5、涉税服务不到位。由于专业分工过细、工作环节过多，导致征管工作效能低下，再加上主动服务意识的欠缺，服务观念的滞后，使得征管过程中涉税服务还有相当不尽人意的地方。如发票销售、核销以及一般纳税人抄税、报税、认证等，这些工作由征收分局办理，经常会遇到发票配售数量、版面要求调整、认证时间的提前推后等征收环节无权也无力解决的情况，以致纳税人在征收和管理之间来回找人审批，许多纳税人对涉税审批事项不如如何办理、何处找人办理，就是找到人也只能解决个别环节的问题。出口退税工作环节也是如此，办完全过程的涉税手续要在管理、征收、税政、银行等多个部门往返，历经十多个税务人员的签字，并且常常出现纳各来回多次也办不成事，且要求提供的证件资料重复等问题。税务部门内部专业分工的过细，加大了各环节之间的监督制约力度，但同时也导致了工作效率的低下，并且这种运行方式带来的负面影响直接让纳税人来承担，既让其感到无助，也增加了纳税成本。

6、工作质量考核难。现行征管查三分离模式下，由于客观存在的职责交叉，使得各环节工作质量的考核难度很大。总局所明确的征管质量考核体系应当说是对一个基层国税局征管查工作的总体考评，各指标数据完全依赖于征管信息系统有其不完整甚至不真实的情况存在，同时有些指标（如登记率）本身就存在数据难以收集的问题，再加之考核往往是事后进行甚至是一年的数据（如欠税增减率）考核，不能实时监控考核，自然不能实时反映征管工作现状，也不能及时进行工作整改。而且“征管六率”考核结果的好坏，与征收、管理、稽查各环节都有关联，但其责任却难以有效划分，难以考核到位，更难以过错追究到位，“疏管理、淡化责任”问题 客观上仍然存在。正是由于考核指标缺乏科学性，实时性差造成各级应付考核的情况时有发生。

7、监督职责较混乱。从当前基层税收执法权监督的组织管理方式看，存在着“管人的不管事，管事的不管人”的问题。各局监察室是税收“两权”监督的牵头负责机构，其工作重点在党风廉政建设、行风建设、内部违法违纪查处上，但同时也在开展税收执法监察、票款经费检查等工作，而推行税收执法责任制、开展执法检查、实施过错追究等税收执法监督工作又是法制征管部门在负责。监察与法制部门之间存在着职责上的交叉与重叠。在现行征管模式下，县局所设立的法制征管机构，大包大揽了辖区税收行政执法的各项业务管理工作，具有“裁判员”与“运动员”的双重身份。实际工作中，法制征管部门既是税收政策的组织管理者，要通过执法检查、征管质量考核、案件审理等途径和方式对一线征管查各环节的执法工作实施监督，同时也是承办减免税、税收定额、一般纳税人认定审批等具体执法工作的实际操作者，是被监督的对象。

8、稽查内部监督乏力。作为大征管中的关键环节，稽查部门内部实行了选案、检查、审查、执行“四分离”制度，旨在建立相互监督制约的工作机制，但实际运行中在着监督乏力的弊端。由于稽查部门集选、查、审、处职能于一身，在一些重点环节往往容易出现监控失效的问题。如在选案环节，由于稽查自身存在征管信息来源的不畅以及人为使然等因素，往往会产生该选不选、不该选而选甚至重选等问题。在检查环节，受主客观及内外各种因素的影响，往往会出现人情稽查，该查出的问题查不出来或大事化小、小事化了的问题。在审查环节，由于是稽查部门内部自查自审，检查环节查出来的问题可能不全或已“打折”，再经过自审又可能再“打折”，使得认定问题减少、确认数据变小，即使实行了重大案件上报审理制度，也往往由于案件是否达“重大案件”上报标准稽查部门可自控，进而产生该上报而不上报甚至处理处罚不当等问题。

三、解决现行征管模式弊端的主要对策

要解决当前基层国税局普遍存在的机构点多面广战线长、征管力量不足、工作经费紧张、征管信息分散、资源浪费、效率不高、执法不规范、监督不力、服务不到位等问题，必须通过进一步深化征管改革，建立一套科学合理的税收征管体制和规范有序的工作运行机制予以解决。按照总局《2002年—2006年中国税收征收管理战略规划纲要》（以下简称《征管纲要》的要求，推行机关基层一体化是基层国税局适应当前税收发展形势的能动反映，也是解决现行征管模式中存在的上述问题的必须选择。

1、机关基层一体化改革的主要内容。所谓机关基层一体化，就是按照“依法治税、专业分工、精简高效”的原则，将基层定位于县级国税局，淡化县局机关的“机关”意识，县局机关变后台指挥为前台操作，直接面向纳税人开展贴近式服务，真正将县局建成“廉洁勤政、务实高效”的基层管理机构。改革的主要内容是以现代信息技术和功能强大的信息网络为支撑，对人流、物流、业务流、信息流进行整合规范，重组征管业务，突出征收环节的征收与核算职能，管理环节的管理与服务职能，稽查环节的查处与执行职能，法制环节的监督与考核职能，形成专业化为主、综合性为辅，相互监督、相互制约、协调统一的新征管机制。改革的重点是通过依法分解和上收税收执法权，对基层管理分局进行压缩，减少执法主体数量，使管理层级扁平化，实际操作板块化。改革的目的目标是要形成“机构合理、职责明晰、流程环扣、运转有序、监控有力、服务优质”的运行机制。

2、机关基层一体化改革的模式选择。机关基层一体化改革并不是简单地撤并机构、调整人员，而是对人、财、物资源的全方位整合，是对税收行政管理权、税收执法权的重新分解，工作职责的重新分工，是要构建和完善税收行政执法体系和后勤保障体系。

（1）行政执法体系模式选择。在行政执法体系建立上，坚持以信息化建设为依托，严格按照“扁平化管理、专业化管事”的要求，设置“五股一局”。即合并征收、计会、信息部门职能，设立信息计征股，以接受和处理纳税人申报信息、税款征收、税收票证、发票销售、税收计会统为其主要工作职责，并以其机内信息数据作为征管标准信息，体现信息集中原则。将法制征管股的法制监督职能与监察室的职能合并，设立法规监察股，赋予其税收执法权和行政管理权的监督职责，负责党风廉政建设、执法目标管理和各项规章制度的检查、考核、评比、总结工作以及稽查案件的审理、行政复议等工作，真正解决执法监督“两张皮”的问题。撤销所管理分局，按照分类管理原则设置一般纳税人、小规模建帐户、定期定额户三个税收管理股，充分体现在当今市场经济体制下经济发展规模化、城镇化，税收工作必须突出重点（一般纳税人管理）、抓大（建帐户）控小（定期定额户）、业务数据信息集中的现行征管思路。税收管理股的职责主要是负责政策执行、税源管理、户籍管理、发票管理、个体集贸税收管理、税控推广、催收催报等，并将原法制征管部门的管理审批事项归位于各税收管理部门。对稽查局现有职责作适当调整，将部分选案职能前移，由税收管理股通过纳各评估来实现准确选案，提高稽查查处效率，避免盲目重复稽查；将审理职能划归法规监察股，真正形成“查案不定额，定案不查案”的分权制约机制。

（2）行政保障体系模式选择。在行政保障体系上，树立“投入产出最优”意识，遵循整体成本效率观，设置“一室一股一个中心”。即将办公室的后勤服务莫斯科我由新设的机关服务中心专职负责，使办公室集中更多的精力负责参政议政、财务管理、内外政务协调以及宣传塑形等荛。人事教育除负责传统的人事教育荛上，全局的文明创建等工作一并归口该部门负责，其他各内设股室不再单独作为创建主体参与各种级次各种称谓的文明申报、迎检、验收、保持、升级等工作。行政保障体系按照这种模式建立和运行，方能把多头多层次开展的与税收征管无直接联系的一般事务性工作集中到县局行政服务部门来做，使各基层一线执法部门最大限度地把人力、物力、财力从税收征管以外的其他事务中解脱出来，集中力量强化征管。同时也利于县局集中人力、财力、物力办大事，解决重点、难点、热点问题。

3、机关基层一体化改革的机制建设。总局《征管纲要》明确人才济济出“各级税务机关和全体税务人员必须从政治和法制的高度树立统一的意志，建立统一的机制，遵循统一的步调，追求统一的效果”。笔者认为这是在机关基层一体化改革中必须遵循的基本原则。

（1）建立和完善工作衔接协调机制。征管工作衔接机制的重点，一是建立规范有序的信息工作机制。由信息计征部门牵头负责所有应用软件的统筹安装、调试升级、网络建设以及征管数据信息的收集、整理、归类、加工、传递等工作，工作重点是统筹协调做好数据信息集中共享，确保征收、管理、稽查、法制四大系列征管信息数据的统一与共享和网络的实时畅通，使自身真正成为基层征管信息中心。二是建立管理与稽查之间的工作协调机制。在具体明确税收管理、稽查部门各自工作职责的基础上，通过建章立制、网络链接、实现信息共享，有效处理好纳税评估与稽查案源、稽查约谈之间的关联性问题，日常检查与专业稽查之间的分工问题，日常检查与专业稽查之间的分工问题，欠税追缴的协作问题，涉税违章违法行为的处罚衔接问题，征管查之间工作建议问题。

（2）建立和完善工作监督制约机制。行政执法监督制约机制的重点，一是建立统一的税收征管质量指标考核体系。各项考核指标的建立应当遵循“客观公正、实时有效”的原则，并环环相扣的考核体系。即征收通过对入库税款的统计分析，对管理工作做出评价考核，制约申报管理、欠税管理；管理通过纳税评估，为稽查提供案源，制约稽查选案的随意性；稽查通过稽查建议，对管理质量做出评价，纠正管理执法偏差。二是建立执法监督考评及过错追究体系。该项工作由法规监察部门负责（其他部门配合），重点是以信息网络技术为依托，以专业化管事为主线，通过建立和完善岗责体系、明晰工作规程、量化工作目标、制定监督考核和过错追究办法，建立以计算机自动考核为主、人工考核为辅的科学严密的考核体系，全方位协调、督导、考核征管查各环节的工作，对征管查工作质量、勤政廉政情况进行监督检查并实施过错追究。

（3）建立和完善工作服务机制。一是建立事前咨询服务平台。事前服务的主要内容是宣传税收法律法规政策，培养纳税人、准纳税人以及社会其他群体的依法纳税、积极协税护税的意识，宣传方式主要是通过各种新闻媒介及社会舆论展开，并充分利用现代信息技术手段（如12366税收热线），拓展和畅通服务渠道。这项工作应当有相应的负责部门（如办公室）和人员（可兼职）。二是建立事中服务平台。事中服务是涉税服务工作的重点环节，并主要通过征管查各节的工作予以体现。信息计征部门是涉税服务的窗口，其服务工作当充分利用办税服务厅，不断从软硬环境的改善上提升服务质量和水平，其已经形成的文明服务、值班长制等服务制度需要进一步巩固和完善，并推陈出新，大力开展“一窗式”和“提醒式”、“预约式”阳光服务。税收管理环节是纳税服务的重点环节，是切实保障纳税人权利的关键环节，也是当前纳税服务的薄弱环节，其工作主要是做好税收政策咨询、纳税辅导提醒、生产经营参谋、涉税帐务辅导、优惠政策调查落实等服务。稽查环节的服务主要体现在依法稽查、提供公平竞争环境上，实际工作中主要应当建立计划稽查制度，以避免重复滥查；建立稽查约谈制度，纳以自查解释和自我纠错的机会；建立权利公告制度，给纳税人以充分享受自身权利的机会。三是建立事后服务平台。事后服务由法规监察环节负责，并主要通过设立投诉举报箱及电话，实施投诉举报案件的查处，开展行风测评收集服务意见和制定整改措施，加强内部征管查各环节监督，提供法律咨询救济服务等方式，确保严格执法、科学管理、优质服务的落实，切实维护和保障纳税人的权利。

（4）建立和完善工作考评奖惩机制。各基层国税局（非CTAIS上线地区）在当前的机关基层一体化改革中，对执法系列的工作应当结合省局统推的“税收执法监督考核”软件，在彻底清理征管家底、完善岗责体系和工作规程及目标考核指标的基础上，有效整合人力资源，合理调配人员，将岗位职责明确到个人，目标考核到个人，过错追究到个人，并将执法考核结果与先进评选、公务员考核、职务晋升、能级认定、工作奖金等全方位挂钩，真正形成“奋发有为、实绩有位”激励机制。对后勤保障系列的工作也应当比照执法系列研究制定奖勤罚懒、引人奋进的工作考评体系。

参 考 文 献

在文章的思考和形成中主要参考的文献有：

1、《中国税务》2002年第7期；

2、《中国税务》2005年第1期；

3、《税务研究》2001年第6期；

4、《中国税务报》2003年第2215期；

6、绵阳市国税系统2004年行业网税收调研栏；

7、四川省国家税务局2004年行业网税收调研栏。

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