（三）税务代理事务所规模过小，从事税务代理业务的人员良莠不齐，业务素质和服务质量总体上不令人满意。从事税务代理业务的人才需要具备至少以下四项相关素质：1、具有独立、公正的中介职业立场。2、具有较强的会计、审计方面的业务能力。3、通晓国家有关税务方面的法律、法规和政策。4、具有广博、丰富的经济领域知识。但经调查显示，大量规模较小的工商税务代理公司，从开办者到聘用的工作人员，大多和相关政府部门有各种各样的关系，如亲属、朋友等。这些公司中的大多数没有代理资格，聘用的人员也大多没有执业资格。这一现象反映出了我国的税务代理业无论在机构规模，职业人员的素质，还是管理制度方面，都与国家要求相距甚远，难以适应经济形式发展的需要和我国加入WTO后的市场竞争环境。

（四）税务代理定位不清，人们对税务代理的性质还有不正确地认识，税务机关也没有正确处理与税务代理机构之间的关系。税务代理是市场经济社会分工细化的产物，是纳税人、代理者和税务机关协同办理涉税事宜的管理方式，其主要业务有以下几项：税务咨询、代理记帐、代理纳税、税收筹划、税务机关赋予和交办的其他事宜。税务代理作为市场服务行为，必须严格从事上述涉税市场业务，按照独立、客观、公正的执业要求，遵照国家税法和相关法律法规的规定，以优质的服务为纳税人办理涉税事项，并承担相应的法律责任。尽管从1999年8月以来，对税务代理行业的清理整顿和脱钩改制工作取得了很好的成绩，但是，我们可以看到，这些税务代理公司和税务部门之间，在某种程度上还存在着千丝万缕的联系，有的人甚至把税务代理公司称作“铲事公司”，这恰恰反映了税务代理公司定位不清，对税收筹划这一概念的曲解。税务筹划是税务代理中技术要求最高、最体现税务代理智力性特点的业务，也是最受纳税人青睐的业务，被人称为21世纪的“朝阳产业”，在国外很早就已出现。现在世界上有许多会计师事务所、律师事务所和税务师事务所纷纷拓展有关税务筹划的咨询业务。税务筹划的目的是为企业节约开支，而不是帮助纳税人偷、逃税款。税务代理要遵守合法和有效的原则，这是税务代理取得成功的基本前提。税务代理机构应该做到既要维护国家法律，指导企业依法纳税，又要保护纳税人的合法权益。同时，税务机关是税务代理法律关系的主体，它无权参与到税务代理法律关系中来，但税务机关在税务代理活动中享有监督和管理的权利。所以税务机关必须与税务代理机构彻底脱钩。近日税务总局再次强调，各地注册税务师管理中心要充分利用年审，督促抓好税务师事务所的脱钩改制工作。凡与税务机关没有彻底脱钩的改制所，一律停业整顿，彻底清产核资后撤消原所，重新按规定完全由注册税务师发放设立。

（五）税务代理法律法规还很不健全，税务代理资格认定和税务代理人确认的管理方面还存在很大漏洞。税务代理是一项政策性强、受法律约束较强的工作，因此受托代理机构及代理人的资格认定，未经国家税务总局及其授权部门确认批准，所有机构不得从事税务代理。税务代理专业人员必须经严格考试取得中华人民共和国注册税务师执业资格证书并由省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构注册登记方可从事代理业务。就目前我国国情而言，具有正规资格的税务代理人稀缺，因此，国家规定持有律师、注册会计师资格证书者可申请免于参加注册税务师的统一考试，只需提供从事过税务工作，进行过税务培训或具有相应能力的证明，履行登记注册手续即可从事税务代理业务。这一标准显然远远低于社会主义市场经济条件下，税务代理人应具备的执业资格标准。另外，在实际工作中，税务机关工作人员很难分辨前来办理涉税事宜的人员是企业内部人员还是代理人员，很多没有代理资格的公司和人员利用这个管理上的漏洞，从事非法的税务代理业务。有的地区在确认代理人资格管理方面，没有明确的标准和规定；有的部门，在代理人前来办理涉税事宜时，不是承认注册税务师管理机构的注册登记，而是认可工商局发放的代理证件。

除以上几个方面的问题外，还存在行政管理向行业的自律过流缓慢；国税和地税代理工作中缺乏合作，各自为政；对税务代理宣传不够等众多问题。当然对作为新生行业的税务代理业，不能要求一步到位，更不能由于出现一些问题就否定其存在的合理性。目前迫切需要找到一条适合我国情的发展道路。 

三、完善我国税务代理制度的几点构想

目前税务代理所存在问题严重制约了我国税务代理的发展。而2001年11月我国正式加入世界贸易组织后，税务代理行业作为服务行业的一种要逐步对外开放，如何应对外来的挑战，也是税务代理业面临的巨大问题。因此，必须采取措施完善我国的税务代理制度，使之更加适应时代需要和应对“入世”后的挑战。

（一）要正确认识税务代理的性质，合理确定税务代理与税务机关之间的关系。

税务代理是一种服务性的社会中介行业，具有独立的地位，而非税务机关的附庸，这是世界各国的共识。在税务代理中，税务师和纳税人是平等的契约关系，为纳税人提供有偿服务，但这种服务必须依法执行税法为前提。要正确处理两者关系，就必须深化税收征管方式的改革，实现国家税务总局1997年提出的“建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的改革目标，转变税务机关的职能，将本由社会中介行业承担的部分职能归还于社会，从而使税务代理真正成为一种为纳税人服务的社会中介行业，恢复其本来面目，改变社会对“税务代理是税务机关附庸”的错误观念，以赢得人们的信任。同时，在税务代理刚刚发展的时候，税务机关应对其进行适当扶持，加强对税务代理的宣传，并建立税务机关宏观管理和行业自律相结合的管理体制。

（二） 建立“行政监督与行业自律相结合”的管理体系 

鉴于我国税务代理尚属初创阶段，为保证其健康发展，在试行办法中主要体现了税务机关的管理。我认为中介组织应当借鉴财政部管理注册会计师协会的路子，走行政监督与行业自律的相结合的道路。行政监督主要指税务部门对税务代理中介服务从宏观上给予指导，包括制定具体的法规、实施细则，负责注册税务师资格考试的命题和注册登记手续的审批；行业自律的内容是建立包括全国、省、地方三级注册税务协会，主要负责日常管理工作和具体操作。 

（三）进一步清理整顿税务代理机构，提高税务人员素质，使税务代理真正按照社会中介组织模式运行，适应市场经济发后的需要。

我国税务代理机构起步较晚，队伍素质、服务意识、执业质量和技术水平与市场需求和国际同行相比都有着很大的差距。提高代理机构的综合素质，从以下几方面入手：第一，大力提高人员的素质。中介机构的竞争和发展说到底是人才的培养和竞争。优化人员结构，使税务代理机构从劳务型向智慧型过渡是当务之急。第二，大力开拓税务代理服务项目的范围。税务代理要赢得市场，赢得纳税人的信任，不可只局限于代理申报、代理记账、一般纳税人认定、代理录入数据、代开发票等一些低层次事务项目，应大力开拓以下业务：①税务审计鉴证工作，如所得税清算、财产报损、亏损弥补、出口退税等各项各类需税务部门单独审批的项目鉴证；③纳税人纳税情况审计，帮助纳税人全面分析了解自身的纳税情况；③代理税务争议案件的复核和协调工作。代理机构介入税务案件，有助于帮助企业搞清涉税事项。协调征纳双方的矛盾；④税务咨询业务。根据纳税人的需要，充当企业税务顾问，及时提供最新的税收政策。⑤税收筹划业务。根据企业自身经营特点和实际情况，提供各种纳税方案，降低企业税收成本。第三，充分提高税务代理的执业质量和服务水平。税务代理机构应视执业质量为生命，建立健全质量管理体系，坚持实行工作底稿制，实行三级复核制。代理机构还应充分重视提高服务水平，改善服务态度。 

就目前情况来看，有相当一部分税务代理机构，形式上与税务机关脱钩了，实质上还与税务机关有经济上联系。强制或变相强制代理现象依然存在，因而其公正性和监督性的体现值得研究。要改变这一局面，税务代理机构必须与税务机关在人、财、物等方面真正脱钩，税务机关不应以组织和个人名义从代理机构取得经费来源；第二，税务代理机构应立足于自身建设大力发展为纳税人服务的项目，以拓展生存空间，变纳税人被动接受代理为主动寻求税务代理服务，从而逐步适应市场竞争的运转模式：第三，行业自律组织应加强对税务代理机构的监管，杜绝税务代理与税务机关的经济往来和代理机构行业垄断，倡导规范服务良性竞争。

（四）建立健全税务代理方面的法律法规，完善我国税法体系，严格实行依法治税，为税务代理走向市场创造良好的社会环境。

我国有关税务代理的法律规范多是部门规章，效力较低，权威性不够，严重影响其执行实效。而有关税务代理的职业道德、税务师协会、税务代理违章处罚、税务师事务所的内部制度建设等内容还没有法律规定。因此，当务之急是要加快《中国注册税务师法》的出台。目前要先抓紧制定《税务代理试行办法》的配套措施，日趋完善后，在适当进机由人大批准颁布《注册税务师法》。 完整的法律体系仅有一部《注册税务师法》是不够的，还必须制定代理程序法、税务师事务所组织章程，注册税务师协会章程等专门的法规。在相关的经济法规中对注册税务师法律地位做出相应的规定。 建立较完善的管理制度、准入制度及执业制度等，提高税务代理的服务水平和服务规范，充分发挥税务代理的作用。与此同时，我国税收法律体系尚不健全，税法层级较低、权威性不够，法律漏洞较多；人们对税法意识比较薄弱。在这种情况下纳税人的纳税风险承担、税法公平的体现并不完全与税法遵从相关联，甚至纳税人请税务代理还不如“请”税务机关，因此，纳税人请税务代理的积极性不够。所以，完善我国税收法律体系，严格税收执法，实行依法治税，有助于税务代理的发展。当务之急是完善纳税申报制度，将工作重点从税款征收转到税务稽查、为纳税人服务上来，真正实现“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管体制改革目标。

税务代理制度的完善及税务代理事业的发展与税收法制建设，税务机关依法治税的力度，纳税人自觉纳税的意识密切相关。因此，如何启动社会对税务代理的需求，为税务代理全面推行创造良好的社会环境，最根本点在于：一是推进税收法制化和规范化建设，完善税收法律体制；二是保证税务机关作为税收法律的执行机关，有充分独立和权威的行政执法权，并严格执法，加大打击偷逃税的力度；三是明确划分征纳双方的职责权利，税务机关不再包揽纳税人应承担的纳税事宜，还纳税权利和责任于纳税人，逐步树立依法纳税的观念。

（五）研究世界贸易组织规则，借鉴国外先进的税务代理经验，促进我国税务代理业向深度、广度发展。

“入世”后国外事务所对我国税务代理业冲击是巨大的。在这种国家零保护的情况下，税务代理业面临巨大的挑战。当前必须借鉴国际经验，发挥本土优势，加强事务所之间的联合，壮大税务师事务所的规模，建立与国际接轨的税务师事务所内部管理、运行体制，发挥税务师的积极性，加强税务师的危机意识和竞争意识，努力提高服务质量。只有这样，我国税务代理业才能得到迅速健康的发展，才能逐步与国际市场接轨，才能迎接加入世界贸易组织的挑战。

1、要扩大代理面：现在一个中小城市，委托代理的中小型企业数量只有十几家，与日本70%―90%的企业委托代理相比，还有很大潜力。外资企业在税务代理方面也有很大的需求，而要拓宽服务对象关键一点就是“以质量求信誉，以信誉求发展”。 

2、优化代理的目标策略：税务代理人不仅要协助纳税人做一些事务性工作，更重要的是利用税法方面的知识为企业进行税收筹划，以求得税款的最少付出。税收筹划又称“节税”，是企业在处理财务、经营、交易事项中，以税法的规定为选择的一个经济发展的内在推动力；而且，对新税制的实施水平提出更高的要求。也给税务代理的推行提供机遇。 

3、利用体制改革契机，通过兼并、联合手段，走代理机构，要积极创造条件，促进现有事务所合并，上规模，上水平，上档次，逐步建立一些有国家影响的大型事务所。 

4、专业化向综合化服务发展；我国税务代理业务范围发展方向应税务、会计、经济三位一体式的服务，不仅代办的纳税事宜建帐、建制、行政复议、提高经济效益等方面提供建议；并且为企业和个人提供资产评估，资金验证，清理帐目及税务人公证等服务。税务咨询事务所可以与税务师事务所合并，共同承接业务。 

总之，当前税务代理的发展面临良好的机遇，新税制结构已初步建立，以纳税申报、税务代理、税务稽查三者相互协调影响的新征管格局正在形成。抓住机遇，建立以纳税主体自愿委托为动力，以代理机构依法服务为载体，以行业协会自律管理为依托，以税务机关法律监督为保证的基本代理格局，这是经济体制改革过渡时期可行的税务代理模式。 

参 考 文 献

[1] 赵恒群. 2000. 税务代理现状及发展对策研究[J]. 《税务与经济》2000年第3期

[2] 刘剑文. 2000. 国际所得税法研究[M]. 中国政法大学出版社

[3] 叶青. 2000. 德国财政税收政策研究[M]. 中国劳动社会保障出版社

[4] 刘剑文. 2003. 税法学（第二版）[M]. 人民出版社　

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