族团结的重要渠道，而且也确实有效地解决了一些困难地区的财力不足问题，但更应完善以上一级为主体进行的各地区间财力的再分配，因为这种横向的转移支付具有更大的确定性，且从数量规模上更具合理性。我国目前转移支付制度中的体制补助或上解部分，从本质上来说，具有横向转移支付性质，但其数额是通过不合理的基数和上下级之间的讨价还价确定的，缺乏科学、合理的依据和统一的标准来规范，存在较大的随意性。进一步完善我国一般性转移支付，应以一般性纵向转移支付来解决财政收支的纵向不平衡问题，统筹区域发展的目标，要调整东部、中部和西部在财政资源分布上的不平等。协调各地区的发展，主要是通过依法征税，中央政府筹集和集中更多的收入，然后进行科学的纵向转移支付，把一部分资金转移到中西部地区。随着增量越来越大，存量的比重就会越来越小，这样，各个地区也会逐渐走向协调发展。以一般性横向转移支付来解决各地的横向不平衡问题，即在各地财权和社会公共管理责权相对应的项目上，由于各地财力差异造成的财政支出差异所要求进行的财政资源再分配。要通过全面地分析各地的财政收支状况，规范确定横向、纵向转移支付计算标准、规模和支付程序，并将两者结合起来合理安排，统筹使用。

(七)加强对一般性转移支付的监督。一是要完善相关的法律、法规。首先，应进一步修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式。其次，应制定《政府间转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。再次，要对一般性转移支付资金进行全过程监督和多部门的共同监督。应对一般性转移支付资金从计算依据的因素选取、相应指标的确定、资金的具体计算，到资金的分配和拨付过程，直到对资金的使用方向和使用效果的评估上，都要做到公开监督、制约透明，并运用比较法、成本一效益分析法等方法进行深入的绩效分析；构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。最后，要进一步推进复式预算，编制专门的一般性转移支付预决算。对转移支付资金最有效的监督，应该是通过预算法案的形式进行。

(八)进一步完善省以下一般性转移支付制度。一是各地省以下一般性转移支付制度由于其在经济条件、地理位置、文化背景等方面的具体情况差异较大，故不应采取完全一样的形式，但要使国家的一般性转移支付制度成为一个完整的体系，各地就应该努力使省以下转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相衔接，即应该在参照中央对省一般性转移支付办法的基础上，根据各地的实际情况因地制宜。二是要保证各级实施一般性转移支付制度的主体有足够财力来进行转移支付，如果下级实施转移支付财力不足，应由上级财政进行专门的一般性转移支付补助后，由下级财政根据情况作为一般性转移支付资金自主使用，但这种补助应为相邻两级之间而不是对所有下级财政，因为级次越多差距越大，所造成的信息不对称和决策遗失越多、效率越低等问题越突出。三是建立规范化的省以下一般性转移支付制度需要一定的时间，因此必须总体规划，确定出各个阶段的工作重点和所要达到的目标，尤其对制度建设落后地区要加强指导。

 

 

参 考 文 献

1、杨灿明：《政府间转移支付制度研究文集》，经济科学出版社2000年出版。

2、王 宁：《地方财政改革研究》，西南财经大学出版社2003年出版。

3、苏 明：《财政理论研究》，中国审计出版社2001年出版。

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