依法治税体系的构建

坚持和实施依法治税是一项系统工程，需要各个方面的不懈努力。从当前的实际情况出发，笔者认为关键要重视以下几个方面的工作：

完善税收立法。

1、合理划分税收立法权。税收立法权的划分是一国税收立法体制的中心问题。在我国，必须明确税收立法权集中到人民代表大会，税收执法权集中到政府主管部门，以加快完善税收立法的步伐。同时，由于我国各地区自然条件差异很大，地区经济发展很不平衡，加上我国税收管理体制实行中央和地方的“分税制”，因此，也必须给地方一定的税收立法权，以充分发挥中央和地方两个积极性，使税收制度的统一性和灵活性结合起来。事实上，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条已从法律上为地方税收立法提供了依据。

2、建立健全完善的税收法律体系。税法作为一个相对独立的法律，其自身也应有其体系。一个比较完善的部门法律体系一般都以一项基本法为主体，加上次一层次或再一层次的若干法律来构成，而不仅仅是一项单独的法律。就我国税收法律目前的情况看，应在以下几个方面加以努力：首先是制定税收基本法，以之作为我国税收法律的第一个层次。其内容应包括：税收立法依据和立法宗旨、我国税收的性质、国家与纳税人的权利和义务、税收立法体制和管理体制、我国税法体系的基本结构等等。其次是完善税收实体法和税收程序法。这是我国税收法律体系的第二个层次。主要是加强流转税法、所得税法、地方税法等单行税收法律的立法进程，增强刚性，使实体法与程序法相配套。再次是制定好各单行税收法律的实施细则或规定。这是税收法律体系的第三个层次。

3、加快税收立法进程。2000年九届人大三次会议通过了《立法法》的草案，这是我国法治建设迈出的重要的一步，也使税收立法面临着良好的契机，建议各有关方面根据我国税收立法的现状，确定“百法待立税法优先”的思路，精心规划和实施我国税收立法的总体工程。

4、尽快出台《税收基本法》。从国外的立法经验来看，税收立法级次是一个国家法治建设的综合反映，也关系到税法的法律效率。据悉1995年税收基本法已被列入全国人大立法计划，国家税务总局做了大量的准备工作，制定和颁布一部具有国际标准和符合我国基本国情的《税收基本法》的时机已经成熟。

5、完善税收法律体系。与《税收基本法》相配套，尽快提高税收其他法律的层次和规格。适时把税务机关征收的增值税、消费税、营业税和所得税（内、外资两税合一）等主体税种，由现行的《条例》式行政法规升格为税收法律，增强其刚性。同时抓紧做好其他税收实体法和税收程序法的调整、补充和完善，采取有效措施纠正现行税收法律法规中存在的立法技术方面的问题和矛盾，使我国的税收法律逐渐形成完整、统一、规范的体系，真正与国际惯例相接轨，为依法治税打好基础。

二、着力改善征纳双方主体的素质，切实提高税收法治的意识和能力。

加强税务队伍建设，使税务机关及其人员成为“执法”和“守法”的统一体。依法治税对税务人员提出了更高的要求，培养和造就一支忠于国家和人民利益，政治上合格，业务上精良，作风上过硬，能征善查，廉洁执法的税务干部队伍，是依法治税过程中一项带有战略性的任务。为此，一是要继续深化人事制度改革，把好入口关，切实做到任人为贤，能者上、庸者下，消除“近亲繁殖”，为税务人才辈出创造良好的土壤和环境，为严格执法打下基础；二是加强思想政治教育和职业道德教育，提高税务人员的抗腐防变能力；三是要建立培训基地，完善培训网络，有目的、有计划、高效率地培养人才，使他们既通晓税收法律知识，又熟知税收政策和业务，不仅能在执法过程中对需要处理的法律事项有足够的条件和能力做出敏捷的反应和准确的判断，而且能善于思考执法过程中遇到的新问题、新情况，不断自我实现执法经验的升华。目前税务系统启动的“能力培训”工程就是从各方面提高税务人员素质的一种好办法。

2、加强税法宣传，增强全民依法纳税的意识，使纳税人成为“守法”和“护法”的统一体。税法宣传是一项内容实在、任务具体、目标明确的工作。总体上说，税务机关要重视宣传教育的普及化和制度化，加强税法宣传的针对性，提高税法宣传的实效性。具体应做到：（1）宣传的对象除现有的纳税人外，还应包括现有的非纳税人，而且宣传教育要从小学高年级抓起，让公民从小就有纳税意识。因为这些人群里就不乏未来的纳税人。（2）在宣传教育过程中，要有的放矢，突出重点。从宣传的客体看，要突出向纳税意识最薄弱的群众宣传税法；从宣传的内容上看，既要宣传纳税人的义务，也要宣传纳税人的权利，更要宣传纳税人违反法律规定后应承担的法律责任；从宣传的题材上看，既要宣传正面典型，也要曝光反面典型；从宣传的形式上看，既要利用新闻媒体进行宣传，也要通过日常征管工作进行宣传，做到浅显易懂、形象生动。（3）将查处的大案、要案的查处过程及其处理结果，特别是对直接责任人的处理公诸于众，以震慑、警醒那些企图铤而走险的个别人，使其清楚地明白偷、逃、骗、抗的成本和由此带来的后果。

三、加强税收司法建设。

一是要尽快改变目前税收司法机关主要是各级人民法院的法律审判的局面，构建一个完整的，能独立于国家行政机关之外的税收司法机构，包括税务检察室和税务法庭，使税收司法具有相当的权威性，可独立行使税收司法权，以保证税务案件得以及时公正地审结。二是要设立税务警察，以维护税收征管秩序，保障税务人员依法执行公务，使税收执法有坚强的后盾，从组织上保证对违法行为有足够的震慑力。三是要进一步完善税收司法方面的程序法。四是要加大对税务违法案件的处罚力度，使纳税人偷骗税等违法行为付出的代价远远大于依法纳税的付出，而且，除依法补税罚款外，对有关责任人要坚决依法追究行政责任和刑事责任。

健全税收执法管理、监督和约束机制。

一是要改善和加强税务执法的民主参与程度，公开执法过程、内容和依据等，广泛听取群众的意见和建议，坚持民主集中制，以防止滥用职权或失职。二是要强化人大代表、政协委员、新闻媒介及社会舆论等对税务执法的监督和评议，建立起外部日常监督机制，探索有效的监督方式。三是要加强上级对下级的执法监督、检查和考核，尤其是加强中央对全国税收执法工作的管理、监督、协调和约束能力。四是要强化税务代理制度，发展协税组织，加强与财政、工商、海关、银行等的横向联合，构建全方位的社会监督体系。五是要加快税务管理电算化建设的步伐，促进税收业务的规范化和科学化，以管理手段的现代化加强税务部门内部的约束机制。

参 考 文 献

[1]金鑫主编《中国税收实务全书》（经济管理出版社 1995年版）

[2]曾国祥 魏志梅《关于依法治税的理论思考》（《税务研究》2001年第6期）

[3]王华军《依法治税构成要素及相关问题的思考》（《四川国税调研》2001年第九期）

[4]张彩英《对我国依法治税的思考》（《税收指南》2002年第6期）

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