一、我国一般性转移支付产生的历史根源；

二、当前，我国一般性转移支付存在的主要问题与原因分析；

三、进一步完善我国一般性转移支付制度的对策建议。

内 容 摘 要

树立和落实科学的发展观，推进财政管理体制改革，首当其冲的是进一步完善一般性转移支付制度，我国建立了与市场经济体制相适应的公共财政框架，为规范政府行为、满足社会公共需要、实现经济长期持续、快速发展奠定了卓有成效的基础，同时也为转移支付制度的产生提供了条件。

我国一般性转移支付制度存在的规模过小、支出范围上界定不合理、收入计算不准确、转移支付系数设计不规范、监督体系尚不健全、制度建设滞后等问题，需要从规范分税制财政体制方面找原因。对于造成各地财力不均衡的原因，还要具体分析，区别对待。为此，应着力从几个方面规范转移支付制度：一是制定《政府间关系法》，明确划分财政支出责任；二是科学计算各地区标准收支；三是整合各项转移支付资金，发挥有限资金的最大效应；四是合理确定一般性转移支付规模；五是处理好公平与效率的关系；六是加强对一般性转移支付的监督。只有这样，才能从根本上解决各地财力不均衡的问题，最大限度地发挥转移支付制度的作用。

我国一般性财政转移支付制度研究

转移支付制度是财政支出的一种再分配制度。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。（资料来源：杨灿明著《政府间转移支付制度研究文集》，261页，经济科学出版社2000年出版）。一般性转移支付制度作为我国政府间财政体制的重要组成部分，在解决地区财政困难、缓解地区间财政不平衡等方面发挥了积极作用。树立和落实科学的发展观，推进财政管理体制改革，首先是要进一步完善一般性转移支付制度。党的十六届三中全会指出，要 “进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持”。同时又进一步指出，要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”，“根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、投资和社会保障等领域的分工和职责”（资料来源：《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》）。完善的转移支付制度是以明确界定各级政府间事权财权为前提。

近年来，我国建立了与市场经济体制相适应的公共财政框架，为规范政府行为、满足社会公共需要、实现经济长期持续、快速发展奠定了卓有成效的基础。但现实财权状况主要存在以下问题：一是现有财政收支不能更加有效发挥作用，二是财政管理权限不统一。从财政收入权力上分散于国税局、地税局、财政局以及其他政府行政机构，这些机构之间又是相互独立，没有制约。从财政支出权力上似乎集中于财政部门，实际上分散于各级党、政领导的决策，这些领导者的个人偏好直接影响着财政支出的公平与效率。从财政管理权限上又划分预算内外、制度内外、法制内外，造成财权管理的分散、分割、不协调统一，一定程度上失去了对财权支配者的制约，造成某种程度上的权力腐败。这些问题是我国一般性转移支付产生的历史根源。 

 从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收人分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。经过九年多的运行，分税制财政体制表现出了一系列的积极效应，如规范了政府间财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序、提高了地方政府的征税努力程度、提高了中央本级收入占总财政收入的比重、强化了各地区对中央财政的依赖度、转移支付力度逐步加大、转移支付结构渐趋合理,但转移支付制度仍然存在一些不容忽视。

一、我国一般性转移支付存在的主要问题与原因分析

(一)财政一般性转移支付的规模过小。相对于其他类型的转移支付尤其是税收返还，一般性转移支付的规模过小，以至于对各地财政不均衡问题的缓解效果并不明显。我国目前的税收返还是以中央政府1993年从地方净上解收入(消费税加上75%的增值税减去中央下划收入)，作为中央对地方税收返还基数，这样就保证了1993年各地方政府既得利益。1994年以后，中央对地方按增值税和消费税增长比例为1：0.3的系数，即每增长1%的增值税和消费税，中央财政对地方的税收返还增长0.3%，并以环比方式逐年递增，成为新的税收返还基数。如果地方上划中央的收入达不到核定的基数，中央按实际收入数返还。换句话说，税收返还按收入来源正相关递增，以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，使基期的不合理因素合法化，出现了经济发达地区同时得到大量税收返还，与实现地区财力均衡的目标相悖。尽管从1995年以来，我国过渡期转移支付的规模不断扩大，占财政转移支付总额的比重不断上升，规范化程度不断提高，但其绝对数量和相对比例都仍然很小，调节范围和力度十分有限。1995年、2000年、2001年中央对地方的过渡期转移支付分虽为21亿元、86亿元、161亿元，分别占当年中央对地方财政转移支付总额的0.8%、1.8%、3.1%（资料来源：苏明著《财政理论研究》，323页，中国审计出版社2001年出版）。

(二)在转移支付资金支出范围上界定不合理。一般性转移支付与专项转移支付资金在支出范围上界定不合理，尤其是存在着大量的交叉和重叠领域。由于两者都有其各自的制度目标及适用的实施范围，这样势必会造成相同领域的实施效率降低。以我国教育方面的支出为例，对于很多相同的支出项目，既得到了专项拨款，同时又被列入了一般性转移支付的标准支出中，这样计算出来的转移支付资金数额必然具有较大的不合理性。又如标准支出的计算项目——乡村道路建设支出，按其性质应归为专项支出中，这样又出现了一般性转移支付资金的“越位”问题。调整工资转移支付现在是属于专项转移支付，但从其性质上分析，具有固定性、长期性和均衡性，应列入一般性转移支付范围更规范。正是由于转移支付种类多，覆盖面几乎遍及所有的预算科目，并且缺乏较为明确、严格的事权依据和规范的分配办法，分配过程随意性较大，透明度较差。

(三)在项目设计和计算标准收入上不准确。一是标准收入口径不科学。计算的地方标准收入，实质上只是地方财政收入的一部分，即以税收形式征收的部分。但目前我国的政府财力日益分散，各级政府部门都凭借着手中的权利，以各种名目向企业和个人收费、摊派和集资，形成了游离于政府预算管理的预算外资金乃至制度外资金。据不完全统计，预算外资金大约占财政收入的1／3，而制度外资金数额也不小，可谓“三分天下有其一”。这些预算外收入、制度外收入的不断形成是政府职能扭曲的集中反映。一方面，削弱了财政的宏观调控能力，由于这些收入缺乏透明度和对其监督上的不完善，极易滋生腐败现象；另一方面，如果仅以税收收入作为一般性转移支付标准收入的测算数，显然不全面、不科学。二是计算标准收入的税基不准确。计算标准收入时，有些税基的确定存在着过于笼统的问题。以增值税为例，其税基为工业和批发零售业的增加值，但对于其中的一些低税率产品，如粮食、图书、饲料等形成的计税产值，没有单独计算，而是一并乘以平均有效税率；同时，也没有考虑企业规模不同，所适用的计税税率也不同的问题。三是计算标准收入的数据不完全。许多计算项目受到数据和资料不完全的限制，出现了在一些项目上以实际财力代替标准收入的问题，并且一部分以标准化方法计算出的标准收入的准确度也有所降低。如由于资料有限，计划单列市的各项标准收入就是根据其实际收入占所在省收入的比重及所在省标准收入测算数额推算出来的，而不是直接计算得出；又如在计算个人所得税的标准收入中的工资薪金所得税项目时，由于标准人均应税工资无法直接取得，而代之以各地扣除免征额9600元后的职工年人均工资额。

(四)标准支出的制度设计不完善。一是政府间支出责任划分不完善。计算各地区标准支出时，没有科学的政府间职责划分作为基础。一方面，政府与市场的关系尚未规范，一些应由市场发挥主导作用的一般性竞争领域，政府还没有完全退出；而在公共产品和公共服务的提供上，由于财力的制约又存在严重不足。另一方面，我国《宪法》对县以上政府职责只做了原则性规定，各级地方政府间财政支出责任不明确，存在着大量的“越位”和“缺位”现象。二是在统筹城乡发展财政转移支付制度设计上不完善。标准支出在解决城乡二元结构、实现城乡均衡发展方面的设计上存在一定缺陷，也就是说，过多地考虑了城市的维护和发展所需要的支出，而对于农村经济和社会发展的各种社会成本补偿很不到位。三是标准支出项目不完善。对于社会发展中的一些新情况，标准支出项目没有及时进行调整。如目前对于农民工子女的教育问题，已经逐步安排由各流入地进行解决，但在计算教育部门的标准支出时，仍以当地人口为依据进行计算，这是一种静态层次上的计算，必然不尽合理。四是标准支出计算方法不完善。在确定各地标准支出的计算方法上，并没有采用规范的完全意义上的因素法，而通用的作法只能称之为因素法和基数法的结合。虽然标准支出是按照影响它们的相关因素分类计算的，但在具体数额确定上很多都没有实现真正科学的“零基数”方法，而是以历年数据作为标准，如在计算某地区取暖费标准支出时所用到的该地区所属类地区人均取暖费标准，就是通过往年决算数中列支的实际取暖费除以实际在职人数确定的。

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