（二）提证责任和法定责任在我国行政诉讼中的变通适用

通过以上了解可以知道，从提证责任和法定责任方面去认识举证责任将十分全面，它不仅能说明原、被告在各个阶段负举证责任的特殊性，而且体现出举证责任证明对象的不同以及各自法律的后果，从而克服了从主观举证责任和客观举证责任角度认识行政诉讼举证责任的缺陷。但我国属于大陆法系国家，在审判制度上不实行陪审团制度，无论法律适用问题还是案件事实问题均由法官决定，能不能借鉴这一理论呢？

我们已经分析过，提证责任主要是针对程序问题以及与程序相关的实体问题（影响能否进入下一诉讼程序的实体问题），法定责任主要针对与实体密切相关的案件事实，也就是说提证责任和法定责任与程序争议和实体争议有大致的对应性。而人民法院对程序争议和实体争议的处理也是不同的。另一方面，我国在诉讼程序上表现出强烈的法官职权主义色彩，这虽然对防止当事人滥诉、节约有限的司法资源具有一定作用，但在行政权日益强大并易被滥用的今天，适当地加强诉讼程序上的当事人主义，对保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权是有重要作用的。而把举证责任分成提证责任和法定责任是诉讼当事人主义的体现。因此我们可以借鉴这一理论并加以适用。下面对三类行政诉讼的提证责任和法定责任分别加以分析。

1、行政相对人对行政机关的作为行政行为不服提起的行政诉讼。在这类行政诉讼中原告对下列待证事实负提证责任：第一，被诉具体行政行为的存在。这是作为行政诉讼成立的首要前提。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》第41条也规定：“行政机关作出具体行政行为没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为的存在人民法院应当受理。”第二，起诉符合行政诉讼法第41条规定的法定条件原告适格，被告适格，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第三，与案件相关的其它程序上的事实，如申请回避、申请财产保全、申请先予执行等。被告的提证责任除了体现在与案件相关的其它程序事实外，根据《若干解释》第27条第一项的规定，被告如果认为原告超过了起诉期限，也要承担举证责任。被告在行政诉讼中主要负法定责任，即对具体行政行为的合法性这一实体问题负举证责任，主要包括具体行政行为证据确凿、事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序等。由被告负法定责任主要原因是：行政权具有单方性、强制性，行政机关对案件事实负举证责任恰恰是“谁主张、谁举证”这一举证责任分配规则在行政诉讼中的具体运用，具体行政行为的作出是行政机关“主张”的表现；行政程序法中“先取证、后裁决”的原则也要求行政机关作山具体行政行为必须有充足的证据，否则便是程序违法；行政机关在有些情况下取证需要有一定的知识、技术手段乃至设备，而行政相对人则不具备这些条件，行政机关的举证能力明显强于行政相对人。

2、行政相对人对行政机关的行政不作为行为不服提起的行政诉讼。在这类行政诉讼中行政机关并未作出具体行政行为，因此在提证责任上原告不需要对具体行政行为的存在举证，但应对其提出申请的事实举证，否则其起诉就可能不被受理。《若干解释》第27条规定：“起诉行政不作为的案件中，证明其提出申请的事实。”笔者认为这条解释仅对依申请的行政行为，对于不依申请的行政行为如果行政机关失职还有赖于行政公诉制度的建立和司法解释的进一步完善。和上一种行政诉讼类同，被告对其不作为的行为应负法定责任，被告如果不能提供其作出行政行为的证据或者证明根据法律规定其并不具有原告要求作出的具体行政行为的职权，就要承担败诉的法律后果。

3、行政赔偿诉讼。和以上两类行政诉讼相比，行政赔偿诉讼有自己的特点：在提起诉讼的原因上，除了对行政机关的具体行政行为不服之外，还包括对行政机关的行政事实行为不服：争议的内容“往往不在争议具体行政行为的合法性问题，而是行为造成损害的事实状况、行政机关是否赔偿以及赔偿金额等问题。”。正因为如此，原被告在提证责任和法定责任的分配上也表现出特殊性。在对具体行政行为不服一并提起的行政赔偿诉讼中，被告不仅要对行政行为的合法性负法定责任，而且还要对行政行为与损害之间有无因果关系负法定责任。根据《若干解释》第27条规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应证明因受被诉行为侵害造成损失的事实。所以在行政赔偿诉讼中原告要对损害事实的存在负提证责任，那么原告是否负法定责任呢？最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》中规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”在诉讼中原告会对损害的程度、赔偿的数额等提出主张，这些主张完全属于实体请求，因此对这些实体请求应负法定责任，否则人民法院对其赔偿请求将不予支持。在单独提起的行政赔偿诉讼中，由于对行政行为的违法性并无争议，因此在赔偿问题上主要由原告负法定责任。

综上所述，在一般情况下，原告在行政诉讼中主要负提证责任，被告主要在行政诉讼主要承担法定责任，在行政赔偿诉讼中，原告由于提出了实体请求，也负担适当的法定责任，但仅局限在一定的范围内。准确把握这些，不仅有利了当事人清楚自己在诉讼中的地位，而且也有利于法官在进行举证责任分配时除了根据法律规定外可以有一个大概的指导，从而对防止在行政诉讼中出现法官和行政机关共同审理行政相对人这一奇怪现象，正确定位行政诉讼的司法监督性质以及保护行政相对人的合法权益、实现行政诉讼的目的都只有不可估量的影响。

（三）设定举证时限制度

行政诉讼法对原被告举证时限没有作出相应地规定。《司法解释》规定被告应当在一审答辩期间举证完毕，已对被告举证时限作了更严格、更科学的规定，具有现实意义，但是，对于原告的举证时限、提供反证的时限，行政诉讼法和《司法解释》仍是空白。因此，实践中设定科学、有效的举证时限制度，有利于督促原被告及时提供证据，提高人民法院认证的准确性和审判效率。如何设定科学、有效的举证时限制？笔者设想：

1、设定庭前交换证据的时限制。具体行政行为认定的主要证据是该行政行为作出前已经取得，作出前，行政机关一般也已经告知了相对人，因此，限期被告在开庭前提供证据交与原告是容易的。由于原告承担举证责任的范围较窄，其对起诉是否成立等诉讼举证，一般在递交起诉书时就已经实现，因此，庭前实现证据交换也很容易。通过庭前的证据交换，可以减少当事人在庭审调查时审阅对方证据和思考质证的时间，直接进入有针对性的质证阶段，大大缩短了庭审调查周期。

2、设定法定限期举证制。最高人民法院的原司法解释设定了被告在第一审庭审结束前提供证据，既不准确，又不完善。一旦庭审调查和辩论结束，如果是定期宣外尚未闭庭，是否还允许被告继续举证？如果在等待宣判期间，当事人需要重新举证，是否允许？如果允许，势必造成多堂庭无法审结一案的被动局面。不利于案件的及时审结。因此，最高人民法院新的司法解释规定了被告在答辩期间完成举证，已经完善了原先立法的缺陷。但是，最高人民法院新的司法解释仍没有规定原告应当在何时举证？笔者认为，对于原告的举证，也应有一个时间的限制。否则，原告的无休止提供证据，同样使办案周期拉长。由于原告的举证，不仅涉及对起诉成立的举证，还涉及对部分实体举证，因此，在设定举证时限时，既要考虑举证的及时性，又要兼顾原告对实体举证的困难性，笔者设想，对原告的举证限时，两个时间予以设定。第一，对起诉成立的举证，应当限时为原告起诉的同时或起诉后的七日内；第二，对实体的举证，应当限时于被告提出答辩后的一定时间，为了避免被告在答辩期内不答辩而导致原告无法进行有针对性的举证，可以允许原告在被告庭审答辩后进行举证。

3、设定人民法院指定时限举证制。设定一成不变的举证时限制，并不能解决庭审中原被告互为举证的问题。如：被告举证后，经庭审质证，原告提出相反主张，并提供反证，如果设定原告在被告答辩后的一定时间进行举证，或者被告有一些辅助证据需要进一步证明无证的充分性，那么，会由于法定时限上的限制而使当事人无法举证，从而使人民法院无法查清案件的事实真相。因此，笔者认为，设定人民法院指定举证时限制度，作为设定法定举证限时制度的补充制度，使举证限时制度更加完善。

（四）举证责任的适时转移

举证责任的转移，是解决诉讼中原被告互为承担举证责任的问题。行政诉讼中无论是被告负举证责任，还是原告承担举证责任，都会遇到举证责任转移的问题。查清案情真相，往往是通过举证责任的适时转移，才能得以实现。如：甲因违章驾驶汽车被某交警查获。该交警违法扣留汽车后，擅自驾车兜风，撞了车。甲对该交警所在的公安机关提起行政赔偿诉讼，请求赔偿损失。按照行政诉讼的举证责任分配规则，原告甲应当提供车辆受损事实存在的依据，但是，由于交警违法扣车时没有对车况进行登记，致使原告在诉讼时不可能提供当时车况的证据，是否由原告承担败诉责任呢？笔者认为，由于被告工作人员的行为不规范，导致原告举证不利，不应由原告承担败诉责任。原告只要提供汽车所有权凭证，证明自己是赔偿受益者，被告就有可能要承担赔偿责任。此时会发生一个举证责任转移的问题，即对于扣车时车况的举证，应当转移给被告承担。如果被告没有相应的证据证实车辆被扣时就已经受损，那么可以推定是该民警兜风时撞坏的。由于没有直接证据证明车辆是警察撞坏还是被扣时就已经坏了，使得法院认证无从下手。通过举证责任的转移，使责任产生祸嫁，达到查清案情的目的，有利于人民法院及时、准确地作出判决。在原告要求被告履行法定职责的不作为行政诉讼中，原告对所请求事项属于被告的法定职责范畴承担了举证责任后，人民法院是否判决被告必须履行呢？还取决于被告是否已经履行 了法定职责的因素。此时，举证责任也应当及时转移，由被告承担是否已经履行法定职责的举证责任。如：甲认为乙违法建房侵害了其相邻权，请求某规划局对乙的违法建房行为进行查处。该规划局立即着手调查，并向乙发出《停止施工通知书》，但是甲不知情，向人民法院提起行政诉讼，请求判决规划局履行查处的法定职责。原告甲向法院提供了诉前请求规划局对乙违法行为查处的证据和证明查处该违法是规划局的法定职责的证据后，起诉即告成立。但是，对该规划局已经着手进行查处，并已向乙发出《停止施工通知书》的事实，如果没有规划局的主张和举证，法院无从知道，因此，只有通过及时地转移举证责任，才能作出准确的判决。

只有不断完善行政诉讼中的举证责任制度，才能使是人民法院有一套完整的操作规程，全面、正确、及时地审判行政案件，使人民法院审理行政案件更加规范，使行政诉讼双方的合法权益得到更加公平、公正的保障。

参 考 文 献

1、《行政法与行政诉讼法学》，方世荣主编，人民法院出版社出版；

2、《证明责任论》（德）莱奥.罗森贝克著，庄敬华译，中国法制出版社出版；

3、《外国行政诉讼制度》，王名扬主编，人民法院出版社出版；

4、《行政诉讼法学基本文献资料选编（教学参考书）》，司法部法学教材编辑部编审，法律出版社出版；

5、《行政违法论纲》，杨解君著，东南大学出版社出版；

6、《行政行为的效力研究》，叶必丰著，中国人民大学出版社出版；

7、《行政诉讼原理及名案解析》，刘善春著，中国法制出版社出版；

8、《行政诉讼条文精释》，马原主编，人民法院出版社出版。

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