（三）2008年10月-2009年11月，全球金融危机带来经济增速下降，房地产行业的引擎地位被再次强调，政府开启正向调控，房地产行业出现深V反转

    2008年受全球金融危机的影响，我国拉动经济增长的“三驾马车”有所减速，特别是出口增速下降较为明显，2018年12月当月出口金额同比下降2.93%。受上述因素的影响，我国经济增速有所下滑，2008年第一至四季度GDP同比增长分别为11.5%、10.9%、9.5%和7.1%，其中第四季度增速创1998年以来的新低。与此同时，我国登记失业率也有所上升，在保增长就是保就业的共识下，官方将2009年GDP增速保持在8%以上作为一项重要目标。为此，2008年底我国政府启动了“四万亿计划”，加快农村、铁路、公路等基础设施建设；同时货币政策由此前的稳健从紧转变为适度宽松，并进行连续的降息降准，基准利率迅速下降，M2增速也由14.88%迅速上涨至29.74%。

在金融危机的影响下，居民对房地产市场预期较为悲观，2008年我国商品房销售面积和销售均价均出现大幅下滑。为了扩大内需，房地产行业作为经济增长的引擎地位被再次强调，中央政府对房地产行业的调控基调由负向转为正向。2008年10月财政部出台了《继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活》通知，将居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房贷款利率的下限扩大为基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%，随后财政部、国家税务总局联合出文将房产交易环节涉及的部分税种进行减免或者免征，以刺激房产需求。

    整体来看，面对2008年经济危机带来的经济增速下行压力，我国政府迅速启动了房地产行业的正向调控，从降低首付比例、减少房产交易税等方面进行调节，同时伴随宽松货币政策的刺激，2008-2009年我国房地产行业出现深V反转，商品房销售面积和销售均价均大幅上涨，正向刺激效果十分显著。

    （四）2009年12月-2014年8月，房价的快速上涨使得调控力度再次升级，房地产行情由冷转暖后再次引发调控

    在松政策、宽货币的刺激下，2009年我国楼市出现大幅反弹，当年全国商品房销售面积和销售均价分别同比上涨43.60%、26.24%。房价普遍的快速上涨成为困扰民生的一大难题，为此，当年12月温家宝总理主持召开国务院常务会议提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措，国家对房价调控的表述也由以前年度的“稳定房价”转变为“遏制房价快速上涨”，一系列的调控政策随之颁布。

    贷款政策方面，2010年1月国务院出台《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号），将二套房首付比例提高至40%；随后在4月又要求二套房首付比例不低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；当年5月将二套房确认标准确认为“认房又认贷”；当年9月中国人民银行联合原银监会发出通知暂停发放第三套及以上住房贷款，首套房贷款首付比例调整到30%及以上；2011年1月国务院再次发出通知提高二套房首付比例。

房产交易税方面，2009年12月国家税务总局发布《关于个人住房转让营业税政策的通知》（财税[2009]157号），将普通住房的免征营业税期限由2年变为5年，不满5年的差额征收营业税；2010年9月将契税减免条件进行了进一步限制，同时对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税；2011年又发出通知规定个人购买不足5年的住房对外销售的全额征收营业税。

针对房地产开发商，2009年12月国土资源部发出通知要求开发商首次缴款比例不得低于全部土地出让款的50%，全部土地出让价款期限原则上不得超过一年；2010年4月建设部发文要求取得预售许可的商品住房项目应在10日内一次性公开全部准售房源及每套房屋价格，当年9月国土资源部、建设部联合发文严格查处囤地、炒地、闲置土地行为，对企业违约开发土地、因自身原因土地闲置一年的，将禁止土地竞买资格。

    在“遏制房价快速上涨”的主基调下，2009年底至2011年初政府连续出文抑制投机性购房，调控政策的频率和强度前所未有，并且新增购房资格方面的调控限制，这也是住房制度改革以来最强的负向调控周期。同时由于前期适度宽松的货币政策带来较大的通胀压力，货币政策在2009年底转向稳健略紧缩，M2同比增速由2009年11月的29.74%的高点逐步下滑至2012年1月的12.40%，1年期SHIBOR利率由低点的1.85%上涨至5.25%。受上述调控政策的影响，2012年全国商品房销售面积和销售均价增速均出现负增长，全国层面的调控政策也随之进入空窗期。

    房地产市场的转冷也影响到地方政府土地出让市场行情，2012年全国地方政府国有土地出让收入为2.67万亿，同比下降14.41%，地方财力的吃紧使得部分地方政府试探放松调控。而前期货币政策的收紧使得经济增速逐步下行，加之CPI回落至合理区间，货币政策转向稳健略宽松，2012年央行两次降息两次降准，M2增速稳步增长，并带来房地产市场行情的回暖，2013年上半年全国房地产销售面积大幅增加，价格增速也由负转正。

    此次房地产价格的再次上涨引来了政府的再度调控，2013年2月国务院出台了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发 [2013]17号），提出建立健全稳定房价工作的考核问责制度，严格实施差别化住房信贷政策，出售房产能够核实原值的个人所得税应按转让所得的20%计征。同时政府对经济增长的容忍度有所提高，货币政策由稳健略宽松转向稳健中性，流动性收紧带来M2增速的下行，2013年下半年起全国商品房销售面积和销售均价增速均开始回落。

    整体来看，由于2009年房价涨幅过大，2009年12月-2014年8月这次调控整体以负向调控为主，且力度较强，并且在短时间内遏制了房价快速上涨的态势。整个调控周期中随着房价上涨速度的放缓以及房地产销售面积增速的下滑，2012年出现了一段时间的政策平稳期，而地方政府国有土地出让收入的减少使得部分地方政府试探放松调控，加之货币政策转向稳健略宽松，房地产市场有所回暖。但随着2013年房价的再次上涨，调控政策再度严厉，并带来房价和成交面积增速的回落。

    （五）2014年9月-2016年5月，房产库存增加以及经济增速下行使得政府开始支持改善性住房需求，房地产行业步入政策调控的正向周期

    2013年针对楼市调控政策的趋严叠加货币政策转向稳健中性，使得楼市观望氛围渐浓，2014年2月份全国房屋销售面积和销售均价累计增速均由正转负。房地产市场行情的转冷以及前期地产投资过多的叠加使得房地产库存量快速上升，2014年末全国商品房待售面积达到62,196万平方米，是2009年末19,947万平方米的3.12倍，其中三四线城市房产去库存压力尤为明显。

    房产库存过高使得房地产开发商拿地和投资意愿较小，2014年全国地方政府国有土地出让收入同比增长仅为3.2%，2015年上半年甚至同比下降38.30%，地方政府财力逐步吃紧。另一方面，由于房地产开发投资历来占固定资产投资的20%左右，并影响到上游如钢铁、水泥产业的投资，因此房地产开发投资增速的下行使得固定资产投资增速逐步下滑。加之当时全球经济仍处于金融危机后的修复期，我国出口增速波动下行，上述因素的影响使得宏观经济增速趋缓，2014年第四季度 GDP增速仅为7.2%，面临破7大关。

    房地产市场行情转冷导致地方政府财力吃紧以及宏观经济增速趋缓，中央政府对房地产市场负向调控开始转向正向调控。2014年3月总理在答记者问上提出对于合理的自住需求，也要有相应的政策支持；6月原银监会副主席表示将继续执行差别化的住房贷款政策，大力支持个人首套住房的需求，保证中低收入群体改善住房条件；7月住房和城乡建设部部长提出千方百计消化库存，进一步加强房地产结构调整等。

    2014年9月央行联合原银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作通知》，降低了首套房贷款利率下限，同时对于第二套改善性住房的首付要求也有所降低。2015年3月政府工作报告提出“坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”，房地产调控的关键词由以前年度的“加强调控”、“抑制”等转变为“因地施策”、“支持”等。2015年3月和9月，财政部、央行等部门又陆续出台政策降低二套住房的首付比例以及部分房产交易税税率；2016年4月财政部、住建部发文提出推进棚户区改造货币化安置，切实化解库存商品住房。

    整体来看，在2014年房地产行业景气度下滑的情况下，中央政府对房地产调控政策由负向转变为正向，在抑制投机性房地产需求的同时，通过降低首付、增加房产交易税优惠等措施支持和促进改善性住房需求，并通过推进棚改货币化安置等手段进行去库存，同时开始注重分类指导，因地施策。2015年央行也6次降息4次降准，货币政策较为宽松，并由此带来了一二线城市房价的快速上行以及三四线城市地产行情的回暖。

    （六）2016年6月至今，房价区域滚动上涨使得房地产行业重新步入负向调控周期，在房住不炒、因城施策的主基调下，本次房地产市场负向调控周期相较以往涉及城市更多、政策力度更强

    2015年从一线城市开始的房价上行迅速引燃了全国的房地产市场，2016年6月全国商品房销售面积累计同比增长27.90%，70个大中城市新建商品住宅价格指数一、二线城市分别同比增长30.70%、10.20%，全国房价开始呈现区域滚动上行态势。2016年7月中央政治局会议首次提出要“抑制资产泡沫”，表明中央开始担忧热点城市房价过快上涨带来的泡沫破裂风险。但在一二线城市高房价、三四线城市高库存的情况下，中央政府不再实行统一的政策调控，而是强调“房住不炒、因城施策”，并要求加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。

在房住不炒、因城施策的政策导向下，各地政府积极部署，且此次调控涉及城市更多、政策力度更强。从政策出台时间维度来看，2016年以来共有三次调控政策密集出台期间，分别集中在2016年9-11月、2017年3-9月以及2018年3-8月；其中2016年调控城市以一二线热点城市为主，2017年以来从单个城市调控向城市群协同、片区联动收紧转变，长三角、珠三角、京津翼三大城市群以及山东半岛城市群等开始调控，2018年上半年热点城市调控政策全面升级，调控城市数量进一步增加。

    从调控的手段来看，自2016年开始限贷、限购之后，2017年部分热点城市政策强度进一步提升。以北京为例，2016年9月北京规定二套首付比例不低于50%，2017年3月又进一步规定二套首付比例不低于60%，4月新增非京籍购房需连缴个税60个月等规定。在原有的限贷、限购政策后，2017年部分城市开始限售，当年3月厦门率先针对个人出台限制交易的措施，明确新购买住房的，需取得产权证后满2年方可上市交易，此后多地效仿，限售城市逐渐从一、二线热点城市向周边三、四线城市深入。

    在限购、限售的同时，各地政府还积极推进租赁住房、政策性住房建设，力图建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。北京明确2018年至2021年将供应约800公顷集体土地用于建设集体租赁住房，深圳市明确到2035年新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房、公共租赁住房各占新增住房供应总量的20%、20%、20%，成都、武汉、郑州、厦门、青岛、内蒙古等省市纷纷出台措施保障承租人合法权益。

    除了各地政府因城施策的调控，国务院下属各部委及相关事业单位还从增加供给、信贷管控等方面进行调控。供给方面，住建部、国土部等提出各地要根据商品住房库存消化周期实施不同的供地节奏，对库存消化周期在6个月以下的，要加快供地节奏，同时增加公租房供给等。信贷管控方面，2017年原银监会部署银行开展“十乱象”大自查，对银行通过同业、理财等渠道向房地产企业输血行为进行查处；住建部、央行、原银监会要求严禁房地产开发企业、房地产中介违规提供购房首付融资等。

    整体来看，在中央政府提出的房住不炒、因城施策的主基调下，本次房地产市场负向调控周期相较以往涉及城市更多、政策力度更强。2018年7月中央政治局会议提出“坚决遏制房价上涨”，进一步表明了中央政府调控房价的决心。和以往负向调控相比，此次调控在通过限贷、限购、限售等方式加强短期调控同时，还注重建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，力图构建房地产市场平稳健康发展的长效机制。从调控效果来看，此次负向调控中一、二线楼市调控力度较强，效果也较为突出，2017年以来70个大中城市新建商品住宅价格指数一线城市和二线城市同比变动逐步下降至低位；三、四线城市调控力度较弱，商品房价格多数呈现温和上升态势；全国商品房销售面积累计同比增速由2016年4月高点的36.50%下降至2018年的5%以下，房地产市场的火爆行情逐步得到抑制。

总结

    整体来看，在过去20年的房地产行业调控中，我国政府采取的调控手段越来越多样化，从开始的调节首付比例、贷款利率、营业税免征期限等，逐渐新增购房资格限制、限售年限等，并且调控力度会随着房价上涨幅度的大小而有所强弱，调控思路也从过去的“一刀切”逐渐转变为“因城施策”，同时更加注重建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，力图构建房地产市场平稳健康发展的长效机制。

    从历次调控周期来看，正向调控的转向往往发生在市场火热期，此时房价上涨过快，成为困扰民生的一大难题，民众意见较大；此外，房价的过快上涨还会加大房地产市场的泡沫程度，极易引发系统性风险，因此，政策转向较为迅速。在经济危机或长期负向调控导致房地产市场行情转冷之际，房地产库存增加，居民及房企对市场预期较为悲观，房地产开发投资增速下行。由于房地产开发投资历来占固定资产投资的20%左右，并影响到上游如钢铁、水泥产业的投资，因此房地产开发投资增速的下行使得固定资产投资增速逐步下滑，并导致宏观经济增速趋缓；加之房地产市场行情的转冷还会导致地方国有土地使用权出让收入下降，在保增长和财政收入的双重压力下，限购、限贷等负向政策开始松动，调控政策由负向转为正向。

    本轮房地产市场负向调控从2016年6月开始，在中央政府提出的房住不炒、因城施策的主基调下，本次调控相较以往调控城市数量更多，调控力度更强。而从外部环境来看，在需求端三驾马车增速下滑的影响下，2018年2季度我国GDP增速小幅回落至6.7%，其中固定资产投资增速为5.2%。具体到三大类投资来看，2018年上半年制造业投资增速逐步回升，但基建投资相对疲弱，房地产投资受土地购置费高增的影响增速仍处高位。2018年7月国务院常务会议提出积极财政政策要更加积极，推动基建项目早见成效。因此，在房地产投资增速仍处高位、基建投资力度有望加大的情况下，短期看暂无放松地产的必要性。

    另一方面，2017年末我国居民部门杠杆率已达49%（社科院版），若放松对个人购房贷款的限制，可能会使居民负债水平进一步增加，进而对消费产生较强的挤出效应，降低经济增长的潜力。加之我国房价目前已在高位运行，房地产市场泡沫程度较大，若放松房地产市场调控会加大房地产泡沫程度，推高系统性金融风险发生的概率，甚至危及社会稳定。因此，我们认为短期内房地产市场调控政策将保持稳定，各项调控措施仍将严格执行，个别热点城市调控政策仍将趋紧。

    三、我国房地产调控政策评估

    国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施对我国房地产市场进行调控，虽取得了一定成效，但房价上涨势头并没有得到有效控制，政策实施效果与预期目标尚有一定偏差。我国房地产市场调控政策逃不出“空调”和“越调越涨”的魔咒，调控政策效果甚微，民众已经对调控失去信心。

    四、对我国房地产调控政策的建议和对策

    （一）土地政策

    改变过于倚重土地财政的经济结构。过分依赖土地财政对经济的拉动成为我国经济结构最不合理的部分。房地产业相对IT、生物制药等行业，技术含量低，对国力增强的综合推动作用有限，而且这一行业的兴盛是以资源损耗为代价的。国家的实力提升，不能靠房地产业暴利来实现。因此，我们必须加快产业结构调整。

    （二）税收政策

    深化财税体制改革，加强中央与地方政府的财权，加强地方税体系建设，培育地方财源新的增长点。此外，还要逐步建立规范、高效的财政转移支付制度。

    （三）保障住房政策

    把改善民生与调整房地产供应结构紧密结合，努力增加保障性住房供给，积极推进保障性住房的大规模建设，大幅度增加保障性住房比例。同时要加快制订、完善全国统一的保障性住房配售条件、流转、管理等的法律和制度规范，严格依法管理，杜绝弄虚作假、徇私舞弊等腐败问题，杜绝保障性住房的完全市场化开发和商业化投资炒作。

参考文献：

[1]曹琳剑,王雪青,王建廷. 城市发展视角下商品住宅价格调控影响因素与策略研究[J]. 工程管理学报,2014,(4):128-132.d .2014.04.026.

[2] 董春游,丁立秋. 我国房地产价格影响因素的实证分析[J]. 价值工程,2017,(2):40-43.

[3] 郑淑琴. 房地产经济波动的影响因素分析及对策研究[J]. 学术论坛,2014,(10):74-78.d .2014.10.015.

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