（三）、行政诉讼举证时限，当事人不依法负担举证责任将必然或可能导致败诉的法律后果。

《若干解释》第26条第2款规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院则应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，以“主要证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这也是行政诉讼被告和民事诉讼被告举证不能负担的法律后果的不同之处。民事诉讼被告举证不能承担的只是一种败诉的法律后果。因为民事诉讼被告举证不能若是客观原因所致，则可请求人民法院调查收集证据，所以其承担的只是败诉的风险。在行政诉讼中除被告对具体行政行为举证不能外，被告、原告、第三人举证不能所承担的只是一种败诉的可能性。

基于以上认识，笔者认为，行政诉讼举证责任是指当事人对证明对象负有举出证据加以证明的责任，若举证不能则直接或可能引起败诉的法律后果的一种诉讼证据制度。其包括三层含义：从外在形式看，举证责任表现为当事人提供证据的责任；从内在要求看，举证责任表现为当事人提供的证据必须能够证明法律规定的或其主张的证明对象；从内在属性看，举证责任表现为当事人举证不能将直接引起或可能引起败诉的风险负担。 二、我国现行行政诉讼中举证责任制度存在的缺陷

我国行政权力在行政法律关系中长期占据统治地位,行政机关实施行政行为无须证得当事人同意。为了促进行政机关依法行政,严格遵守先取证,后裁决的原则,防止其实施违法行为和滥用职权,《行政诉讼法》第32条规定了被告负有举证责任,这有其合理性。但立法例的最后成型毕竟只是立法者的一种价值选择,这种价值取向是否普遍适用还必须经历司法实践的验证。实际上一些法官在《行政诉讼法》实施后不久就感到既定规则的缺陷。例如原告主张行政行为违法,但不负举证责任,愿意举证就举证,不愿举证就不举证。胜诉与否,取决于被告能否证明其合法。这种立法者的善意虽然是为行政管理中处于弱势地位的相对人考虑,然而在司法实践中,由于只强调被诉行政机关的举证责任,致使法官把注意力仅集中于被告一方,被告只要证明其具体行政行为合法,便摆脱了责任。因此为了减轻或摆脱自己的责任,被告方想方设法删减事实,裁减出一个合法的具体行政行为实施材料。而原告缺乏举证申辩,使得对被告方不利的一些争议点被避开。法院无从全面地了解案情,以至这种审理偏听则暗。 或许立法者出于严格规范行政机关职权行使的考虑,最终确立了统一规定,然而一种普遍正义的秩序模式毕竟无法涵盖现实世界迥然各异的法律问题。何况它更多的是使法官拘泥于既定规则的不变标准而丧失对个性化问题的公正衡量。

而且，我国行政诉讼法规定的举证责任分配规则也没有涵概原告能否限时举证以及举证责任能否适时转移等问题。

三、合理分配行政诉讼举证责任应该考虑的几个因素 举证责任分配是行政诉讼中最重要的问题,建立健全合理的举证责任分配制度十分关键.笔者认为,至少应该考虑以下因素:

(一)举证能力是合理分配行政诉讼举证责任的重要因素。

行政地位能影响举证能力,但并非权利地位高的举证能力必定强。美国法院有一个著名的判例:“在一个牵涉内陆矿场运营申诉委员会的案件中,该行政机关负责提供表面上确凿的证据,来证明以不安全为由下令一家煤矿停业是合理的。但是证明煤矿运营是安全的责任则由业主承担。在此案中法院的部分推理:该煤矿业主最熟悉煤矿的运营状况。在这样的案件中,对事实有特殊了解的人负担举证责任是适当的。”[5]煤矿业主因其对实质内容的了解而拥有更强的举证能力。可见诉讼双方对事实内容的掌握程度成为举证能力的影响条件。对这个问题更具有典型性说明的是不作为案件。1999年最高人民法院《行政诉讼法司法解释》确定了行政相对人的举证责任,这种规则的理论基础是行政相对人拥有更强的举证能力。行政不作为案件不同于行政作为案件的最大特点就是该为而不为,故意逃避或拖延其法定责任。行政行为没有经过任何行政程序,是行政机关的消极行为。在行政诉讼中表现为:第一,对符合法定条件申请颁发许可证执照的拒绝颁发或不予答复;第二,不履行保护人身权、财产权的法定职责;第三,没有依法发给抚恤金的等。由于行政不作为是基于相对人的适法行为,因此在事实依据和法律依据上,相对人必须充分具备符合法定条件的证据。例如主体合格,意思表示真实完整的申请,符合申请作为的法定程序,行政机关违法不作为的证据。行政相对人这些证据条件相对消极不作为的行政机关而言,对争议纠纷的证明说服更为充分有力,立法把举证责任赋予行政相对人正是基于其更强的举证能力。举证能力仅仅是影响举证责任配置的一个因素,而举证责任的配置又完全是一个在不同情境中基于经验的政策和公正问题。对任何特定争议点的举证责任,除非制定法明确规定都不能先定地由原告还是被告承担。英美学者把应该考虑的因素具体化,他们认为影响举证责任分配的因素包括:“便利条件;两方当事人获得证据的相对容易程度;谁破坏了法律关系现状;在就事实争议点缺乏诉诸提证和说服的情况下,什么可能是事实真象;当事人所依赖的非同一般的权利请求;主张是否定性表述还是肯定性表述;有关事项是否引起制定法规则或一般规则的例外。”[6]

(二)即使制定法预先规定,然而行政不作为案件由行政相对人承担举证责任仅就一般状态而言,这不能成为法官断案墨守成规的裁判模式。

由于举证责任是一个动态的司法过程,它是在诉讼过程中进行,不能静止的固定在某一方,它随着当事人主张的不断提出而在各方当事人之间不断转移。当一方当事人的举证责任已促使法庭相信该事实存在时,举证责任自然转移到新主张的相对方,否则诉讼程序将终止。英美证据法学家对举证责任过程进行了精细的划分,他们认为举证责任包括提证责任和法定责任。提证责任，又称为推进责任，是一方当事人为了让法官信服并将某一争议提交陪审团审理而提供证据证明某一争议事实的存在的责任。假如负有提证责任的当事人对能证明争议存在的证据置之不理，或者没有提供足够的证据使法官确信争议存在，法官就会径直作出不予受理、驳回起诉等不利于该当事人的即时裁定，而不将争议提交陪审团。法定责任，又称说服责任、固定责任，是法官决定案件由陪审团审理后，当事人在争议点上应当提供有利于自己的证据以使裁定者达到相当确信的程度，如果证据不足而使案件事实处于真伪不明的状态，履行举证责任的该当事人则承担败诉的法律后果。客观的举证责任虽然同是在案件事实处于真伪不明时起决定作用，但在外延上要小于法定责任。法定责任还包括举证行为责任主观的举证责任。

(三)行政诉讼活动作为解决行政机关同公民法人和其他组织就具体行政行为争议的活动。既然有争议,就该有主张和理由。

 “而任何一方当事人,只要提出一种事实主张,都至少必须承担提证责任。否则其主张被法官或任何有理性的人承认的可能性接近于零。”[7]为了争议也离不开各自的抗辩,抗辩的过程是数个提证责任和说服责任相结合的过程,每一项举证的实质内容的可信度都将成为一方当事人最终获胜的筹码。原告提起诉讼请求并提供事实材料,是提证责任和说服责任的初步。而被告具体行政行为和证据的提出是抗辩活动的开端。为了获胜,双方都会在诉讼过程中主张对自己有利的事实,并负举证责任。这样在各个特定争议点上,由于当事人举证质证的激烈对抗性,提供证据的责任相互转移,说服责任也相互转移,以致诉讼后果也随之转移。这是举证责任在诉讼过程中动态转换的一般规律。

四、行政诉讼中证明对象的确定

研究举证责任问题必须涉及证明对象和举证责任分担这对命题。证明对象是指在诉讼中能够引起行政实体法律关系和程序法律关系发生、变更、终止，而必须由证据加以证明的事实范围，又称待证事实。举证责任分担是指根据一定的规则在当事人之间对证明对象的证明责任进行的分配。两者的区别在于证明对象研究的是用证据加以证明的事实范围大小；举证责任分担研究的是依据什么样的规则针对证明对象的事实范围如何在当事人之间确定证明责任的分配。其联系在于证明对象决定和影响举证责任的轻重及其分担，表现为举证责任的分担是由证明对象来确定的。

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